李永浮 蔡宇超 劉 曦 唐依依 趙光林 馬吉福 LI Yongfu, CAI Yuchao, LIU Xi, TANG Yiyi, ZHAO Guanglin, MA Jifu

0 引言

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式出臺(tái)，明確分級(jí)分類建立國土空間規(guī)劃體系?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》進(jìn)一步深化落實(shí)“體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性”的編制要求，明確國土空間總體規(guī)劃審查要點(diǎn)。國土空間規(guī)劃體系涵蓋國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村5級(jí)，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃涉及總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層面，總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)在時(shí)空上作出的總體布局和統(tǒng)籌部署，強(qiáng)調(diào)對上級(jí)空間規(guī)劃的落實(shí)；詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊開發(fā)建設(shè)各項(xiàng)活動(dòng)作出的實(shí)施性安排，強(qiáng)調(diào)對實(shí)際建設(shè)行為具有法定約束力。目前，有學(xué)者基于浙江實(shí)際指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃是縣級(jí)規(guī)劃的延伸，可與之同步編制，部分城鄉(xiāng)一體化程度高、縣域面積較小的地區(qū)也可不編制[1]。也有學(xué)者以浙江縉云鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間整治規(guī)劃為例，研究“四規(guī)合一”內(nèi)容[2]。其他地區(qū)如遼寧將結(jié)合實(shí)際啟動(dòng)城市群、都市圈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制計(jì)劃[3]，山東將開展市縣試點(diǎn)，因地制宜開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制。另外，學(xué)者們還探討了生態(tài)文明建設(shè)視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)問題與對策[4]，并指出“三生”空間格局特征定量刻畫[5]與國土開發(fā)綜合評價(jià)[6]能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的定位與發(fā)展、開發(fā)適宜程度劃分提供依據(jù)。綜上，當(dāng)前圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制思路與內(nèi)容的探討尚很淺顯，同時(shí)欠缺實(shí)證研究。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間單元雖處在我國國土空間規(guī)劃體系最低層次，但它直面社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)利益沖突焦點(diǎn)，而且全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型千差萬別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃內(nèi)容也相應(yīng)變化。因此，有必要展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制研究。為優(yōu)化海西蒙古族藏族自治州（以下簡稱“海西州”）國土空間格局，海西州住建局開展“七鎮(zhèn)一鄉(xiāng)”空間規(guī)劃編制工作（表1，圖1）。近年來，海西州經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)矛盾沖突日趨激烈，處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系意義重大。本文認(rèn)為以柴達(dá)木盆地鄉(xiāng)鎮(zhèn)為案例開展空間規(guī)劃研究，在西部地區(qū)乃至全國都有一定的典型意義和示范效應(yīng)。

1 柴達(dá)木盆地鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展問題

1.1 資源依賴特征顯著, 城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張明顯

柴達(dá)木盆地素有“聚寶盆”之稱。資源富集為地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好基礎(chǔ)，但工業(yè)對資源的過度依賴已為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戴上了“緊箍咒”。以海西州為例，該地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)總值在2013年前均保持穩(wěn)定增長，但近年受資源需求、市場價(jià)格、產(chǎn)量等各方面影響，出現(xiàn)快速回落。從理論上講，資源依賴型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有內(nèi)生缺陷，其必然會(huì)導(dǎo)致地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一化，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等問題。2014年，柴達(dá)木盆地第一產(chǎn)業(yè)投資占比僅為3.5%，第二產(chǎn)業(yè)投資占比卻高達(dá)62.4%，且集中在化工、天然油開采、有色金屬礦采選及電力等領(lǐng)域[7]。這種礦產(chǎn)資源發(fā)展偏向性在用地空間上也表現(xiàn)明顯。2014年尕海鎮(zhèn)采礦用地僅為4.9 hm2，2020年預(yù)留采礦用地規(guī)模已達(dá)84.25 hm2，擴(kuò)張倍數(shù)達(dá)17倍，其城鎮(zhèn)用地面積擴(kuò)張更高達(dá)40倍。即使是以第一、三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的懷頭他拉鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)，其采礦用地面積也存在較大擴(kuò)張（表2）。

表1 “七鎮(zhèn)一鄉(xiāng)”基本情況

1.2 受水資源短缺限制, 耕地后備空間不足

柴達(dá)木盆地單位國土面積水資源量為2.0萬m3/km2，僅為全國平均水平的1/15，是全國最干旱的地區(qū)之一?！肚嗪Ｊ〔襁_(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)水資源綜合規(guī)劃報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，盆地現(xiàn)狀第一產(chǎn)業(yè)用水比例高達(dá)73.3%，而第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重僅為2.2%?！按笏唷笔睫r(nóng)業(yè)用水的低效性與地區(qū)水資源的緊缺性反映出巨大矛盾。對于干旱的柴達(dá)木盆地而言，水資源數(shù)量的多少及其區(qū)域構(gòu)成，是決定盆地農(nóng)業(yè)開發(fā)規(guī)模和農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的基本依據(jù)[8]。目前，海西州已開始執(zhí)行耕地面積“零增長”政策規(guī)定，各地區(qū)耕地面積自2010年以來已逐年減少或基本鎖定（圖2），耕地后備資源開發(fā)約束不斷增大。然而，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，要保障柴達(dá)木盆地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平[9]。因此，水資源匱乏背景下的農(nóng)業(yè)空間保護(hù)與發(fā)展成為柴達(dá)木地區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題之一。

1.3 生態(tài)環(huán)境極度脆弱, 生態(tài)空間保護(hù)難度大

柴達(dá)木盆地地處西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)，是我國目前生態(tài)問題突出、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管落后的典型地區(qū)。盆地生態(tài)環(huán)境脆弱性體現(xiàn)在自然環(huán)境質(zhì)量極差、綠色植物生長發(fā)育脆弱、動(dòng)物生長發(fā)育脆弱3方面[10]。受人類活動(dòng)影響，脆弱性不斷加劇。其一，植被嚴(yán)重退化，生物多樣性差。以德令哈市為例，該地區(qū)植被稀疏矮小，生長期短；物種多樣性差，兩棲動(dòng)物僅1種，爬行動(dòng)物僅2種，原生魚類僅6種。其二，水土保持及水源涵養(yǎng)能力下降。海西州干旱少雨，濕地與水域面積小，合計(jì)僅占國土總面積的4.1%，且水土流失面積較大。其三，荒漠化擴(kuò)張趨勢明顯。都蘭縣荒漠地區(qū)面積已占縣域國土空間的18%，過度放牧使荒漠化進(jìn)一步加劇，且廣泛存在的生態(tài)環(huán)境脆弱性加大了生態(tài)空間保護(hù)難度。海西州有相當(dāng)部分的中重度生態(tài)脆弱區(qū)尚未納入青海省生態(tài)保護(hù)紅線范圍（圖3），如何協(xié)調(diào)紅線外部生態(tài)脆弱地區(qū)開發(fā)與保護(hù)關(guān)系成為難點(diǎn)。

圖2 2008—2013年海西州各地區(qū)耕地總資源面積變化情況圖（單位：畝）

圖3 海西州生態(tài)脆弱度分區(qū)與青海省生態(tài)紅線空間關(guān)系圖

2 柴達(dá)木盆地典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展模式

尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)、宗加鎮(zhèn)各具特色。其中尕海鎮(zhèn)毗鄰德令哈市區(qū)，定位為空港配套與工業(yè)園區(qū)保障基地，側(cè)重各類產(chǎn)業(yè)空間協(xié)調(diào)發(fā)展；柯魯柯鎮(zhèn)地處德令哈市區(qū)近郊地帶，以生態(tài)旅游與農(nóng)墾小鎮(zhèn)建設(shè)為主導(dǎo)，關(guān)注生態(tài)與人文要素開發(fā)與保護(hù)；宗加鎮(zhèn)遠(yuǎn)離中心城區(qū)，農(nóng)牧基礎(chǔ)好，枸杞與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展快，重視生產(chǎn)生活空間組織。因此，本文選擇以上3鎮(zhèn)作為典型案例，分析總結(jié)西部資源開發(fā)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展模式。

圖4 德令哈市尕海鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間布局規(guī)劃圖

2.1 德令哈市尕海鎮(zhèn): 城區(qū)工業(yè)型發(fā)展模式

2.1.1 戰(zhàn)略目標(biāo)訴求

尕海鎮(zhèn)位于柴達(dá)木盆地東北部，距州首府德令哈市僅18 km。鎮(zhèn)區(qū)毗鄰德令哈工業(yè)園區(qū)南區(qū)，到德令哈機(jī)場交通便捷，是典型的城區(qū)工業(yè)型城鎮(zhèn)。尕海鎮(zhèn)發(fā)展訴求包括3方面內(nèi)容：一是應(yīng)對生態(tài)環(huán)境惡化，融入中心城區(qū)發(fā)展。尕海鎮(zhèn)區(qū)和多數(shù)村莊均受地下水上升及風(fēng)沙掩埋威脅，但同時(shí)尕海鎮(zhèn)與中心城區(qū)在空間上已基本連綿發(fā)展，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)急需規(guī)劃指引。二是增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)功能，聯(lián)動(dòng)航空港區(qū)發(fā)展。德令哈機(jī)場地處西部民航網(wǎng)絡(luò)交會(huì)處，具有較強(qiáng)區(qū)域航空對接前景。目前，機(jī)場至城區(qū)的快速通道已建成通車，尕海鎮(zhèn)作為機(jī)場與市區(qū)聯(lián)系的必經(jīng)之地，配套服務(wù)功能亟待提升。三是提升配套保障能力，承接工業(yè)園區(qū)發(fā)展。德令哈工業(yè)園區(qū)南區(qū)距中心城較遠(yuǎn)，設(shè)施服務(wù)供給不足。尕海鎮(zhèn)作為德令哈市南部的衛(wèi)星鎮(zhèn)，應(yīng)積極承接園區(qū)配套與后勤保障功能。

表3 尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)、宗加鎮(zhèn)“三區(qū)三線”面積統(tǒng)計(jì)（單位：hm2）

2.1.2 空間規(guī)劃策略

一是重視協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間的關(guān)系。一方面，針對生態(tài)惡化地區(qū)開展災(zāi)害評價(jià)，按照生態(tài)安全最大化原則劃定生態(tài)災(zāi)害區(qū)，確定需要減量的城鎮(zhèn)與村莊建設(shè)用地。另一方面，基于資源環(huán)境承載力評價(jià)，對受災(zāi)村鎮(zhèn)建設(shè)納入中心城區(qū)發(fā)展所帶來的資源環(huán)境壓力是否在可控范圍內(nèi)展開研究，以指導(dǎo)遷建選址。二是重視化解城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的矛盾。通過分析鎮(zhèn)政府反饋的各類紅線范圍內(nèi)現(xiàn)存或待建項(xiàng)目，合理調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。同時(shí)，對生態(tài)紅線外城鎮(zhèn)空間進(jìn)行建設(shè)用地適宜性評價(jià)，將適建區(qū)作為彈性空間增長邊界基本范圍，統(tǒng)籌考慮人口與用地指標(biāo)并進(jìn)行修正。三是重視保障區(qū)域重大設(shè)施廊道用地需求。注重設(shè)施控制邊界與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界的跨區(qū)域協(xié)調(diào)。依據(jù)生態(tài)廊道重要程度，科學(xué)確定區(qū)域重大設(shè)施廊道走向，避免對生態(tài)空間造成割裂。

2.1.3 “三區(qū)三線”劃定

（1）災(zāi)害評價(jià)顯示鎮(zhèn)域內(nèi)現(xiàn)有地下水上升災(zāi)害點(diǎn)6處、風(fēng)沙掩埋災(zāi)害點(diǎn)3處，均造成過重大損失、高易發(fā)且具有進(jìn)一步加劇的趨勢?；谠u價(jià)結(jié)果，選址中心城區(qū)南部建設(shè)新社區(qū)，用于滿足生態(tài)災(zāi)害區(qū)范圍內(nèi)居民點(diǎn)遷建需求。（2）對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)存在矛盾的產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目進(jìn)行政策相符性分析，結(jié)合建設(shè)適宜性評價(jià)結(jié)果，共協(xié)調(diào)落實(shí)包括德令哈工業(yè)園固體廢物處置場、大飛機(jī)拆解項(xiàng)目場址等在內(nèi)的11處重點(diǎn)項(xiàng)目空間范圍。（3）機(jī)場快速路、工業(yè)園區(qū)物流鐵路、高壓線路、燃?xì)饩€路等區(qū)域設(shè)施均按標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留廊道空間，保障設(shè)施供給安全。綜上得到“三區(qū)三線”劃定結(jié)果（圖4，表3）。

2.2 德令哈市柯魯柯鎮(zhèn): 近郊旅游型發(fā)展模式

2.2.1 戰(zhàn)略目標(biāo)訴求

柯魯柯鎮(zhèn)位于德令哈市域中部，距市區(qū)13km?？卖斂骆?zhèn)發(fā)展訴求包括：一是依托優(yōu)質(zhì)旅游資源，推動(dòng)農(nóng)墾小鎮(zhèn)建設(shè)。該鎮(zhèn)具備湖泊水景、神秘戈壁、綠洲田園3類旅游資源。但旅游發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，配套不完備，產(chǎn)業(yè)布局不合理制約了旅游功能的發(fā)揮。如何加快旅游開發(fā)已成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間優(yōu)化。該鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)長期處于主導(dǎo)地位，生態(tài)脆弱與旅游發(fā)展滯后使二、三產(chǎn)業(yè)尚處萌芽階段。推進(jìn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，加快旅游產(chǎn)業(yè)集聚是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主方向。三是保護(hù)戈壁山水格局，發(fā)揮生態(tài)屏障作用。該鎮(zhèn)地形狹長，南北縱深大，是德令哈市西部生態(tài)屏障。鎮(zhèn)域北部山地連綿，沙漠化嚴(yán)重；南部為平原沼澤，生態(tài)環(huán)境較好，但處于極端脆弱狀態(tài)。保護(hù)生態(tài)山水格局是鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的重要任務(wù)。

2.2.2 空間規(guī)劃策略

一是注重提升湖泊旅游觀光服務(wù)功能。綜合分析鎮(zhèn)域生態(tài)空間敏感性與重要性，基于此劃定生態(tài)保護(hù)底線范圍和旅游開發(fā)上限范圍，進(jìn)一步對旅游型生態(tài)空間進(jìn)行資源環(huán)境承載力分析，確定旅游開發(fā)適宜規(guī)模。二是注重落實(shí)城鎮(zhèn)整體空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。從鎮(zhèn)域看，依照土地綜合優(yōu)勢度和開發(fā)適宜度評價(jià)結(jié)果，綜合考慮礦產(chǎn)與旅游資源空間分布，落實(shí)鎮(zhèn)政府反饋的礦產(chǎn)勘察結(jié)果以及旅游重點(diǎn)項(xiàng)目，確定適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間范圍。從鎮(zhèn)區(qū)來看，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單元發(fā)展方向，合理調(diào)整城鎮(zhèn)增長邊界。三是注重有效保護(hù)山水生態(tài)空間資源。一方面，就生態(tài)屏障功能區(qū)進(jìn)行斑塊集中度評價(jià)，修正低集中度生態(tài)空間邊界，避免生態(tài)空間破碎造成管理疊加或空白區(qū)；另一方面，結(jié)合禁止開發(fā)區(qū)與其他類型保護(hù)地體系開展生態(tài)紅線疊加校驗(yàn)，整合鎮(zhèn)政府反饋的生態(tài)保護(hù)與開發(fā)項(xiàng)目調(diào)整生態(tài)紅線。

2.2.3 “三區(qū)三線”劃定

（1）基于海西州“十三五”旅游發(fā)展規(guī)劃提出的“兩湖”旅游資源整合要求，在綜合評價(jià)與分析基礎(chǔ)上，明確“兩湖”遺址旅游項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)與旅游開發(fā)空間范圍。（2）合理劃定鎮(zhèn)域金屬礦、銅鐵礦、石灰?guī)r礦等礦床資源及采掘點(diǎn)空間，同時(shí)為中心村和牧民定居工程劃定建設(shè)范圍。落實(shí)鎮(zhèn)區(qū)城北綜合、文旅居住和農(nóng)副加工3大片區(qū)，重點(diǎn)劃定農(nóng)場遺址保護(hù)邊界，并為農(nóng)墾文化園建設(shè)預(yù)留空間。（3）形成由地質(zhì)公園、濕地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)構(gòu)成的生態(tài)保護(hù)地體系，同時(shí)調(diào)出紅線內(nèi)已建灌溉引水樞紐工程、林草植被防洪灌溉工程。綜上得到“三區(qū)三線”劃定結(jié)果（表3，圖5）。

2.3 都蘭縣宗加鎮(zhèn): 遠(yuǎn)郊農(nóng)牧型發(fā)展模式

2.3.1 戰(zhàn)略目標(biāo)訴求

宗加鎮(zhèn)位于都蘭縣西部，距縣城210km，距格爾木市約160 km。鎮(zhèn)轄14個(gè)行政村，其中2個(gè)農(nóng)業(yè)村，12個(gè)牧業(yè)村，是典型農(nóng)牧型城鎮(zhèn)。宗加鎮(zhèn)發(fā)展訴求包括：一是推動(dòng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升林草空間品質(zhì)。宗加鎮(zhèn)域總面積占都蘭縣域總面積約45%，林草面積廣闊。宗加鎮(zhèn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)雖占主導(dǎo)地位，但存在特色資源開發(fā)深度不夠，產(chǎn)業(yè)鏈條尚未形成，附加值較低的問題，迫切需要轉(zhuǎn)型。二是優(yōu)化枸杞特色種植，保障園區(qū)集約發(fā)展。目前，宗加鎮(zhèn)規(guī)模化枸杞種植的經(jīng)濟(jì)效益顯著。伴隨著枸杞市場逐步飽和，加之零散生產(chǎn)帶來的污染問題，枸杞產(chǎn)業(yè)勢必要走精品化、集約化、科技化的園區(qū)發(fā)展之路。三是借助新型清潔能源，建設(shè)低碳綠色小鎮(zhèn)。宗加鎮(zhèn)全年可利用風(fēng)能時(shí)間為3 000—4 000 h，年均日照時(shí)數(shù)3 249 h，太陽年輻射量為173.12 kcal/cm2。未來將依托109國道沿線開闊地形條件，大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。

2.3.2 空間規(guī)劃策略

一是落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地空間需求。一方面，對農(nóng)牧生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行資源環(huán)境承載力評價(jià)，同時(shí)分析農(nóng)牧用地連片完整度，綜合考慮農(nóng)牧草場開墾計(jì)劃，科學(xué)劃定農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。另一方面，建立指標(biāo)體系展開評估，劃分耕地等級(jí)，確定調(diào)入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范圍，合理劃定永久基本農(nóng)田邊界。二是落實(shí)重點(diǎn)地區(qū)空間發(fā)展訴求。其一，基于現(xiàn)狀建設(shè)用地、土規(guī)和總規(guī)建設(shè)用地存量盤整，調(diào)減遷并遠(yuǎn)郊村莊，系統(tǒng)構(gòu)建村鎮(zhèn)空間體系，劃定集中建設(shè)區(qū)規(guī)模邊界。其二，對現(xiàn)狀枸杞產(chǎn)業(yè)區(qū)開展地塊集中度評價(jià)和建設(shè)開發(fā)適宜性評價(jià)，劃定枸杞產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)集聚范圍，引導(dǎo)零散新產(chǎn)業(yè)用地遷入產(chǎn)業(yè)園區(qū)。三是落實(shí)能源設(shè)施布局規(guī)劃要求。分析“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃，對能源設(shè)施空間指標(biāo)預(yù)期增量進(jìn)行預(yù)測，結(jié)合鎮(zhèn)政府反饋沖突點(diǎn)梳理落實(shí)工程用地。

2.3.3 “三區(qū)三線”劃定

（1）基于承載力分析，未超載草場空間分級(jí)劃入農(nóng)業(yè)空間，超載草場空間劃定為草原禁牧區(qū)，同時(shí)建立生態(tài)預(yù)警機(jī)制，防止過度放牧的不良影響進(jìn)一步擴(kuò)大。結(jié)合產(chǎn)業(yè)需求測算與耕地評估結(jié)果，將109國道北側(cè)約13 858.7 hm2優(yōu)質(zhì)耕地資源整體劃入基本農(nóng)田保護(hù)邊界范圍。（2）在現(xiàn)有宗加鎮(zhèn)區(qū)、諾木洪農(nóng)場場部基礎(chǔ)上，整合枸杞精品產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，劃定集中建設(shè)范圍。推進(jìn)鎮(zhèn)域遷村并點(diǎn)工程，結(jié)合枸杞種植園及主要農(nóng)牧草場區(qū)域劃定新型農(nóng)村社區(qū)空間范圍。（3）落實(shí)哈西瓦變電站與宗加資源循環(huán)示范型變電站等區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施選址要求，結(jié)合工程批復(fù)要求，與生態(tài)紅線范圍進(jìn)行校核互驗(yàn)。綜上得到“三區(qū)三線”劃定結(jié)果（表3，圖6）。

3 西部資源開發(fā)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃對策思考

圖5 德令哈市柯魯柯鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間布局規(guī)劃圖

圖6 都蘭縣宗加鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間布局規(guī)劃圖

3.1 問題導(dǎo)向：“ 分類引導(dǎo)”的空間發(fā)展戰(zhàn)略框架

鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃解決的首要問題是指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域空間發(fā)展，因此，為滿足宏觀國土空間格局優(yōu)化核心訴求，有必要構(gòu)建空間發(fā)展戰(zhàn)略框架（圖7）。首先，通過落實(shí)國家安全、區(qū)域協(xié)調(diào)、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提出指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展的整體思路。其次，分析開發(fā)建設(shè)需求與資源保護(hù)要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)定位。再次，針對城區(qū)工業(yè)型、近郊旅游型、遠(yuǎn)郊農(nóng)牧型3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提出以園區(qū)配套為核心的服務(wù)導(dǎo)向型、以旅游生態(tài)協(xié)調(diào)為核心的文旅導(dǎo)向型、以農(nóng)牧格局優(yōu)化為核心的特色導(dǎo)向型策略。最后，分類引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間格局優(yōu)化，形成3大模式（圖8）：一是“城鄉(xiāng)融合型”模式，即城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)相互融合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)各類空間單元與城市重要功能區(qū)緊密聯(lián)系。二是“獨(dú)立組團(tuán)型”模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)、生態(tài)與旅游空間布局相對集中，形成內(nèi)部功能完整、各具特色的空間發(fā)展組團(tuán)。三是“分散串聯(lián)型”模式，即3類空間相互交織形成若干小型空間單元，整體呈分散式分布并由骨干道路實(shí)現(xiàn)串聯(lián)。

表4 尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)、宗加鎮(zhèn)生態(tài)紅線調(diào)整原因分類統(tǒng)計(jì)

圖7 “七鎮(zhèn)一鄉(xiāng)”空間發(fā)展戰(zhàn)略框架圖

圖8 西部資源開發(fā)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展模式圖

3.2 實(shí)踐導(dǎo)向：“ 自下由上”的多點(diǎn)反饋工作方式

一是由下至上收集“規(guī)劃要點(diǎn)”，確?？臻g規(guī)模指標(biāo)科學(xué)合理。一方面，注重傾聽村干部及村民代表意見，搜集村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議，了解村民撤并意愿；另一方面，重視收集不同類型村莊規(guī)劃編制成果，梳理村莊各項(xiàng)空間性“規(guī)劃要點(diǎn)”，形成鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)空間發(fā)展“全景圖”，為村莊建設(shè)邊界劃定提供基礎(chǔ)。二是由下至上反饋“訴求重點(diǎn)”，保障生態(tài)紅線劃定切實(shí)可行。針對重點(diǎn)項(xiàng)目內(nèi)容，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接與反饋機(jī)制。以生態(tài)系統(tǒng)完整性、背景合理性、政策相符性為原則逐條遴選，共落實(shí)52條生態(tài)紅線調(diào)整意見（表4）。此舉回應(yīng)了空間發(fā)展重點(diǎn)訴求，同時(shí)保障生態(tài)紅線“劃得實(shí)、守得住”。三是由下至上解決“沖突難點(diǎn)”，減少生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施矛盾。通過實(shí)地踏勘和系統(tǒng)分析，道路設(shè)施多因?qū)佟按宕逋ā惫こ獭⑴浣üこ潭ㄔO(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目則因立項(xiàng)早但遲遲未動(dòng)工，后續(xù)被劃入生態(tài)紅線范圍，從而出現(xiàn)矛盾。因此，將該類型道路及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目調(diào)出所涉生態(tài)紅線范圍，有效降低生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施阻力。

3.3 理論導(dǎo)向：“ 四位一體”的空間規(guī)劃技術(shù)路線

鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃采用“先基礎(chǔ)層，再戰(zhàn)略層，再要素層，后操作層”，即“先布棋盤、后落棋子”的技術(shù)路徑，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套機(jī)制、一個(gè)平臺(tái)”的成果體系（圖9）。（1）“基礎(chǔ)層”重視對現(xiàn)狀情況、現(xiàn)有規(guī)劃、可能風(fēng)險(xiǎn)的評估，專題研究重大問題，并開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)。（2）“戰(zhàn)略層”注重落實(shí)上位空間規(guī)劃戰(zhàn)略指引，提出開發(fā)與保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位與城鎮(zhèn)性質(zhì)，構(gòu)建指標(biāo)體系。進(jìn)而優(yōu)化國土空間總體格局，劃定規(guī)劃分區(qū)與控制線，制定用途管制規(guī)則。（3）“要素層”重點(diǎn)配置空間要素（表5），涉及7方面：土地利用側(cè)重結(jié)構(gòu)優(yōu)化與保護(hù)利用等；生態(tài)環(huán)境關(guān)注保護(hù)格局、分區(qū)管治與保護(hù)修復(fù)；城鎮(zhèn)功能涉及產(chǎn)業(yè)、居住、公共空間系統(tǒng)安排；綜合交通包括網(wǎng)絡(luò)體系與設(shè)施布局；文化風(fēng)貌關(guān)注文化保護(hù)與風(fēng)貌特色體系構(gòu)建；基礎(chǔ)設(shè)施重視設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與公共服務(wù)設(shè)施布局；鄉(xiāng)村振興重視產(chǎn)業(yè)融合與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。（4）“操作層”強(qiáng)調(diào)分解規(guī)劃指標(biāo)要求，制定分區(qū)管制與分期實(shí)施保障措施，建立實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。

表5 尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)、宗加鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃要素層技術(shù)要點(diǎn)

圖9 西部資源開發(fā)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃技術(shù)路線圖

4 結(jié)語

本文立足柴達(dá)木鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展問題分析，圍繞“目標(biāo)—策略—措施”總結(jié)城區(qū)工業(yè)型、近郊旅游型、遠(yuǎn)郊農(nóng)牧型3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展模式，并從“問題—實(shí)踐—理論”視角提出西部資源開發(fā)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃戰(zhàn)略框架、工作方式和技術(shù)路線。目前，國家空間規(guī)劃體系已明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃在“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系中的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃作為落實(shí)市縣國土空間規(guī)劃的重要手段，其與上位空間規(guī)劃的技術(shù)銜接思路與方法亟待探討。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制往往涉及具體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，針對規(guī)劃實(shí)施制度保障的研究也十分必要。未來將密切關(guān)注國土空間規(guī)劃政策新動(dòng)向，進(jìn)一步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的法定地位、主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、制度保障以及規(guī)劃理論研究。