(1.南水北調中線水源有限責任公司，湖北 丹江口 442700； 2.長江科學院 流域水環(huán)境研究所，武漢 430010)

1 研究背景

南水北調工程是解決我國北方地區(qū)水資源短缺、優(yōu)化水資源配置的一項重大戰(zhàn)略舉措，分為東線、中線和西線。其中，丹江口水庫是中線工程的水源地，也是漢江流域的關鍵控制性水利樞紐工程，為河南、河北、天津和北京4省市提供生活、生產及生態(tài)用水[1]。中線工程自2014年12月12日正式通水以來，截至2018年年底，已不間斷地安全供水1 481 d，向北京、天津、河北和河南4 省市累計供水超過190億m3，惠及了沿線19座大中城市的 5 300多萬居民，在保障水安全、修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、優(yōu)化配置水資源等方面充分發(fā)揮出了社會、經濟、生態(tài)等綜合效益[2]。良好的水質和穩(wěn)定的水量是南水北調中線工程順利運行的重要保障[3]。丹江口水庫作為南水北調中線工程水源地，其管理水平和狀況直接影響到受水區(qū)居民用水安全[3]。目前，水庫的水質和生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)整體上處于較好的水平，2017—2018年水質監(jiān)測結果顯示水庫水質維持在Ⅱ類，陶岔渠首斷面大部分時間符合Ⅰ類水要求，滿足南水北調中線工程調水的需要。

經過“十一五”和“十二五”期間開展的丹江口庫區(qū)及上游水污染防治工作，水源保護區(qū)(正常蓄水位相應水面面積1 050 km2)內的入河排污口基本被取締。然而，由于一些客觀和歷史原因，中線水源地保護和管理方面仍存在問題，如新增消落區(qū)土地不合理開發(fā)利用帶來的水質污染問題，水庫上游部分支流的入庫斷面水質難以達標[4-5]，局部庫灣、庫汊和支流回水區(qū)出現(xiàn)富營養(yǎng)化趨勢和水華風險[6]，水源地的保護和管理針對性的法律法規(guī)尚未建立，導致管理、監(jiān)督、行政執(zhí)法等較為艱難。本文將分析和梳理中線水源地存在的具體問題，結合十九大以來的新形勢、新要求，提出丹江口水庫保護和管理的對策和措施。

2 水源地概況

丹江口水庫位于漢江上游，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶[2]。水庫大壩壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800 m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km2，多年平均入庫水量387.8億m3。水庫位置見圖1。

圖1 丹江口水庫位置示意圖Fig.1 Map of Danjiangkou Reservoir’s location

丹江口水利樞紐分初期工程和大壩加高工程兩期建設。初期工程于1958年開始興建，1967年11月下閘蓄水，1973年底竣工，為混凝土重力壩，壩頂高程162 m，水庫正常蓄水位157 m，水庫任務為防洪、發(fā)電、灌溉、航運等。大壩加高工程由初期工程加高續(xù)建而成，于2005年9月開工，2013年主體工程完工，并通過蓄水安全鑒定，2013年8月底蓄水驗收。大壩加高工程完建后，壩頂高程由162 m提高到176.6 m，正常蓄水位由157 m提高至170 m，相應水庫水面面積由745 km2提高到1 050 km2，相應庫容由174.5億m3提高到290.5億m3，水庫由年調節(jié)水庫變?yōu)槎嗄暾{節(jié)水庫。水庫任務調整為以防洪、供水為主，結合發(fā)電、航運等綜合利用功能[2]。

3 水源地功能定位及水質目標

丹江口水庫是南水北調中線工程水源地。根據(jù)《水功能區(qū)劃分標準》(GB/T 50594—2010)、《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》(2011—2030)、《關于公布全國重要飲用水水源地名錄的通知》(水資源函〔2011〕109 號)，丹江口水庫是國家重要飲用水水源地、一級水功能區(qū)，承擔著為南水北調中線工程供水的艱巨任務。根據(jù)《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》要求，丹江口水庫水質目標為：到 2020 年末，丹江口水庫和中線取水口水質穩(wěn)定并保持在Ⅱ類，庫區(qū)總氮濃度不劣于現(xiàn)狀水平[2]。根據(jù)水庫功能和水質目標要求，丹江口水庫供水最主要的任務是要確保有水可調、水質優(yōu)良。

4 水源地保護與管理問題分析

4.1 水庫管理薄弱

(1)水庫管理設施薄弱。目前，丹江口水庫除大壩附近有少量界碑、標示牌、隔離網外，庫周無任何隔離措施。庫周或庫外的人類開發(fā)利用活動，容易給庫區(qū)局部水域帶來一定的污染問題。其次，尚未規(guī)劃和建設水庫消落帶監(jiān)測系統(tǒng)。水庫庫面大，達1 050 km2，消落區(qū)面積為434 km2，庫岸線約4 800余km，僅靠少量人力巡庫，難以有效和及時發(fā)現(xiàn)問題。

(2)水庫消落區(qū)管理難度大。中線工程通水后，水質長期穩(wěn)定達標的目標對庫區(qū)保護和管理提出了更高的要求，經濟發(fā)展與水源地生態(tài)保護之間的矛盾凸顯，水庫消落區(qū)生態(tài)屏障功能退化、農業(yè)生產導致面源污染、攔汊筑壩、水庫岸線無序開發(fā)等問題對丹江口水庫水質保護工作構成新的挑戰(zhàn)。盡管目前消落帶已禁止農業(yè)種植，但尚無相關管理規(guī)劃和管理法規(guī)。由于水庫周邊人多地少的矛盾十分突出，大片平緩土地仍是當?shù)卣途用駱O力爭取利用的土地資源。2017 年農業(yè)耕種面積仍占消落區(qū)的30%，尤其是淅川縣境內庫區(qū)，農田與水庫無明顯隔離緩沖空間，頻繁的耕作造成植被破壞、土壤流失，增加了降雨徑流的懸浮顆粒物輸入，產生的農業(yè)面源污染風險很高。加之歷史上長期農業(yè)種植過程中，土壤中化肥和農藥有一定存量，氮磷等營養(yǎng)物質以及持久性污染物農藥通過降雨或淹沒過程進入庫區(qū)水體。2005—2017年10多年的持續(xù)水質監(jiān)測結果顯示，水源地總氮濃度距離Ⅱ類水體仍然有較大差距，消落區(qū)及近庫岸流域的面源污染輸入可能是庫區(qū)總氮過高的主要原因。

(3)水庫保護和管理經費尚無渠道落實。國家發(fā)展和改革委員會在核定南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格時，僅考慮和估列了丹江口水庫大壩運行管理維護費用，而未列支水庫保護和管理費用。丹江口水庫作為北方重要城市飲用水水源地，其水環(huán)境保護工作任務也是水庫管理單位日常重要工作內容之一，無相應經費作為支撐，開展該項工作難度較大。

4.2 部分入庫支流污染形勢依然嚴峻

在實施丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十一五”和“十二五”規(guī)劃期間，水庫庫周的排污口點源已基本清理完畢，但面源污染以及隨支流匯入的污染物仍對水庫水質構成威脅。

匯入水庫的河流，除漢江、丹江外，庫內還有12條支流匯入漢江，分別是白河、堵河、天河、浪河、劍河、犟河、官山河、泗河、神定河、將軍河、犟河、曲遠河等；4條支流匯入丹江，分別是湘河、老鸛河、淇河、淘溝河；目前入庫口均設有水質監(jiān)測斷面。根據(jù)2017—2018年逐月水質監(jiān)測數(shù)據(jù)，16條河流中大部分支流入庫口監(jiān)測斷面水質能常年滿足Ⅲ類要求，但仍有部分支流不達標，難以滿足水功能區(qū)水質要求；此外，入庫支流總氮濃度常年在2～10 mg/L，嚴重威脅庫區(qū)水質安全。表1給出了2017—2018年5條水質較差的支流逐月水質評價情況。從表1可以看出漢江支流神定河和泗河常年水質超標嚴重，為Ⅴ類和劣Ⅴ類，總磷、氨氮和高錳酸鹽等參數(shù)超標頻次較高；劍河部分時段水質超標；原來污染較為嚴重的丹江支流老鸛河和漢江支流犟河水質有明顯好轉，已由2017年的Ⅳ類或Ⅴ類提升成Ⅱ類或Ⅲ類。

表1 2017—2018年丹江口水庫部分支流逐月水質評價
Table 1 Monthly water quality assessment of tributariesof Danjiangkou Reservoir from 2017 to 2018

年份月份水質類別神定河泗河劍河犟河老鸛河201720181劣Ⅴ劣ⅤⅡⅣⅢ2劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ劣Ⅴ3劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅢ4劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅤ5劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ6Ⅴ劣ⅤⅢⅢⅢ7劣Ⅴ劣ⅤⅣⅢⅣ8Ⅳ劣ⅤⅢⅢⅣ9ⅣⅣⅤⅣⅢ10ⅤⅣⅤⅣⅡ11劣ⅤⅣⅡⅡⅡ12劣ⅤⅤⅢⅣⅡ1Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅡ2劣Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅢ3劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅢ4ⅤⅣ劣VⅢⅡ5劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅡ6Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ7劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ8VⅤⅢⅡⅡ9V劣ⅤⅡⅢⅡ10V劣ⅤⅣⅡⅡ11劣ⅤVⅢⅡⅡ12劣V劣ⅤⅡⅡⅡ

4.3 政策和法律法規(guī)體系尚需完善

中線水源地的管理體制機制尚不健全。中線水源地存在管理碎片化，責、權、利不明確，管理被動性與滯后性突出等問題。亟需構建自上而下、高效、統(tǒng)一、權威、責任明確、協(xié)調有序、嚴格監(jiān)管、保護有力的管理機制，配齊管理人員，建立管理制度，完善工作機制，并合理劃分國家、地方政府、管理單位之間的責、權、利，規(guī)范水庫管理和利用行為，協(xié)調處理好水質保護與社會經濟發(fā)展的矛盾，為實現(xiàn)一庫清水永續(xù)利用提供制度保障。

中線水源地保護和管理的相關政策法規(guī)尚未建立。目前，除淅川縣政府出臺了《淅川縣南水北調丹江口庫區(qū)國有資產資源管理辦法》和《關于進一步加強庫區(qū)國有資產資源管理工作的通知》2個文件，縣級以上還沒有關于丹江口水庫管理方面的專門政策法規(guī)，丹江口水庫管理工作缺少國家政策依據(jù)，水域(消落區(qū))的保護和管理標準不健全，圍庫造湖、回填造地、占用庫容、濫采河砂等問題時有發(fā)生，不同程度地干擾著消落區(qū)生態(tài)環(huán)境，影響水庫供水安全、防洪安全和生態(tài)安全。

水源地跨區(qū)域協(xié)調管理難度大。中線水源地包括陜西、河南和湖北省的8個市的43個縣(市、區(qū))，如表2所示，其中水庫水域橫跨了湖北和河南2省。目前，中線水源地管理和協(xié)調僅由流域管理機構長江水利委員會主導，鄂、豫、陜三省的水利廳以及十堰、南陽、漢中、安康、商洛5市人民政府共同參與，每2 a召開一次丹江口水庫水行政執(zhí)法聯(lián)席會議，會議通過了《丹江口水庫水行政聯(lián)合執(zhí)法工作制度》《丹江口水庫水行政執(zhí)法信息通報制度》[7]，但上述制度缺乏一定的約束性，亟需建立有法律、法規(guī)約束力并包含詳細實施細則的水庫管理和協(xié)調制度。

表2 丹江口水源區(qū)涉及行政區(qū)Table 2 Administrative regions involved in the sourcearea of Danjiangkou Reservoir

5 中線水源地保護和管理對策

5.1 強化水庫管理

(1)建設必要的水庫管理設施。首先，南水北調中線水源地是國家重要水源地，應參照北京密云水庫等沿庫岸逐步建設隔離帶，形成相對隔離區(qū)，以減少人類活動對水庫生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞，涵養(yǎng)水源；其次，因地制宜修建適當?shù)膸彀稁r污設施，盡量攔截和削減入庫污染物；再次，充分發(fā)揮已有庫區(qū)水質監(jiān)測系統(tǒng)(31個固定監(jiān)測斷面，7個固定、浮動監(jiān)測站及日常巡測)和魚類增殖放流站的作用，保護水環(huán)境并逐步修復水生態(tài)；最后，建設水庫監(jiān)控系統(tǒng)，重點對水庫界樁、界牌、隔離帶以及水庫消落區(qū)和重點庫面進行監(jiān)控，第一時間發(fā)現(xiàn)問題，派人核實，及時通報和發(fā)布信息，通過聯(lián)席會議等妥善處置。

(2)規(guī)范庫區(qū)消落帶保護和利用模式。統(tǒng)籌考慮丹江口水庫消落區(qū)地形地貌、生態(tài)環(huán)境特點、人類活動、已有涉水工程等實際情況，以及生態(tài)環(huán)境保護等方面的要求，科學合理制定水庫消落區(qū)保護規(guī)劃，科學劃分水庫水域(消落區(qū))的功能分區(qū)，包括生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)修復區(qū)，進行嚴格分類管理，提出不同功能區(qū)禁止人類活動、恢復自然生態(tài)環(huán)境的各項保護措施，促進水庫消落區(qū)的有效保護；針對丹江口水庫飲用水水源地的重要地位，結合水庫特點，制定丹江口水庫消落帶管理辦法以及相關的規(guī)章制度、指導意見和實施細則等，明確丹江口水庫管理單位與地方政府在消落區(qū)管理方面的相關職責。

(3)進一步核增水庫保護和管理經費。建議在水資源費核算時，增列水庫管理單位對水庫的保護和管理的工作經費，進一步規(guī)范水資源費的使用。

5.2 加強支流水質改善和提升工作

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的方針，并結合國家近期實施的“河(湖)長制”工作，加大對丹江口水庫及其上游支流入河(庫)污染物的核算、監(jiān)督與考核工作；并加大對丹江口水庫及其上游支流水資源保護、水環(huán)境治理、水環(huán)境管理、水域岸線保護、水生態(tài)修復以及監(jiān)督執(zhí)法等工作力度。具體而言，對于上游超標支流如神定河和泗河等，在全面排查污染物來源的基礎上，堅持問題導向，制定河流保護和治理方案，督促地方河長(即政府黨政負責人)對所負責的河流按照實施難易程度，分近遠期實施，并建立有效監(jiān)督、考核和問責機制；對于部分水質好轉的河流如老鸛河、犟河等，建立河流水質維護長效機制，防止河流水質變差；對于水質一直較好的支流，做好水質監(jiān)測和管理，繼續(xù)維護河流生態(tài)系統(tǒng)平衡。

5.3 出臺針對性的中線水源地保護和管理法律法規(guī)

梳理中線水源地現(xiàn)行的保護和管理的法律法規(guī)。收集、整理和研究現(xiàn)行的法律法規(guī)、部門規(guī)章以及地方法規(guī)中與中線水源地水源相關的條款，應廢止或重新制定部分過時、錯誤的規(guī)定；重新修訂相互矛盾、殘缺或有問題的規(guī)定；以立法的形式補充和完善立法空白點。立法中應將水源地水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護作為立法目標[7]。

盡快出臺《南水北調中線水源地保護與管理條例》等法規(guī)文件。在與上位法不抵觸的前提下，需要針對中線水源地的自然條件、經濟社會發(fā)展水平等提出更具針對性的實施細則，落實水法、水污染防治法、水土保持法等法律法規(guī)相關要求。為此，建議借鑒現(xiàn)行的《太湖流域管理條例》《陜西渭河流域管理條例》等，盡快出臺《南水北調中線水源地保護與管理條例》，以法規(guī)的形式進一步明確各管理主體責任以及聯(lián)席會議制度的地位，重點關注中線水源地水污染聯(lián)防聯(lián)控具體措施、水環(huán)境信息通報與共享平臺建設等內容[7-8]。

6 結 語

南水北調中線水源地的保護和管理工作內容復雜、涉及面廣，是保障調水工程成效的關鍵因素之一，因此，水源地管理工作極為重要。針對目前管理存在的主要問題：水環(huán)境管理薄弱、部分支流入庫斷面水質難以達標，以及管理體制機制不健全等，建議從以下方面加強水源地的管理。

(1)建設必要的水庫管理措施，包括建設隔離帶、庫岸帶攔污設施，規(guī)范消落帶保護和利用模式；利用好水質監(jiān)測系統(tǒng)，開展水源地水環(huán)境日常監(jiān)控和預警，加強對水源地關鍵位置的監(jiān)控；增加水源地水環(huán)境保護和管理經費，規(guī)范水資源費使用。

(2)加大對丹江口水庫及其上游支流入河(庫)污染物的核算、監(jiān)督與考核工作，調動地方政府污染防治工作的積極性，充分發(fā)揮庫區(qū)管理單位監(jiān)督作用。

(3)梳理水源地現(xiàn)行的保護和管理的法律法規(guī)，建議從立法層面出臺中線水源地保護的法規(guī)、條例及實施細則等，做到中線水源地保護和管理工作有法可依。