陳建華

摘要：從企業(yè)國有資本的概念和內(nèi)涵入手，列舉國有資本經(jīng)營預算的理論基礎，涵蓋預算管理理論、產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論、雙元財政理論。福建省在企業(yè)國有資本經(jīng)營預算管理制度建設及實踐方面不斷探索，取得了構(gòu)建國有資本經(jīng)營預算管理體系、增強國有企業(yè)的經(jīng)營效率、有效防止國有資產(chǎn)的流失、推進預算績效評價并強化評價結(jié)果應用的顯著成效。

關(guān)鍵詞：企業(yè)國有資本;國有資本經(jīng)營預算;福建省

Abstract： Starting from the concept and connotation of state-owned capital， the theoretical basis of state-owned capital management budget is included， covering budget management theory， property rights theory， principal-agent theory， and dual-finance theory.In the management of state-owned capital management budget，F(xiàn)ujian Province has achieved remarkable results in building a state-owned capital management budget management system， enhancing the operational efficiency of state-owned enterprises， effectively preventing the loss of state-owned assets， promoting budget performance evaluation， and strengthening the application of evaluation results.

Keywords： State-owned capital; State-owned capital operation budget; Fujian Province

一、企業(yè)國有資本經(jīng)營預算的理論分析

（一）企業(yè)國有資本的概念和內(nèi)涵

根據(jù)馬克思的觀點，資本是同勞務、土地共同構(gòu)成生產(chǎn)要素能夠帶來剩余價值的價值?！百Y本”與“資產(chǎn)”的關(guān)鍵區(qū)別就在能否使價值增值。資本投入到生產(chǎn)經(jīng)營中是以最大程度地獲取利潤為目的。而資產(chǎn)也可投入到生產(chǎn)經(jīng)營中，但是未必以盈利為目的。從范圍上看，資產(chǎn)包含了資本。國有資本是由政府配置的通過不同途徑參與資本運動的國有資產(chǎn)，屬于經(jīng)營性國有資產(chǎn)。本文所探討的企業(yè)國有資本是指各類工商企業(yè)中經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，是國家對企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認定的國家所有的其他權(quán)益。國有資本經(jīng)營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所取得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算[1]。

（二）國有資本經(jīng)營預算的理論基礎

1.預算管理理論

預算作為一種管理方法，廣泛應用于宏觀、產(chǎn)業(yè)和微觀管理領(lǐng)域。國有企業(yè)內(nèi)部復雜的委托代理關(guān)系帶來的“代理”問題可通過企業(yè)預算管理得到有效緩解。企業(yè)預算管理通過目標分解，責任到人，可緩解職員的偷懶問題;通過考核、評價，可建立有效的激勵約束機制。政府預算管理是政府對預算資金的籌集、分配和使用進行的組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督活動。企業(yè)國有資本經(jīng)營預算管理可結(jié)合政府預算管理、企業(yè)預算管理的理念和方法，是預算管理理論應用于企業(yè)微觀領(lǐng)域的體現(xiàn)。

2.產(chǎn)權(quán)理論

依據(jù)馬克思的觀點，產(chǎn)權(quán)是權(quán)力，并且是占有權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的組合體。基于此，產(chǎn)權(quán)具有激勵、約束、促進資源配置和維系企業(yè)內(nèi)部管理關(guān)系等作用[2]。國家對國有資本擁有產(chǎn)權(quán)，即使不參與國有資本的具體投資、經(jīng)營活動，依然有參與收益分配權(quán)力。產(chǎn)權(quán)理論為“兩權(quán)分離”（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)）提供了理論基礎，也是國有資本經(jīng)營預算制度的理論基礎。

3.委托代理理論

隨著科技的發(fā)展，企業(yè)所有者未必能勝任企業(yè)的經(jīng)營管理，而專業(yè)分工產(chǎn)生了一批專業(yè)的經(jīng)營者。美國的伯利和米恩斯提出在企業(yè)所有者與經(jīng)理人之間建立委托代理關(guān)系。委托代理現(xiàn)象在包括國有企業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代企業(yè)中十分普遍。國家作為委托人是國有資本的所有者，不直接參與國企經(jīng)營管理，而是委托代理人國有企業(yè)來經(jīng)營。委托人與代理人之間存在利益沖突，必須通過有效的激勵、監(jiān)督和約束制度防止代理人損害國家利益，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

4.雙元財政理論

雙元結(jié)構(gòu)財政是指社會主義國家財政特有的公共財政和國有資產(chǎn)財政。公共財政是政府作為管理者和服務者提供公共服務的分配活動;國有資產(chǎn)財政是政府作為所有者以市場經(jīng)濟主體的身份對國有資產(chǎn)進行管理、分配和宏觀經(jīng)營的行為。相應的，國家財政預算包括政府公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算。這兩個預算制度各自獨立開展財政分配活動。社會主義國家財政的“雙元結(jié)構(gòu)”具體體現(xiàn)在，國家和政府既是政權(quán)行使者，又是國有經(jīng)濟代表者;既擁有政權(quán)，又擁有財權(quán);既有社會管理的職能，又擁有經(jīng)濟管理的職能;既有稅收又有國資收益[3]。

二、福建省企業(yè)國有資本經(jīng)營預算管理的實踐

（一）福建省國有資本經(jīng)營預算制度的發(fā)展

福建省在《國務院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》 （以下簡稱 《試行意見》）發(fā)布之前就開展了對國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的探索。福建省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2004年5月正式成立后，代表省政府履行出資人職責，負責承擔省屬企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值和監(jiān)管責任。為深化福建省國有資產(chǎn)管理體制改革，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的平穩(wěn)有序銜接，2004 年，福建省發(fā)布了《關(guān)于省屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作若干問題的通知》（閩〔2004〕16 號）。2007 年初，福建省發(fā)布了《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省人民政府國有資產(chǎn)管理委員會所出資企業(yè)國有資本收益管理暫行辦法的通知》（以下簡稱 《通知》），主要是模擬試編國有資本經(jīng)營預算和收益收繳工作。2007 年國務院 《試行意見》 的發(fā)布，標志著國有資本經(jīng)營預算進入實際操作階段。為加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導和監(jiān)督，保障地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進行，2011年，國務院國資委發(fā)布《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督辦法》。2012年，福建省印發(fā)《福建省財政廳關(guān)于印發(fā)福建省國有資本經(jīng)營預算試行辦法的通知》（閩財企〔2012〕6號）。為深化預算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，2014年，國務院印發(fā)《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》。2015年福建省發(fā)布《福建省人民政府關(guān)于深化預算管理制度改革的實施意見》（閩政〔2015〕7號。為規(guī)范企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，加強企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國有資產(chǎn)流失，國資委、財政部于2016年6月24日發(fā)布并實施《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》。2016年，福建省國資委印發(fā)《福建省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會國有資本經(jīng)營預算工作內(nèi)部管理規(guī)則[試行]》（閩國資運營〔2016〕264號）。進一步加強了國有資本經(jīng)營預算資金管理，規(guī)范了省國資委國有資本經(jīng)營預算工作流程。同年發(fā)布《關(guān)于進一步加強省級部門預算基本支出數(shù)據(jù)動態(tài)管理的通知》（閩財預函〔2016〕9號）。2017年，財政廳發(fā)布《福建省財政廳關(guān)于印發(fā)福建省預決算公開操作規(guī)程的通知》（閩財預〔2017〕38號），進一步改進了預決算公開工作。經(jīng)過多年來的實踐探索，福建省國有資本經(jīng)營預算制度得到了進一步的完善。

（二）福建省國有資本經(jīng)營預算管理的執(zhí)行

2007年初福建省政府發(fā)布的《通知》就對國有資本收益作出了相關(guān)規(guī)定。當前福建省運行的是省、市、縣三級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。福建省國資委作為全部省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的出資人，負責監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值。福建省共計17家省屬所出資企業(yè)的國有資本收益收支計劃草案全部由福建省國資委編制，后經(jīng)省財政廳商議，再報省政府批準。所出資企業(yè)應按審計后的企業(yè)當年度可分配利潤的20%及以上上繳。國有資本收益由所出資企業(yè)應上繳的凈利潤、股利和國有產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓收益及其他收益三部分構(gòu)成。福建省財政廳對省屬所出資企業(yè)國有資本收益的收繳和撥付設立收繳專戶，實行專戶轉(zhuǎn)存、獨立核算，對同時作為國有資產(chǎn)收益收支計劃編制主體和執(zhí)行者的國資委進行監(jiān)督[4]。

（三）福建省企業(yè)國有資本經(jīng)營預算管理的現(xiàn)狀

國有資本經(jīng)營預算收入主要根據(jù)國有企業(yè)上年實現(xiàn)凈利潤一定比例收取， 同時按照收支平衡原則安排相關(guān)支出。2017年，全國國有資本經(jīng)營預算收入2578.69億元，預算支出2010.93億元。其中地方國有資本經(jīng)營預算本級收入1334.42億元， 支出1244.59億元。福建省國有資本收支分為省屬所出資企業(yè)國有資本收支和各設區(qū)市國資委出資企業(yè)國有資本收支。2017年福建省國有資本經(jīng)營收入76.31億元，支出91.51億元。其中省級國有資本經(jīng)營收入46.66億元，支出70.1億元。

福建省國資委所出資企業(yè)由首批的29家整合重組后調(diào)整為當前的17家，包含福建省投資開發(fā)集團有限責任公司、福建省能源集團有限責任公司、福建省交通運輸集團有限責任公司、福建省汽車工業(yè)集團有限公司、福建省船舶工業(yè)集團有限公司、中國（福建）對外貿(mào)易中心集團有限責任公司、福建省國有資產(chǎn)管理有限公司等。

2011—2017年，福建省省屬所出資企業(yè)和各設區(qū)市國資委出資企業(yè)不斷深化改革，推動兼并重組，企業(yè)效益呈現(xiàn)良好的增長態(tài)勢，改革紅利逐漸顯現(xiàn)，各項經(jīng)濟指標呈逐年上升趨勢（見表1與表2）。從財政部公布的2017年全年國企經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，福建省非金融國有企業(yè)及省屬企業(yè)資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額增速均高于全國平均水平。2017年省屬所出資企業(yè)資產(chǎn)總額15133.61億元，同比增長24%，是2011年總資產(chǎn)的3.06倍，營業(yè)收入2992.4億元，是2011年營業(yè)收入的2.35倍，實現(xiàn)利潤總額254.67億元，是2011年利潤總額的2.8倍，同比增長95.5%，創(chuàng)下6年來最大漲幅。其中，冶金、能源、汽車、石化等行業(yè)盈利能力表現(xiàn)突出。2017年省屬所出資企業(yè)全年完成投資909億元，同比增長19.86%。

三、福建省企業(yè)國有資本經(jīng)營預算管理取得的成效

（一）構(gòu)建了完善的國有資本經(jīng)營預算管理體系

國家出臺的國有資本經(jīng)營預算管理法律法規(guī)結(jié)合福建省出臺的國有資本經(jīng)營預算管理制度構(gòu)成了福建省省級國有資本經(jīng)營預算管理制度框架體系，實現(xiàn)了用法律來規(guī)范國有資本經(jīng)營預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督到評價的每一個環(huán)節(jié)。國有資本經(jīng)營預算的收支范圍、收繳比例、管理部門的設置等每一個管理環(huán)節(jié)都實現(xiàn)了有法可依，實現(xiàn)了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范化[5]。

（二）增強了國有企業(yè)的經(jīng)營效率

福建省國有資本經(jīng)營預算管理體系的建立，解決了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、所有者缺位和自主權(quán)缺失的問題，明確了國家和國有資本經(jīng)營者的權(quán)限范圍，使得企業(yè)能夠充分發(fā)揮自主經(jīng)營和管理權(quán)，參與到優(yōu)勝劣汰的市場機制中，規(guī)范了自身管理，從而提升了國有資本的運營效率。同時，國有資本經(jīng)營預算是國家對國有企業(yè)監(jiān)督和管理的過程，使得國有企業(yè)資源得到優(yōu)化配置。以福建省17家省屬所出資企業(yè)為例，2011年其資產(chǎn)總額不到5000億元，經(jīng)過六年的持續(xù)穩(wěn)定增長，2017年其資產(chǎn)總額突破15000億元。從利潤水平來看，2017年實現(xiàn)利潤總額254.67億元，是2011年利潤總額的2.8倍。

（三）有效控制了國有資產(chǎn)的流失

從1994年開始的14年里，由于我國國有企業(yè)普遍面臨經(jīng)營困難，國家作為所有人沒有向國有企業(yè)收繳稅后利潤，國家長期享受不到國有資本經(jīng)營的成果及收益權(quán)，必然造成國有資本的流失和資源的浪費。從2007年福建省《通知》的頒布，拉開福建省國有資本經(jīng)營預算管理的序幕，福建省積極強化國有資本經(jīng)營預算管理，預算覆蓋范圍不斷擴大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趨規(guī)范，國有資本經(jīng)營預算的調(diào)控能力逐步增強。

（四）推進預算績效評價并強化評價結(jié)果應用

福建省推行國有資產(chǎn)經(jīng)營預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程績效管理機制，將績效管理和預算管理結(jié)合使用。對重點績效擴大評價范圍，每半年對專項資金開展一次監(jiān)控評估[6]。同時加強績效評價結(jié)果應用，將評價結(jié)果作為以后年度安排預算、完善政策和改進管理的重要依據(jù)，根據(jù)各地績效目標完成情況，科學設定績效考核指標，采取“以獎代補”的方式下達獎勵資金。

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（責任編輯：張彤彤 藍亮）