(1.南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司，湖北 丹江口 442700； 2.長(zhǎng)江科學(xué)院 流域水環(huán)境研究所，武漢 430010)

1 研究背景

南水北調(diào)工程是解決我國(guó)北方地區(qū)水資源短缺、優(yōu)化水資源配置的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，分為東線、中線和西線。其中，丹江口水庫(kù)是中線工程的水源地，也是漢江流域的關(guān)鍵控制性水利樞紐工程，為河南、河北、天津和北京4省市提供生活、生產(chǎn)及生態(tài)用水[1]。中線工程自2014年12月12日正式通水以來，截至2018年年底，已不間斷地安全供水1 481 d，向北京、天津、河北和河南4 省市累計(jì)供水超過190億m3，惠及了沿線19座大中城市的 5 300多萬居民，在保障水安全、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、優(yōu)化配置水資源等方面充分發(fā)揮出了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益[2]。良好的水質(zhì)和穩(wěn)定的水量是南水北調(diào)中線工程順利運(yùn)行的重要保障[3]。丹江口水庫(kù)作為南水北調(diào)中線工程水源地，其管理水平和狀況直接影響到受水區(qū)居民用水安全[3]。目前，水庫(kù)的水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)整體上處于較好的水平，2017—2018年水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示水庫(kù)水質(zhì)維持在Ⅱ類，陶岔渠首斷面大部分時(shí)間符合Ⅰ類水要求，滿足南水北調(diào)中線工程調(diào)水的需要。

經(jīng)過“十一五”和“十二五”期間開展的丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治工作，水源保護(hù)區(qū)(正常蓄水位相應(yīng)水面面積1 050 km2)內(nèi)的入河排污口基本被取締。然而，由于一些客觀和歷史原因，中線水源地保護(hù)和管理方面仍存在問題，如新增消落區(qū)土地不合理開發(fā)利用帶來的水質(zhì)污染問題，水庫(kù)上游部分支流的入庫(kù)斷面水質(zhì)難以達(dá)標(biāo)[4-5]，局部庫(kù)灣、庫(kù)汊和支流回水區(qū)出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)和水華風(fēng)險(xiǎn)[6]，水源地的保護(hù)和管理針對(duì)性的法律法規(guī)尚未建立，導(dǎo)致管理、監(jiān)督、行政執(zhí)法等較為艱難。本文將分析和梳理中線水源地存在的具體問題，結(jié)合十九大以來的新形勢(shì)、新要求，提出丹江口水庫(kù)保護(hù)和管理的對(duì)策和措施。

2 水源地概況

丹江口水庫(kù)位于漢江上游，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶[2]。水庫(kù)大壩壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800 m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km2，多年平均入庫(kù)水量387.8億m3。水庫(kù)位置見圖1。

圖1 丹江口水庫(kù)位置示意圖Fig.1 Map of Danjiangkou Reservoir’s location

丹江口水利樞紐分初期工程和大壩加高工程兩期建設(shè)。初期工程于1958年開始興建，1967年11月下閘蓄水，1973年底竣工，為混凝土重力壩，壩頂高程162 m，水庫(kù)正常蓄水位157 m，水庫(kù)任務(wù)為防洪、發(fā)電、灌溉、航運(yùn)等。大壩加高工程由初期工程加高續(xù)建而成，于2005年9月開工，2013年主體工程完工，并通過蓄水安全鑒定，2013年8月底蓄水驗(yàn)收。大壩加高工程完建后，壩頂高程由162 m提高到176.6 m，正常蓄水位由157 m提高至170 m，相應(yīng)水庫(kù)水面面積由745 km2提高到1 050 km2，相應(yīng)庫(kù)容由174.5億m3提高到290.5億m3，水庫(kù)由年調(diào)節(jié)水庫(kù)變?yōu)槎嗄暾{(diào)節(jié)水庫(kù)。水庫(kù)任務(wù)調(diào)整為以防洪、供水為主，結(jié)合發(fā)電、航運(yùn)等綜合利用功能[2]。

3 水源地功能定位及水質(zhì)目標(biāo)

丹江口水庫(kù)是南水北調(diào)中線工程水源地。根據(jù)《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50594—2010)、《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》(2011—2030)、《關(guān)于公布全國(guó)重要飲用水水源地名錄的通知》(水資源函〔2011〕109 號(hào))，丹江口水庫(kù)是國(guó)家重要飲用水水源地、一級(jí)水功能區(qū)，承擔(dān)著為南水北調(diào)中線工程供水的艱巨任務(wù)。根據(jù)《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》要求，丹江口水庫(kù)水質(zhì)目標(biāo)為：到 2020 年末，丹江口水庫(kù)和中線取水口水質(zhì)穩(wěn)定并保持在Ⅱ類，庫(kù)區(qū)總氮濃度不劣于現(xiàn)狀水平[2]。根據(jù)水庫(kù)功能和水質(zhì)目標(biāo)要求，丹江口水庫(kù)供水最主要的任務(wù)是要確保有水可調(diào)、水質(zhì)優(yōu)良。

4 水源地保護(hù)與管理問題分析

4.1 水庫(kù)管理薄弱

(1)水庫(kù)管理設(shè)施薄弱。目前，丹江口水庫(kù)除大壩附近有少量界碑、標(biāo)示牌、隔離網(wǎng)外，庫(kù)周無任何隔離措施。庫(kù)周或庫(kù)外的人類開發(fā)利用活動(dòng)，容易給庫(kù)區(qū)局部水域帶來一定的污染問題。其次，尚未規(guī)劃和建設(shè)水庫(kù)消落帶監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。水庫(kù)庫(kù)面大，達(dá)1 050 km2，消落區(qū)面積為434 km2，庫(kù)岸線約4 800余km，僅靠少量人力巡庫(kù)，難以有效和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。

(2)水庫(kù)消落區(qū)管理難度大。中線工程通水后，水質(zhì)長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的目標(biāo)對(duì)庫(kù)區(qū)保護(hù)和管理提出了更高的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水源地生態(tài)保護(hù)之間的矛盾凸顯，水庫(kù)消落區(qū)生態(tài)屏障功能退化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致面源污染、攔汊筑壩、水庫(kù)岸線無序開發(fā)等問題對(duì)丹江口水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)工作構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。盡管目前消落帶已禁止農(nóng)業(yè)種植，但尚無相關(guān)管理規(guī)劃和管理法規(guī)。由于水庫(kù)周邊人多地少的矛盾十分突出，大片平緩?fù)恋厝允钱?dāng)?shù)卣途用駱O力爭(zhēng)取利用的土地資源。2017 年農(nóng)業(yè)耕種面積仍占消落區(qū)的30%，尤其是淅川縣境內(nèi)庫(kù)區(qū)，農(nóng)田與水庫(kù)無明顯隔離緩沖空間，頻繁的耕作造成植被破壞、土壤流失，增加了降雨徑流的懸浮顆粒物輸入，產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染風(fēng)險(xiǎn)很高。加之歷史上長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)種植過程中，土壤中化肥和農(nóng)藥有一定存量，氮磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)以及持久性污染物農(nóng)藥通過降雨或淹沒過程進(jìn)入庫(kù)區(qū)水體。2005—2017年10多年的持續(xù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，水源地總氮濃度距離Ⅱ類水體仍然有較大差距，消落區(qū)及近庫(kù)岸流域的面源污染輸入可能是庫(kù)區(qū)總氮過高的主要原因。

(3)水庫(kù)保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)尚無渠道落實(shí)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在核定南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格時(shí)，僅考慮和估列了丹江口水庫(kù)大壩運(yùn)行管理維護(hù)費(fèi)用，而未列支水庫(kù)保護(hù)和管理費(fèi)用。丹江口水庫(kù)作為北方重要城市飲用水水源地，其水環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)也是水庫(kù)管理單位日常重要工作內(nèi)容之一，無相應(yīng)經(jīng)費(fèi)作為支撐，開展該項(xiàng)工作難度較大。

4.2 部分入庫(kù)支流污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻

在實(shí)施丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十一五”和“十二五”規(guī)劃期間，水庫(kù)庫(kù)周的排污口點(diǎn)源已基本清理完畢，但面源污染以及隨支流匯入的污染物仍對(duì)水庫(kù)水質(zhì)構(gòu)成威脅。

匯入水庫(kù)的河流，除漢江、丹江外，庫(kù)內(nèi)還有12條支流匯入漢江，分別是白河、堵河、天河、浪河、劍河、犟河、官山河、泗河、神定河、將軍河、犟河、曲遠(yuǎn)河等；4條支流匯入丹江，分別是湘河、老鸛河、淇河、淘溝河；目前入庫(kù)口均設(shè)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面。根據(jù)2017—2018年逐月水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，16條河流中大部分支流入庫(kù)口監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)能常年滿足Ⅲ類要求，但仍有部分支流不達(dá)標(biāo)，難以滿足水功能區(qū)水質(zhì)要求；此外，入庫(kù)支流總氮濃度常年在2～10 mg/L，嚴(yán)重威脅庫(kù)區(qū)水質(zhì)安全。表1給出了2017—2018年5條水質(zhì)較差的支流逐月水質(zhì)評(píng)價(jià)情況。從表1可以看出漢江支流神定河和泗河常年水質(zhì)超標(biāo)嚴(yán)重，為Ⅴ類和劣Ⅴ類，總磷、氨氮和高錳酸鹽等參數(shù)超標(biāo)頻次較高；劍河部分時(shí)段水質(zhì)超標(biāo)；原來污染較為嚴(yán)重的丹江支流老鸛河和漢江支流犟河水質(zhì)有明顯好轉(zhuǎn)，已由2017年的Ⅳ類或Ⅴ類提升成Ⅱ類或Ⅲ類。

表1 2017—2018年丹江口水庫(kù)部分支流逐月水質(zhì)評(píng)價(jià)
Table 1 Monthly water quality assessment of tributariesof Danjiangkou Reservoir from 2017 to 2018

年份月份水質(zhì)類別神定河泗河劍河犟河老鸛河201720181劣Ⅴ劣ⅤⅡⅣⅢ2劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ劣Ⅴ3劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅢ4劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅤ5劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ6Ⅴ劣ⅤⅢⅢⅢ7劣Ⅴ劣ⅤⅣⅢⅣ8Ⅳ劣ⅤⅢⅢⅣ9ⅣⅣⅤⅣⅢ10ⅤⅣⅤⅣⅡ11劣ⅤⅣⅡⅡⅡ12劣ⅤⅤⅢⅣⅡ1Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅡ2劣Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅢ3劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅢ4ⅤⅣ劣VⅢⅡ5劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅡ6Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ7劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ8VⅤⅢⅡⅡ9V劣ⅤⅡⅢⅡ10V劣ⅤⅣⅡⅡ11劣ⅤVⅢⅡⅡ12劣V劣ⅤⅡⅡⅡ

4.3 政策和法律法規(guī)體系尚需完善

中線水源地的管理體制機(jī)制尚不健全。中線水源地存在管理碎片化，責(zé)、權(quán)、利不明確，管理被動(dòng)性與滯后性突出等問題。亟需構(gòu)建自上而下、高效、統(tǒng)一、權(quán)威、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、嚴(yán)格監(jiān)管、保護(hù)有力的管理機(jī)制，配齊管理人員，建立管理制度，完善工作機(jī)制，并合理劃分國(guó)家、地方政府、管理單位之間的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范水庫(kù)管理和利用行為，協(xié)調(diào)處理好水質(zhì)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，為實(shí)現(xiàn)一庫(kù)清水永續(xù)利用提供制度保障。

中線水源地保護(hù)和管理的相關(guān)政策法規(guī)尚未建立。目前，除淅川縣政府出臺(tái)了《淅川縣南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)資源管理辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)庫(kù)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)資源管理工作的通知》2個(gè)文件，縣級(jí)以上還沒有關(guān)于丹江口水庫(kù)管理方面的專門政策法規(guī)，丹江口水庫(kù)管理工作缺少國(guó)家政策依據(jù)，水域(消落區(qū))的保護(hù)和管理標(biāo)準(zhǔn)不健全，圍庫(kù)造湖、回填造地、占用庫(kù)容、濫采河砂等問題時(shí)有發(fā)生，不同程度地干擾著消落區(qū)生態(tài)環(huán)境，影響水庫(kù)供水安全、防洪安全和生態(tài)安全。

水源地跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理難度大。中線水源地包括陜西、河南和湖北省的8個(gè)市的43個(gè)縣(市、區(qū))，如表2所示，其中水庫(kù)水域橫跨了湖北和河南2省。目前，中線水源地管理和協(xié)調(diào)僅由流域管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)主導(dǎo)，鄂、豫、陜?nèi)〉乃麖d以及十堰、南陽、漢中、安康、商洛5市人民政府共同參與，每2 a召開一次丹江口水庫(kù)水行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議通過了《丹江口水庫(kù)水行政聯(lián)合執(zhí)法工作制度》《丹江口水庫(kù)水行政執(zhí)法信息通報(bào)制度》[7]，但上述制度缺乏一定的約束性，亟需建立有法律、法規(guī)約束力并包含詳細(xì)實(shí)施細(xì)則的水庫(kù)管理和協(xié)調(diào)制度。

表2 丹江口水源區(qū)涉及行政區(qū)Table 2 Administrative regions involved in the sourcearea of Danjiangkou Reservoir

5 中線水源地保護(hù)和管理對(duì)策

5.1 強(qiáng)化水庫(kù)管理

(1)建設(shè)必要的水庫(kù)管理設(shè)施。首先，南水北調(diào)中線水源地是國(guó)家重要水源地，應(yīng)參照北京密云水庫(kù)等沿庫(kù)岸逐步建設(shè)隔離帶，形成相對(duì)隔離區(qū)，以減少人類活動(dòng)對(duì)水庫(kù)生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞，涵養(yǎng)水源；其次，因地制宜修建適當(dāng)?shù)膸?kù)岸帶攔污設(shè)施，盡量攔截和削減入庫(kù)污染物；再次，充分發(fā)揮已有庫(kù)區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(31個(gè)固定監(jiān)測(cè)斷面，7個(gè)固定、浮動(dòng)監(jiān)測(cè)站及日常巡測(cè))和魚類增殖放流站的作用，保護(hù)水環(huán)境并逐步修復(fù)水生態(tài)；最后，建設(shè)水庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)，重點(diǎn)對(duì)水庫(kù)界樁、界牌、隔離帶以及水庫(kù)消落區(qū)和重點(diǎn)庫(kù)面進(jìn)行監(jiān)控，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，派人核實(shí)，及時(shí)通報(bào)和發(fā)布信息，通過聯(lián)席會(huì)議等妥善處置。

(2)規(guī)范庫(kù)區(qū)消落帶保護(hù)和利用模式。統(tǒng)籌考慮丹江口水庫(kù)消落區(qū)地形地貌、生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)、人類活動(dòng)、已有涉水工程等實(shí)際情況，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的要求，科學(xué)合理制定水庫(kù)消落區(qū)保護(hù)規(guī)劃，科學(xué)劃分水庫(kù)水域(消落區(qū))的功能分區(qū)，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)，進(jìn)行嚴(yán)格分類管理，提出不同功能區(qū)禁止人類活動(dòng)、恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境的各項(xiàng)保護(hù)措施，促進(jìn)水庫(kù)消落區(qū)的有效保護(hù)；針對(duì)丹江口水庫(kù)飲用水水源地的重要地位，結(jié)合水庫(kù)特點(diǎn)，制定丹江口水庫(kù)消落帶管理辦法以及相關(guān)的規(guī)章制度、指導(dǎo)意見和實(shí)施細(xì)則等，明確丹江口水庫(kù)管理單位與地方政府在消落區(qū)管理方面的相關(guān)職責(zé)。

(3)進(jìn)一步核增水庫(kù)保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)。建議在水資源費(fèi)核算時(shí)，增列水庫(kù)管理單位對(duì)水庫(kù)的保護(hù)和管理的工作經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)范水資源費(fèi)的使用。

5.2 加強(qiáng)支流水質(zhì)改善和提升工作

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的方針，并結(jié)合國(guó)家近期實(shí)施的“河(湖)長(zhǎng)制”工作，加大對(duì)丹江口水庫(kù)及其上游支流入河(庫(kù))污染物的核算、監(jiān)督與考核工作；并加大對(duì)丹江口水庫(kù)及其上游支流水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水環(huán)境管理、水域岸線保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)以及監(jiān)督執(zhí)法等工作力度。具體而言，對(duì)于上游超標(biāo)支流如神定河和泗河等，在全面排查污染物來源的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，制定河流保護(hù)和治理方案，督促地方河長(zhǎng)(即政府黨政負(fù)責(zé)人)對(duì)所負(fù)責(zé)的河流按照實(shí)施難易程度，分近遠(yuǎn)期實(shí)施，并建立有效監(jiān)督、考核和問責(zé)機(jī)制；對(duì)于部分水質(zhì)好轉(zhuǎn)的河流如老鸛河、犟河等，建立河流水質(zhì)維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，防止河流水質(zhì)變差；對(duì)于水質(zhì)一直較好的支流，做好水質(zhì)監(jiān)測(cè)和管理，繼續(xù)維護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)平衡。

5.3 出臺(tái)針對(duì)性的中線水源地保護(hù)和管理法律法規(guī)

梳理中線水源地現(xiàn)行的保護(hù)和管理的法律法規(guī)。收集、整理和研究現(xiàn)行的法律法規(guī)、部門規(guī)章以及地方法規(guī)中與中線水源地水源相關(guān)的條款，應(yīng)廢止或重新制定部分過時(shí)、錯(cuò)誤的規(guī)定；重新修訂相互矛盾、殘缺或有問題的規(guī)定；以立法的形式補(bǔ)充和完善立法空白點(diǎn)。立法中應(yīng)將水源地水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)作為立法目標(biāo)[7]。

盡快出臺(tái)《南水北調(diào)中線水源地保護(hù)與管理?xiàng)l例》等法規(guī)文件。在與上位法不抵觸的前提下，需要針對(duì)中線水源地的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等提出更具針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，落實(shí)水法、水污染防治法、水土保持法等法律法規(guī)相關(guān)要求。為此，建議借鑒現(xiàn)行的《太湖流域管理?xiàng)l例》《陜西渭河流域管理?xiàng)l例》等，盡快出臺(tái)《南水北調(diào)中線水源地保護(hù)與管理?xiàng)l例》，以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確各管理主體責(zé)任以及聯(lián)席會(huì)議制度的地位，重點(diǎn)關(guān)注中線水源地水污染聯(lián)防聯(lián)控具體措施、水環(huán)境信息通報(bào)與共享平臺(tái)建設(shè)等內(nèi)容[7-8]。

6 結(jié) 語

南水北調(diào)中線水源地的保護(hù)和管理工作內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣，是保障調(diào)水工程成效的關(guān)鍵因素之一，因此，水源地管理工作極為重要。針對(duì)目前管理存在的主要問題：水環(huán)境管理薄弱、部分支流入庫(kù)斷面水質(zhì)難以達(dá)標(biāo)，以及管理體制機(jī)制不健全等，建議從以下方面加強(qiáng)水源地的管理。

(1)建設(shè)必要的水庫(kù)管理措施，包括建設(shè)隔離帶、庫(kù)岸帶攔污設(shè)施，規(guī)范消落帶保護(hù)和利用模式；利用好水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，開展水源地水環(huán)境日常監(jiān)控和預(yù)警，加強(qiáng)對(duì)水源地關(guān)鍵位置的監(jiān)控；增加水源地水環(huán)境保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)，規(guī)范水資源費(fèi)使用。

(2)加大對(duì)丹江口水庫(kù)及其上游支流入河(庫(kù))污染物的核算、監(jiān)督與考核工作，調(diào)動(dòng)地方政府污染防治工作的積極性，充分發(fā)揮庫(kù)區(qū)管理單位監(jiān)督作用。

(3)梳理水源地現(xiàn)行的保護(hù)和管理的法律法規(guī)，建議從立法層面出臺(tái)中線水源地保護(hù)的法規(guī)、條例及實(shí)施細(xì)則等，做到中線水源地保護(hù)和管理工作有法可依。