彭雁翎

黨內(nèi)法規(guī)，是由中共中央組織部、中央各部門、中央軍委總政治部以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨的十八屆四中全會把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進依法治國的五大戰(zhàn)略任務(wù)之一，更加明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性。新時代黨內(nèi)法規(guī)是黨和國家面對新世情、國情、黨情作出的黨內(nèi)行為關(guān)系的新調(diào)整，蘊含著豐富而深刻的理論價值和現(xiàn)實價值。

一、新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值條件

1.理論基礎(chǔ)。馬克思主義經(jīng)典作家雖然未提出成熟有效的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)實實踐模式，但為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了豐富的理論資源。馬克思早期將無產(chǎn)階級政黨的黨章和決議稱為“最高的判決”，恩格斯將章程和組織條例視為第一國際的內(nèi)在“法律”來建構(gòu)。毛澤東在中共六屆六中全會上首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，并將其視為維護黨內(nèi)正常秩序、統(tǒng)一全黨行動的剛性紀(jì)律。鄧小平在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上突出強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨章黨規(guī)，國法就很難保障。”隨著改革開放和黨的建設(shè)新的偉大工程的不斷深入推進，我國黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的針對性、實效性、科學(xué)性和系統(tǒng)性進一步加強。進入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確黨內(nèi)法規(guī)的重要地位，正式確立黨內(nèi)法規(guī)的概念，建立起以黨章為根本，以民主集中制為核心，以《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)思想不斷成熟的過程折射出黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)的歷史必然性及其存在的現(xiàn)實價值性。

2.現(xiàn)實邏輯。新時代黨內(nèi)法規(guī)的功能和作用就是其價值的現(xiàn)實表現(xiàn)。

一是以黨內(nèi)治理科學(xué)化助推全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)通過明確劃定黨的執(zhí)政權(quán)力和權(quán)力邊界，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的配置與運作，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，實現(xiàn)黨通過制度建設(shè)獲取社會認(rèn)同，保證執(zhí)政基礎(chǔ)。新時代黨內(nèi)法規(guī)注重黨的建設(shè)理論與實踐經(jīng)驗成果的轉(zhuǎn)化，聚焦全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)要求，如1997年開始試行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，經(jīng)過修訂于2003年頒布實施以來，根據(jù)國內(nèi)形勢的轉(zhuǎn)變，至今分別于2015年10月、2018年8月進行了兩次重新修訂，通過黨內(nèi)法規(guī)形式將從嚴(yán)治黨的實踐成果制度化、常態(tài)化。

二是保障國家公共治理現(xiàn)代化。科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要條件，政黨治理最終為國家治理服務(wù)。新時代黨內(nèi)法規(guī)強調(diào)以法治思維和法治方式管黨治黨，為黨具體如何開展執(zhí)政活動提供了嚴(yán)密完善和可操作性的法律，以法規(guī)形式將管理手段制度化，有助于提高黨治國理政的效率。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范了黨的中央與地方組織之間、黨的中央各種機關(guān)之間、黨的地方組織的各類機關(guān)之間的橫向與縱向關(guān)系，調(diào)整和規(guī)范了黨的組織與各種國家機關(guān)、社會團體之間的橫向與縱向關(guān)系，并使這些關(guān)系法治化、規(guī)范化，逐步納入現(xiàn)代民主和法治的軌道。

三是推動中國特色社會主義建設(shè)法治化。新時代將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，揭示了治黨與治國、完善黨內(nèi)法規(guī)與建設(shè)社會主義法治國家相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。同時，在形勢嚴(yán)峻、問題復(fù)雜的領(lǐng)域，更需依靠嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系進行規(guī)制。制度治黨是依法治國的黨內(nèi)實踐，健全的黨內(nèi)法規(guī)體系是促進中國特色社會主義法治國家建設(shè)的主導(dǎo)力量和重要抓手。

二、新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值追求

1.區(qū)別于國家法律：“輻射”社會的目標(biāo)價值追求。黨內(nèi)法規(guī)“輻射”社會是其生命力的重要體現(xiàn)，也是其價值定位。黨內(nèi)法規(guī)雖具有一般意義上“法”的規(guī)范與約束作用，卻不同于國家法律從國家層面維護社會主義法治的價值追求，只是著眼于調(diào)整黨內(nèi)行為關(guān)系，目標(biāo)在于以良好的黨內(nèi)政治生態(tài)為社會治理提供政治價值導(dǎo)向，是從黨的層面維護社會主義法治。進入新時代，強調(diào)把依規(guī)治黨貫穿于全面從嚴(yán)治黨全過程，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政發(fā)揮中國政治體制的優(yōu)勢和競爭力提出更高的要求，實現(xiàn)以黨內(nèi)法規(guī)“輻射”社會治理。同時，黨自身的性質(zhì)和歷史使命的特殊性決定了黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨內(nèi)行為對國家社會和政治生活發(fā)揮著巨大的規(guī)范和導(dǎo)向作用。

2.區(qū)別于西方政黨黨內(nèi)法規(guī)：“以人民為中心”的本質(zhì)價值追求。黨內(nèi)法規(guī)制度的根本價值取向在于其始終堅持以人民為中心，這是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于西方政黨黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)不同。西方多黨制、兩黨制“輪流執(zhí)政”的政治制度具有強烈的競爭性政治邏輯，使得西方的黨內(nèi)法規(guī)始終服務(wù)于政黨攫取執(zhí)政地位和實現(xiàn)執(zhí)政功能，其存在目的是為政黨贏得競爭性選舉提供必要的制度保障。而我們黨是被我國歷史和人民所選擇并長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)旨在以制度建設(shè)科學(xué)規(guī)范、約束權(quán)力來真正實現(xiàn)權(quán)為民所用。進入新時代以來，習(xí)近平總書記多次就權(quán)力與人民的關(guān)系進行論證，把人民群眾最關(guān)注的問題領(lǐng)域上升為規(guī)范黨內(nèi)行為的重點。

3.區(qū)別于傳統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)：“中國化馬克思主義黨建”的時代價值追求。習(xí)近平總書記提出要“構(gòu)建中國化馬克思主義黨建理論體系”，對黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)重點、執(zhí)行力度、體系規(guī)范等方面進行了新的規(guī)定，是在一脈相承黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對新的現(xiàn)實問題的時代適應(yīng)。新時代確立了以全面從嚴(yán)治黨為建設(shè)主線的中國化馬克思主義黨建理論體系，更加注重思想建設(shè)，堅持思想建黨與制度治黨相結(jié)合;更加注重黨內(nèi)法規(guī)體系的制度化、法律化、規(guī)范化、統(tǒng)籌化、協(xié)調(diào)化，強調(diào)全鏈條協(xié)同推進黨內(nèi)法規(guī)工作。近年來，編制了首個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，出臺了一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，制定修訂了74部中央黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)行有效的170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%，制度體系的框架已經(jīng)基本形成。同時，新時代更加注重黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)。總之新時代不斷推進中國化馬克思主義黨建的過程蘊藏著新的歷史階段對黨的建設(shè)的時代要求，是目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的統(tǒng)一。

三、新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值實現(xiàn)

1.黨內(nèi)法規(guī)的強力實施。一是完備制度。制度完備是法規(guī)有效實施的前提。在制定依據(jù)上，黨內(nèi)法規(guī)要以黨章為統(tǒng)帥，以國家法律價值邏輯推動自身建設(shè)體系化，加強與國家法律、黨的政策之間的協(xié)調(diào)與互補。在制定內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)需進一步著眼于分類統(tǒng)籌規(guī)劃、細(xì)化籠統(tǒng)表述、平衡不同功能、補齊制度短板等當(dāng)前建設(shè)中最迫切需要解決的內(nèi)容，以群眾最迫切關(guān)心的問題為重點，推動結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、科學(xué)有效的黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。在制定機制上，要完善黨內(nèi)法規(guī)的立法機制、執(zhí)法機制、保障機制、法規(guī)清理機制和備案審查機制，從制度建設(shè)層面有針對性地解決黨內(nèi)法規(guī)從制定到執(zhí)行過程中的突出問題，及時有效地解決黨內(nèi)法規(guī)制度“碎片化”“老化”問題，提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和系統(tǒng)性。

二是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。執(zhí)規(guī)必嚴(yán)是法規(guī)有力實施的關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行包括執(zhí)法、評估和追責(zé)三個主體部分。在執(zhí)法上，堅決貫徹落實“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制度，實施集中專項檢查與日常常規(guī)檢查并重機制，同時加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，避免“暗箱操作”。在評估上，建立“嚴(yán)肅評估—獎懲結(jié)果—改善對策”的完整對應(yīng)模式，以實際效果是否達到立法目的為評估標(biāo)準(zhǔn)，以獎懲實際效益帶動執(zhí)規(guī)自覺，針對評估問題實現(xiàn)及時、靈活的“改善對策”。在追責(zé)上，必須完善黨內(nèi)主體責(zé)任體系建設(shè)，分層次落實主體責(zé)任，在執(zhí)紀(jì)問責(zé)上要抓早抓小、快查快結(jié)。

2.黨內(nèi)法規(guī)的價值導(dǎo)引。一是加強黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育。黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育是黨內(nèi)主體學(xué)習(xí)法規(guī)的重要途徑，是營造良好黨內(nèi)法規(guī)文化氛圍的重要手段。要將黨內(nèi)法規(guī)劃入普法的重要內(nèi)容，分對象、有層次地推行全社會范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育。要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，對涉密黨內(nèi)法規(guī)及時整理，對一經(jīng)批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)要及時公開發(fā)布。同時還要創(chuàng)新宣傳教育手段，增強黨內(nèi)法規(guī)教育的實效性。要創(chuàng)新載體、分類施教，注重依托手機移動終端和微信、微博、短視頻等新媒體建立黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育平臺，實施打卡學(xué)習(xí)制度，保證學(xué)習(xí)進度和效果。

二是加強黨內(nèi)法規(guī)文化建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)文化是一種尊崇黨內(nèi)法規(guī)、維護黨內(nèi)法規(guī)的思想理念，是一種嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)、堅定執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的意志和精神，也是一種愛黨為黨護黨、守紀(jì)律講規(guī)矩的文化自覺。只有建立起黨內(nèi)法規(guī)文化自覺，才能從根本上培養(yǎng)起對黨內(nèi)法規(guī)的價值認(rèn)同和行為習(xí)慣。要助推共產(chǎn)黨人理想信念與黨內(nèi)法規(guī)信仰的雙向轉(zhuǎn)化，使黨內(nèi)法規(guī)信仰成為共產(chǎn)黨人政治靈魂的一部分，將黨內(nèi)法規(guī)信仰與新時代新使命新作為相融合，將信仰具化為實際可操作、現(xiàn)實可遵循的行為準(zhǔn)則。要鍛造穩(wěn)固的黨內(nèi)法規(guī)文化影響力。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，以增強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引導(dǎo)力、群眾組織力、社會號召力為依托，以服務(wù)全局為基點、圍繞中心為重點加強黨內(nèi)法規(guī)的文化建設(shè)。

三是擴大黨內(nèi)民主。不斷擴大黨內(nèi)民主是確認(rèn)和鞏固黨員主體地位的基本手段，也是引導(dǎo)黨內(nèi)主體自覺樹立對黨內(nèi)法規(guī)價值信仰的重要手段。一方面，擴大黨內(nèi)民主需細(xì)化“民主立規(guī)”實施規(guī)則，建立健全保障黨員民主權(quán)利機制，保證和引導(dǎo)黨員與群眾參與黨內(nèi)法規(guī)的立法立規(guī)，加深黨內(nèi)主體對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的參與感和理解力，內(nèi)在地推動對黨內(nèi)法規(guī)的價值認(rèn)同。另一方面，明晰黨員與群眾參與黨內(nèi)法規(guī)制定的話語表達，避免模糊用語帶來的法規(guī)執(zhí)行時的彈性過大。

本文受教育部高校思想政治工作創(chuàng)新發(fā)展中心和暨南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心資助

作者單位：暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院、暨南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心

責(zé)任編輯：雙艷珍