郭 炎 許紅梅 李志剛 林賽南 GUO Yan, XU Hongmei, LI Zhigang, LIN Sainan

2019年5月，黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，正式指出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“土規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“城規(guī)”）等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，從而徹底實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)就首次提出建立“空間規(guī)劃體系”，要求“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界”。國(guó)土空間規(guī)劃被賦予自然資源監(jiān)管和國(guó)土空間用途管制的使命，成為生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)。這些新的政策動(dòng)向極大激發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施體系的探索[1-2]。從研究尺度看，已有研究多依托行政層級(jí)和地域單元，強(qiáng)調(diào)跨越國(guó)家、省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度的研究體系；省、市級(jí)被視為研究重點(diǎn)，對(duì)海南、寧夏等9個(gè)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)尤為關(guān)注[3-4]，武漢、廣州也先后發(fā)布“武漢樣本”和“廣州實(shí)踐”[5]。從研究?jī)?nèi)容來看，當(dāng)前研究主要圍繞技術(shù)途徑展開，涉及規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略、指標(biāo)確定、規(guī)劃輔助技術(shù)等[6-7]。如袁源等提出借助GIS數(shù)據(jù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)量化分析，實(shí)現(xiàn)一張圖的發(fā)展目標(biāo)[8]；劉彥隨等提出構(gòu)建縣域國(guó)土空間規(guī)劃信息管理與多部門協(xié)同共享基礎(chǔ)平臺(tái)[9]。然而，僅有少數(shù)學(xué)者關(guān)注作為明晰部門空間管理事權(quán)和空間界限有效手段的體制機(jī)制相關(guān)研究，如林堅(jiān)等指出市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要妥善處理政府內(nèi)部縱向博弈、政府不同部門間橫向博弈、政府與市場(chǎng)博弈以及政府與社會(huì)博弈4對(duì)博弈關(guān)系[10]。

總體來看，當(dāng)前針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的研究主要呈現(xiàn)“省市層面多、縣域?qū)用嫔佟薄胺椒ㄌ接懚?、理論研究少”等特征。?guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的本質(zhì)并不是技術(shù)問題，而是空間治理問題。其中，縣域國(guó)土空間規(guī)劃具有承上啟下的關(guān)鍵性作用，對(duì)接市域?qū)用娴陌l(fā)展目標(biāo)和方向、功能布局等，也將用地布局和指標(biāo)等下放到鎮(zhèn)鄉(xiāng)，予以細(xì)化落實(shí)。因此，有必要加大對(duì)縣域及以下尺度國(guó)土空間規(guī)劃體系編制與實(shí)施的探索。為此，本文從縣域發(fā)展與空間管控的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，圍繞“尺度協(xié)作傳導(dǎo)、維度協(xié)同整合”的邏輯思路，對(duì)縣域既有規(guī)劃編制和實(shí)施狀況進(jìn)行檢討，進(jìn)而闡明開展縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的原則、策略和基本思路。在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建多尺度、多維度融合的縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施體系，以期豐富國(guó)土空間規(guī)劃研究體系，并為具體國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施提供參考和借鑒。

1 縣域發(fā)展與空間管控的新需求

1.1 空間區(qū)劃更加精準(zhǔn), 管控宜剛則剛、宜柔則柔

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為重大國(guó)家戰(zhàn)略。在“分稅制”及“官員晉升錦標(biāo)賽”等現(xiàn)實(shí)機(jī)制影響下，廣大縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持著自下而上的發(fā)展動(dòng)力與活力，各類產(chǎn)業(yè)和公共配套項(xiàng)目不斷落地實(shí)施[11]。與此同時(shí)，這種縣域發(fā)展模式也客觀存在擠占生態(tài)空間、破壞生態(tài)環(huán)境、非法占用耕地等不合理現(xiàn)象，反映出縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍比較突出。其根本原因在于區(qū)域空間資源配置不合理，各類空間管控體系不健全。而黨的十九大以來，高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)、新目標(biāo)，推動(dòng)著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從粗放式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高品質(zhì)發(fā)展，空間資源配置和管控也從擴(kuò)張式蔓延轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化實(shí)施，因而亟需新的國(guó)土空間規(guī)劃體系以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要。

1.2 加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給, 提高資源配置公平性

伴隨國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的實(shí)施，“以人為核心”、強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的要求愈發(fā)凸顯。與此同時(shí)，我國(guó)廣大縣域城鎮(zhèn)化水平相對(duì)偏低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，縣域空間因而成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要載體，成為吸納外來人口的戰(zhàn)略空間[12]。但是，受戶籍制度等的影響，這類地區(qū)存在常住人口難以落戶與“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)過度房地產(chǎn)化問題。同時(shí)，局部地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給仍較滯后，在一定程度上反映出資源配置錯(cuò)位和空間管控體系不健全。因此，為推進(jìn)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，亟需構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管控體系。

1.3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 優(yōu)化空間管控體制

隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力、資本等要素隨之大量流失，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)“空心化”、耕地拋荒、違規(guī)用地等問題，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，基層公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，聚落空間布局混亂，總體呈明顯衰敗態(tài)勢(shì)。黨的十九大提出并系統(tǒng)性地闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村收縮中的無序、混亂問題，改變鄉(xiāng)村的衰敗和凋敝。因此，亟待通過合理的政策、空間規(guī)劃指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，而國(guó)土空間規(guī)劃與管控體系是具有可操作性的關(guān)鍵抓手。

2 縣域規(guī)劃編制與實(shí)施的現(xiàn)況：多尺度與多維度的多重矛盾

2.1 多維度上“協(xié)同整合”的不足: 城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張與鄉(xiāng)村地域的建設(shè)管控缺失

“規(guī)劃”的本質(zhì)是擬定目的的行動(dòng)準(zhǔn)則[13]。“國(guó)土空間”規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)空間合理、有序利用而由政府制定的行動(dòng)指南或決策依據(jù)。作為各類要素的載體，“國(guó)土空間”具有多維屬性，歸屬于不同的政府管理部門和不同的行動(dòng)邏輯。長(zhǎng)期以來，我國(guó)“空間”利用相關(guān)的規(guī)劃，形成了以國(guó)土部門的土規(guī)、城建部門的城規(guī)為核心，環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃相配套的格局。由于服務(wù)于不同部門的不同行動(dòng)邏輯，多維規(guī)劃在職能、編制思路、編制內(nèi)容和行動(dòng)依據(jù)等方面有著不同側(cè)重：（1）城規(guī)往往被賦予引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展的“龍頭”作用和維護(hù)物質(zhì)空間環(huán)境的管控作用；集中建設(shè)區(qū)域成為其主要規(guī)劃對(duì)象，并基于城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律，來管控建設(shè)空間的配置和指引非建設(shè)空間發(fā)展；規(guī)劃內(nèi)容則主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)定位、體系與職能、人口和用地規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)與用地布局、設(shè)施配套和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等；并已形成從功能區(qū)劃到用地布局，再到建設(shè)指標(biāo)，進(jìn)而到邊界底線管控的一系列管控工具。但我國(guó)城規(guī)的實(shí)踐總體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設(shè)空間的擴(kuò)張和建成環(huán)境的塑造。（2）土規(guī)被賦予了“守護(hù)”非建設(shè)空間的使命，尤其是基本農(nóng)田底線，引導(dǎo)建設(shè)用地和農(nóng)田等其他各類非建設(shè)用地合理配置；基于土地物質(zhì)屬性規(guī)劃，形成以用地總量指標(biāo)設(shè)定、空間布局和邊界劃定的主體內(nèi)容，指標(biāo)平衡和邊界底線等核心的土地用途管制和配置工具。（3）農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游發(fā)展等發(fā)展類的規(guī)劃傾向于從功能層面進(jìn)行空間和措施差異化的引導(dǎo)；生態(tài)環(huán)境等保護(hù)類的專項(xiàng)規(guī)劃則多強(qiáng)調(diào)底線守護(hù)與“負(fù)面清單”的準(zhǔn)入管控。

多維規(guī)劃編制和實(shí)施上的差異在縣域空間資源配置方面的體現(xiàn)尤為明顯，并對(duì)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域產(chǎn)生不同影響。

一方面，城規(guī)和土規(guī)間的“攻”“守”失衡在一定程度上助推了城鎮(zhèn)建設(shè)空間的快速擴(kuò)張。城規(guī)強(qiáng)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地向農(nóng)村地域的“攻勢(shì)”，而土規(guī)則強(qiáng)調(diào)“防守”建設(shè)用地?cái)U(kuò)張。用地分類標(biāo)準(zhǔn)作為核心規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可見一斑：城規(guī)用地分類側(cè)重于建設(shè)用地，并具體細(xì)化到3級(jí)，而非建設(shè)用地只有水域、農(nóng)林和其他非建設(shè)用地3個(gè)大類。城規(guī)缺乏對(duì)農(nóng)用地的細(xì)分，這就弱化了對(duì)建設(shè)用地邊界的約束性，助推了建設(shè)布局中的隨意性；土規(guī)在用地分類中將農(nóng)用地劃分為5個(gè)二級(jí)類別，但對(duì)建設(shè)用地分類則較為簡(jiǎn)略。僅從保護(hù)意愿出發(fā)的土規(guī)編制，難以從建設(shè)空間客觀需求出發(fā)，難以形成合理的城鎮(zhèn)空間布局方案?？焖俚某擎?zhèn)化強(qiáng)化了城規(guī)的“攻勢(shì)”，弱化了土規(guī)的“保護(hù)”作用。兩規(guī)間的不協(xié)調(diào)或者沖突使城鎮(zhèn)邊界的剛性管控失效。

圖1 多維度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實(shí)施關(guān)系示意圖

另一方面，除區(qū)域性交通和市政等設(shè)施外，鄉(xiāng)村地域的建設(shè)用地主要包括村民建房、旅游和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村公用設(shè)施用地3類。城規(guī)與土規(guī)之間，管控對(duì)象與管控手段的“弱銜接”，導(dǎo)致該地域建設(shè)管控的空白，主要體現(xiàn)在如下方面。

（1）根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，覆蓋鄉(xiāng)村地域的城規(guī)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。前者包括鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，對(duì)鎮(zhèn)村建設(shè)空間的體系和布局進(jìn)行規(guī)劃。后者則主要包括村域總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃。但如上所述，城規(guī)側(cè)重“發(fā)展引導(dǎo)”的本質(zhì)仍然適用于鄉(xiāng)村地域，傾向于建設(shè)項(xiàng)目為依托的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案供給，以及非建設(shè)空間的發(fā)展策略供給，但如何管控建設(shè)活動(dòng)往往沒有明確的依據(jù)。此外，從一些地區(qū)的實(shí)踐來看，城規(guī)在鄉(xiāng)村地域缺乏明確的實(shí)施主體。如武漢在2008年的機(jī)構(gòu)改革后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都撤銷了城建辦，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)管理缺乏明確的責(zé)任主體。然而，自2012年以后，鄉(xiāng)村建設(shè)（房）的巨大需求又迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不交由黨政辦公室來進(jìn)行村民建房的登記備案。由此可知，重發(fā)展引導(dǎo)和項(xiàng)目方案供給的城規(guī)，顯然無法規(guī)范鄉(xiāng)村地域的建設(shè)活動(dòng)。

（2）土規(guī)在用地布局層面覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域，但其管控偏向性十分突出：側(cè)重于對(duì)農(nóng)田等非建設(shè)用地的邊界劃定和保護(hù)，偏向于城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的落實(shí)和空間管控。受快速城鎮(zhèn)化推動(dòng)，以及土地資源先天稀缺性的影響，建設(shè)用地指標(biāo)多被優(yōu)先安排在城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，鄉(xiāng)村地域所獲建設(shè)用地指標(biāo)十分有限?？梢哉f，土規(guī)并未“下鄉(xiāng)”，并未考慮鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)建設(shè)空間的實(shí)際需求。土規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局的規(guī)劃，要么是現(xiàn)狀的直接復(fù)制，要么是簡(jiǎn)單的“減化”處理。此外，由于土規(guī)采取自上而下地落實(shí)各類用地指標(biāo)的做法，且用地總量和邊界管控具有較強(qiáng)的剛性約束作用，這客觀上忽略了鄉(xiāng)村發(fā)展的建設(shè)需求，其結(jié)果要么是鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目擱淺帶來底層“有苦難言”，要么是違規(guī)轉(zhuǎn)用土地，挑戰(zhàn)土規(guī)的法定權(quán)威。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)遷并重構(gòu)、鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大發(fā)展背景下，這種沖突顯得更為劇烈，側(cè)重發(fā)展導(dǎo)向的城規(guī)帶來了更多的建設(shè)用地需求，而側(cè)重保護(hù)的土規(guī)則并未響應(yīng)這種需求。簡(jiǎn)言之，這種弱銜接共同見證了鄉(xiāng)村地域缺乏建設(shè)管控的事實(shí)。

多維規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)，尤其是發(fā)展導(dǎo)向和保護(hù)導(dǎo)向規(guī)劃之間的沖突，降低了國(guó)土空間引導(dǎo)與管控的效率，阻礙著空間的合理利用。在此背景下，“多規(guī)合一”的呼聲最終在部門機(jī)構(gòu)調(diào)整中得以響應(yīng)。上述方面為“多規(guī)合一”提供了方向指引（圖1）。

2.2 多尺度上“協(xié)作傳導(dǎo)”的不足: 保護(hù)與發(fā)展層面, 城規(guī)與土規(guī)的不同層級(jí)傳導(dǎo)錯(cuò)位

除了城規(guī)和土規(guī)在保護(hù)管控與發(fā)展引導(dǎo)上的側(cè)重點(diǎn)不同，兩規(guī)在上下層級(jí)間的協(xié)作與傳導(dǎo)方面也存在錯(cuò)位。

首先，就縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，已經(jīng)形成了層級(jí)鮮明的規(guī)劃體系，包括：縣級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和總體規(guī)劃，以及村莊規(guī)劃（村域總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃）。如果說城規(guī)側(cè)重于集中建設(shè)區(qū)的發(fā)展引導(dǎo)、非集中建設(shè)地域的保護(hù)管控的話，那么不同層級(jí)的規(guī)劃在兩個(gè)地域的發(fā)展與保護(hù)中表現(xiàn)出不同的傳導(dǎo)性?？傮w表現(xiàn)為以下3方面。

（1）集中建設(shè)區(qū)，發(fā)展引導(dǎo)的彈性傳導(dǎo)相對(duì)順暢。在“縣城—集鎮(zhèn)—村莊居民點(diǎn)”等集中建設(shè)區(qū)的層級(jí)上，上一層級(jí)的體系規(guī)劃和總體規(guī)劃都會(huì)對(duì)下一層級(jí)在經(jīng)濟(jì)職能、設(shè)施配套、人口和用地規(guī)模等方面提出發(fā)展指引，以促進(jìn)差異化分工與協(xié)作，直接指導(dǎo)下一層級(jí)的總體規(guī)劃，同時(shí)下一層級(jí)的總體規(guī)劃又進(jìn)一步經(jīng)核查以確保反映上級(jí)規(guī)劃的要求。由此，針對(duì)集中建設(shè)區(qū)形成的“縣城—集鎮(zhèn)—村莊”的層級(jí)傳導(dǎo)，傾向于發(fā)展引導(dǎo)層面的規(guī)劃傳導(dǎo)和分工協(xié)作指引。

（2）鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域，保護(hù)管控的剛性傳導(dǎo)相對(duì)較弱。一方面，市、縣級(jí)的總體規(guī)劃一般通過劃定“大尺度” “隨意”的生態(tài)控制線和項(xiàng)目負(fù)面清單準(zhǔn)入條款來提供管控要求，以“抽象的功能板塊+點(diǎn)位”的方式來提供發(fā)展引導(dǎo)。由于城規(guī)缺乏對(duì)非建設(shè)用地進(jìn)行細(xì)分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的總體規(guī)劃難以從空間和用地布局層面落實(shí)上層級(jí)的管控和引導(dǎo)要求，大多都基于上層級(jí)的生態(tài)控制線在管控指引上細(xì)化，同樣采取“板塊+點(diǎn)位”的方法落實(shí)引導(dǎo)措施。但自上而下的管控要求難以在下層級(jí)規(guī)劃編制中細(xì)化，難以為管控提供明確的依據(jù)。另一方面，管控措施擬定中缺乏公眾參與和自下而上的反饋協(xié)商機(jī)制，難以反映地方發(fā)展訴求，導(dǎo)致管控措施往往缺乏科學(xué)性和可執(zhí)行性。在某種程度上，這種隨意的、缺乏共識(shí)基礎(chǔ)的、甚至不精準(zhǔn)的剛性約束也催生了違規(guī)違建現(xiàn)象。

（3）多層級(jí)的規(guī)劃體系并未配以有效的層級(jí)管控體系，導(dǎo)致面向?qū)嵤┑拇迩f規(guī)劃難以落實(shí)。由于城規(guī)實(shí)施的部門并未實(shí)現(xiàn)完全的垂直管理，特別是在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊層面明顯缺乏管控主體，即使城規(guī)編制已經(jīng)大體形成層級(jí)體系，規(guī)劃法規(guī)對(duì)鎮(zhèn)和村的規(guī)劃提出各種指引，但現(xiàn)行規(guī)劃管理體制機(jī)制難以確保規(guī)劃編制遵照指引進(jìn)行并有效指導(dǎo)實(shí)施管控，而鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理力量尤為薄弱。在此背景下，地方政府部門對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃愛恨交加。一方面，地方政府部門意識(shí)到鄉(xiāng)村建設(shè)在發(fā)展與保護(hù)中的矛盾與沖突在不斷加劇，迫切需要規(guī)劃提供解決途徑；另一方面，編制的規(guī)劃雖多（除上述已提到的，還包括美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊環(huán)境整治規(guī)劃、空心房整治規(guī)劃等），但切實(shí)化解矛盾和沖突的卻少。地方政府部門在村莊規(guī)劃編制中變得更為務(wù)實(shí)，甚至更加短視，編制規(guī)劃多以項(xiàng)目建設(shè)為驅(qū)動(dòng)，而建設(shè)導(dǎo)向的規(guī)劃多以項(xiàng)目需求來確定用地規(guī)模和具體經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。整體而言，缺乏對(duì)村莊整體用地布局（尤其是對(duì)旅游和農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)設(shè)施用地）和建設(shè)要求（開發(fā)邊界劃定、建設(shè)強(qiáng)度、密度指標(biāo)、風(fēng)貌引導(dǎo)等）的統(tǒng)籌規(guī)劃。村莊的建設(shè)既缺乏對(duì)村與村、村與鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)的考慮，也缺乏對(duì)與村域其他規(guī)劃間的協(xié)調(diào)的考慮。如此，便忽略了非建設(shè)區(qū)域的統(tǒng)籌安排，忽略了適應(yīng)鄉(xiāng)村精明收縮、空間重構(gòu)的戰(zhàn)略訴求。

就土規(guī)而言，形成了以土地利用總體規(guī)劃為主干，土地整治規(guī)劃和耕地保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的格局。在自上而下指標(biāo)分配和監(jiān)管的體系下，土規(guī)的基本編制層級(jí)是縣，覆蓋地域也是縣域，落實(shí)上級(jí)指標(biāo)的同時(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供管控任務(wù)和管控依據(jù)，特別是以用地指標(biāo)和邊界為管控的主要措施。從編制體系來看，土規(guī)基本停留在縣級(jí)層面，并未向下傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，但在管理主體層面，卻形成了比較完整的垂直管理體系，包括縣級(jí)的國(guó)土部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的基層國(guó)土所。因此，土規(guī)的編制和實(shí)施，可謂以縣級(jí)的“一套指標(biāo)，一條邊界”，沿著垂直管控體系一管到底。這種管控體系造成以下兩方面不足。

（1）剛性的管控依據(jù)和措施的重點(diǎn)在自上而下落實(shí)工作意圖，而忽略了自下而上的發(fā)展訴求。脫離發(fā)展實(shí)際的管控依據(jù)缺乏客觀事實(shí)，如在建設(shè)用地指標(biāo)的分配和用地布局上，土規(guī)基本忽略村莊客觀發(fā)展的需求。此外，規(guī)劃編制上也缺乏自下而上的傳導(dǎo)途徑。

（2）發(fā)展引導(dǎo)上的缺乏彈性。鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域的開發(fā)建設(shè)具有較強(qiáng)的不確定性，尤其是鄉(xiāng)村在經(jīng)歷村居集并、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的巨大發(fā)展和建設(shè)熱潮之時(shí)，更是如此。土規(guī)編制中沒有為自下而上的發(fā)展留足彈性，造成發(fā)展與保護(hù)的不協(xié)調(diào)。從現(xiàn)實(shí)來看，這種依靠垂直管控系統(tǒng)實(shí)施嚴(yán)格的建設(shè)審批管理的做法，雖然在很大程度上維護(hù)了管理的效率，但也阻礙了鄉(xiāng)村地域的發(fā)展。

總之，城規(guī)已經(jīng)形成了層次鮮明的規(guī)劃編制體系，在對(duì)集中建設(shè)區(qū)域的彈性發(fā)展引導(dǎo)層面形成了較好的上下傳導(dǎo)和協(xié)作機(jī)制，但在對(duì)非集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行保護(hù)的管控措施上尚未形成有力的協(xié)作與傳導(dǎo)，使得城規(guī)在推動(dòng)發(fā)展協(xié)同層面的作用顯然強(qiáng)于保護(hù)管控的作用。同時(shí)，相對(duì)完善的規(guī)劃編制體系并未匹配相應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施體系。相反，土規(guī)在彈性發(fā)展引導(dǎo)層面幾乎是空白的，在剛性管控層面雖沒形成編制層級(jí)體系，但憑借其垂直的管控體系，在一定程度上履行了自上而下的管控傳導(dǎo)。城規(guī)和土規(guī)在多尺度的協(xié)作傳導(dǎo)上各有利弊，推動(dòng)兩規(guī)協(xié)同，平衡發(fā)展與保護(hù)，結(jié)合剛性與彈性，匹配編制層級(jí)與管控層級(jí)體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”后的上下傳導(dǎo)將是必需的（圖2）。

3 縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制體系建構(gòu)：多層級(jí)的有機(jī)協(xié)同

為化解上述矛盾，推進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)施的有效性，提出“全域統(tǒng)籌、多維協(xié)同、剛彈結(jié)合的要素傳導(dǎo)、虛實(shí)匹配的多樣化調(diào)控措施”的思路。首先，國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)首先適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律和戰(zhàn)略需求，塑造新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。其次，應(yīng)基于“多維合一”，著眼全域，融合發(fā)展引導(dǎo)與底線管控兩種思維。最后，“多維合一”的國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)與層級(jí)化的管控主體和管控需求相適應(yīng)，通過功能的有效傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)層級(jí)間的分工協(xié)作?；诖耍P者將從縣域、鎮(zhèn)域、村莊3級(jí)尺度分別闡述國(guó)土空間規(guī)劃編制的具體內(nèi)容。

3.1 縣域空間規(guī)劃編制: 側(cè)重統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、剛性與彈性的有機(jī)結(jié)合

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在市和鎮(zhèn)之間具有承上啟下的作用，但由于其偏向農(nóng)村地域的屬性，具有相對(duì)特殊的獨(dú)立性。對(duì)上，縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃要細(xì)化其剛性管控要素，如生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護(hù)線、建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)等，同時(shí)在發(fā)展層面要落實(shí)市級(jí)提出的協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性要求。對(duì)下，應(yīng)起到原則性引領(lǐng)的作用，不宜像以往的土規(guī)因過細(xì)、過于剛性而缺乏科學(xué)合理性；而應(yīng)在戰(zhàn)略高度、在全域尺度協(xié)同發(fā)展與保護(hù)，提出方向性、原則性的綱領(lǐng)；應(yīng)考慮科學(xué)性、傳導(dǎo)性和可實(shí)施性，區(qū)分剛性、彈性調(diào)控要素，如對(duì)于用地總量指標(biāo)等容易傳導(dǎo)和實(shí)控的要素應(yīng)予以直接明確，對(duì)于原則上需要?jiǎng)傂怨芸?，但在大尺度上難以精確、科學(xué)劃定的要素，如控制線等，可采取虛線劃定，在下層級(jí)中予以落實(shí)，進(jìn)而通過向上反饋，形成實(shí)控的剛性邊界。基于這些理念，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制可考慮在以下方面深化。

（1）縣域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是基于對(duì)一定區(qū)域戰(zhàn)略資源的挖掘，把握重大戰(zhàn)略機(jī)遇、化解重大戰(zhàn)略約束，對(duì)該區(qū)域未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)予以前瞻性的安排，其本質(zhì)屬發(fā)展導(dǎo)向性規(guī)劃，但又區(qū)別于以往側(cè)重于城鎮(zhèn)集建區(qū)、忽略資源和保護(hù)等本底約束的城規(guī)屬性的戰(zhàn)略規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃體系下的戰(zhàn)略規(guī)劃，可遵循城規(guī)戰(zhàn)略規(guī)劃擬定的基本思路，著眼全域，將保護(hù)要求和剛性的指標(biāo)約束前置來考慮，如建設(shè)用地總量指標(biāo)、基本農(nóng)田總量指標(biāo)等。因此，縣域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃要充分融合保護(hù)與發(fā)展，落實(shí)全域發(fā)展的定位、目標(biāo)、戰(zhàn)略和策略，并指引下述規(guī)劃。

（2）全域功能區(qū)劃、指引與指標(biāo)。功能區(qū)劃是基于全域“國(guó)土空間要素”的本底稟賦差異、發(fā)展和管控要求的不同，落實(shí)各空間區(qū)塊的主體功能和相應(yīng)的發(fā)展控制指引，屬于深化上述戰(zhàn)略的第一步。具體包括3個(gè)方面：

首先，功能區(qū)的劃定要有效承接上位國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于建設(shè)和保護(hù)進(jìn)行分區(qū)管控的要求，以及水體、山體、歷史遺存等要素管控標(biāo)準(zhǔn)，并作為細(xì)化的首要依據(jù)，落實(shí)一級(jí)功能分區(qū)，如集建區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)、旅游休閑區(qū)等。

圖2 多尺度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實(shí)施關(guān)系示意圖

其次，全面對(duì)接農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)保、旅游文化、園林等相關(guān)管理部門的管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃規(guī)范，為二級(jí)功能分區(qū)提供依據(jù)。如生態(tài)保育區(qū)的細(xì)分涉及園林、水利、生態(tài)、環(huán)保等部門，農(nóng)林復(fù)合區(qū)涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游和文化部門，旅游休閑區(qū)則涉及旅游、文化和規(guī)劃等部門。

最后，二級(jí)功能分區(qū)還要切實(shí)考慮各類空間要素發(fā)展模式的實(shí)際差異，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、旅游開發(fā)模式，以及對(duì)建設(shè)開發(fā)差異化管控的要求，如引導(dǎo)建設(shè)、適度建設(shè)和嚴(yán)控建設(shè)等。綜合各部門銜接要求、客觀發(fā)展規(guī)律和差異化管控要求，設(shè)定功能分區(qū)劃定的具體標(biāo)準(zhǔn)，擬定空間重疊矛盾的功能分區(qū)優(yōu)先級(jí)，結(jié)合次級(jí)行政邊界，劃分二級(jí)功能分區(qū)。如生態(tài)保育區(qū)劃分為自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)、水域生態(tài)保育區(qū)、山體生態(tài)保育區(qū)、其他生態(tài)功能區(qū)等；農(nóng)林復(fù)合區(qū)可劃分為高效農(nóng)業(yè)區(qū)、都市農(nóng)業(yè)觀光區(qū)；旅游休閑區(qū)可分為郊野公園區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、休閑度假區(qū)等。

在此基礎(chǔ)上，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活配套和生態(tài)管控等3方面，設(shè)定主體功能發(fā)展指引和建設(shè)管控底線指標(biāo)，以促進(jìn)各功能區(qū)的特色塑造，科學(xué)設(shè)定各區(qū)的建設(shè)布局指引和建設(shè)容量。結(jié)合各部門關(guān)于各空間要素使用的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求，本底要素稟賦和實(shí)際建設(shè)情況，本著功能特色塑造和建設(shè)分類管控（嚴(yán)控建設(shè)型、適度建設(shè)型、引導(dǎo)建設(shè)型）的原則，從一級(jí)和二級(jí)功能區(qū)兩個(gè)層面，分別由粗到細(xì)地對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、主導(dǎo)功能性質(zhì)、建設(shè)模式和布局、設(shè)施配套等提出指引；對(duì)各功能區(qū)的主導(dǎo)功能用地比例、建設(shè)用地比例（如鄉(xiāng)村的宅基地、基本公用設(shè)施等）等指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定。

（3）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)用地指標(biāo)配置。針對(duì)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，該規(guī)劃主要對(duì)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、職能分工、人口規(guī)模、用地規(guī)模、選址、空間聯(lián)系等方面進(jìn)行安排，并需要有效銜接城規(guī)就各城鎮(zhèn)設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)和土規(guī)要求的城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模和邊界管控這兩方面的要求：一是城鎮(zhèn)的規(guī)模設(shè)定要有發(fā)展導(dǎo)向，但也要在建設(shè)用地指標(biāo)約束下，本著集約節(jié)約用地的需求，按“三集中”的原則，對(duì)全域建設(shè)空間有序重構(gòu)進(jìn)行預(yù)先安排，將建設(shè)用地增量和減量的指標(biāo)在城區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行配置；二是基于自然本底狀況、基本農(nóng)田分布、各類區(qū)域性控制線、建設(shè)用地指標(biāo)配置等約束，以實(shí)線劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（4）用地空間布局。通過“用地+邊界+指標(biāo)”的方式，在空間層面進(jìn)行空間布局的深化。在全域尺度，將用地布局到“兩規(guī)合一”后新用地分類標(biāo)準(zhǔn)的一級(jí)類，包括城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的8大類建設(shè)用地布局，以及鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域的建設(shè)和非建設(shè)用地布局，如村莊居住用地、設(shè)施用地、發(fā)展備用地、水域、農(nóng)林用地等。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于鄉(xiāng)村地域的建設(shè)需求難以在縣級(jí)予以明確，在非集建區(qū)用地布局中，用地空間布局主要體現(xiàn)自上而下的訴求，預(yù)留一定的彈性給自下而上的落實(shí)和反饋。此外，用地空間布局還可以通過用地兼容、兼容用地（尤其是建設(shè)用地）的比例、邊界虛實(shí)結(jié)合等方式來區(qū)分剛性和彈性用地。對(duì)于需要予以剛性控制的，在用地布局層面可落實(shí)到二級(jí)類，如基本農(nóng)田、風(fēng)景名勝用地、文物古跡用地等，并初步以實(shí)線劃定保護(hù)控制線。而對(duì)于其他農(nóng)林用地和村莊建設(shè)用地，在設(shè)置用地兼容的同時(shí)，可以虛線劃定管控邊界，以待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)進(jìn)一步明確和落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，基于功能分區(qū)，結(jié)合用地布局，對(duì)生態(tài)景觀的風(fēng)貌引導(dǎo)、設(shè)施（旅游和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)設(shè)施和公用設(shè)施）準(zhǔn)入、項(xiàng)目負(fù)面清單等設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)。

（5）縣城詳細(xì)規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃。在前述4方面縣域空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)縣城集建區(qū)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

3.2 鎮(zhèn)域空間規(guī)劃編制: 重點(diǎn)面向基層行政管理與具體功能布局

作為我國(guó)政府的基層管理單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)施國(guó)土空間管控的基本行政單元，直接面向發(fā)展和保護(hù)實(shí)踐的管理。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的規(guī)劃在面向?qū)嵤┑墓芾砗统薪涌h級(jí)的原則要求上具有承上啟下的關(guān)鍵作用：是上級(jí)任務(wù)向下傳導(dǎo)和具體落實(shí)，也是村莊土地產(chǎn)權(quán)主體向上表達(dá)訴求的關(guān)鍵窗口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)充分響應(yīng)上述重要的使命，細(xì)化縣級(jí)層面國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，并充分征求村級(jí)意見與建議，落定各項(xiàng)發(fā)展和管控措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可充分依托縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略指引，也可自行編制鎮(zhèn)級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃還需從以下4個(gè)方面進(jìn)一步深化。

（1）鎮(zhèn)域功能區(qū)劃。主要任務(wù)是對(duì)縣級(jí)功能區(qū)劃進(jìn)一步細(xì)化，按照主導(dǎo)功能進(jìn)一步細(xì)分功能區(qū)，對(duì)細(xì)分的功能區(qū)設(shè)定發(fā)展指引和建設(shè)管控要求。例如，對(duì)農(nóng)林復(fù)合區(qū)、旅游休閑區(qū)的二級(jí)分類，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)品和旅游項(xiàng)目類型進(jìn)行三級(jí)分類，以切實(shí)引導(dǎo)農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)特色的形成。在此基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)管控程度、建設(shè)活動(dòng)的選址、建設(shè)用地比例、設(shè)施配套類型、建設(shè)模式等指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定。

（2）鎮(zhèn)村體系規(guī)劃。該規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容基本相似，主要區(qū)別在于3個(gè)方面。

一是發(fā)展和保護(hù)要充分響應(yīng)鄉(xiāng)村收縮的現(xiàn)實(shí)和鄉(xiāng)村振興的切實(shí)需要，從鄉(xiāng)村精明收縮的理念出發(fā)，促進(jìn)鎮(zhèn)村建設(shè)空間的重構(gòu)。

二是將鎮(zhèn)域建設(shè)用地指標(biāo)在集鎮(zhèn)和各個(gè)村莊之間予以落實(shí)。

三是結(jié)合指標(biāo)，銜接土地整治規(guī)劃，對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行預(yù)先安排，切實(shí)引導(dǎo)建設(shè)用地的集中、集約和節(jié)約利用。其具體內(nèi)容為：

①定規(guī)模，即從鄉(xiāng)村人—地關(guān)系出發(fā)，綜合考慮城鎮(zhèn)化目標(biāo)，戶籍人口的城、鄉(xiāng)定居意愿，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，基本生活服務(wù)配套的規(guī)模要求等因素，對(duì)鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村人口規(guī)模、分等級(jí)（重點(diǎn)村、中心村和一般村）聚落數(shù)量與居民點(diǎn)建設(shè)用地總規(guī)模予以設(shè)定。

②定點(diǎn)位，即基于村莊綜合競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)價(jià)，設(shè)定每個(gè)村莊的人口和建設(shè)用地規(guī)模，敲定空間選址，并根據(jù)布局提出村莊建設(shè)進(jìn)行分類管控的措施。

③定配套，即針對(duì)等級(jí)體系，差異化配置基本公服和道路等市政設(shè)施類型。

④定功能，即基于上述功能區(qū)劃和村莊的產(chǎn)業(yè)特色，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上進(jìn)行引導(dǎo)。通過功能區(qū)劃和鎮(zhèn)村體系，鄉(xiāng)村地域的建設(shè)用地指標(biāo)得以合理分解，居民點(diǎn)建設(shè)用地點(diǎn)位得以明確[14]。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于村莊人地關(guān)系復(fù)雜，空間重構(gòu)的不確定性極大，為增加建設(shè)用地指標(biāo)安排的彈性，可以“重點(diǎn)村—中心村—一般村”的完整體系為單元?jiǎng)澏ā按迩f群”，對(duì)村莊群的建設(shè)用地指標(biāo)設(shè)定底線，但各村之間可彈性調(diào)節(jié)。

（3）用地布局。采取縣域一級(jí)用地布局的相同原理，承接縣域一級(jí)分類的內(nèi)容，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略、功能區(qū)劃設(shè)定非發(fā)展與管控指引、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃的內(nèi)容以二級(jí)用地分類進(jìn)行空間布局。首先，通過反復(fù)征求村莊集體及村民意見，以實(shí)線劃定各類控制邊界，包括結(jié)合村莊產(chǎn)權(quán)邊界的基本生態(tài)控制線、歷史文化保護(hù)控制線、水域藍(lán)線、市政黑線、道路交通紅線等。在農(nóng)林復(fù)合區(qū)、旅游休閑區(qū)內(nèi)，為充分應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)旅項(xiàng)目的不確定性，一方面通過設(shè)定建設(shè)用地配比來進(jìn)行管控，另一方面可以虛線形式建議產(chǎn)業(yè)設(shè)施的選址與布局。由于村莊居民點(diǎn)尚在拆遷與集并中，正經(jīng)歷著劇烈的重構(gòu)，建議在上述村莊群建設(shè)用地總量底線控制的基礎(chǔ)上，以實(shí)線劃定核心區(qū)邊界，以虛線劃定彈性用地邊界（所謂白地）。其次，著眼全域，在參照和修正縣域一級(jí)用地布局的基礎(chǔ)上，深化二級(jí)用地的布局。最后，基于用地布局，設(shè)定地塊的用地兼容體系，并對(duì)用地的生態(tài)景觀風(fēng)貌、設(shè)施準(zhǔn)入、項(xiàng)目負(fù)面清單等設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)。其中，對(duì)于村莊居民點(diǎn)，要對(duì)建設(shè)強(qiáng)度、密度、建筑格局、風(fēng)貌、景觀特色等物質(zhì)空間環(huán)境提供建設(shè)指引。

（4）集鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。在切實(shí)劃定集鎮(zhèn)集建區(qū)范圍后，對(duì)建設(shè)用地布局劃分到中類或小類，并設(shè)定開發(fā)控制指標(biāo)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)關(guān)乎建設(shè)用地的增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡的落實(shí)，在上述規(guī)劃之外，還應(yīng)編制土地綜合整治規(guī)劃，以切實(shí)保護(hù)耕地指標(biāo)和提升土地質(zhì)量。

3.3 村莊規(guī)劃: 聚焦項(xiàng)目實(shí)施管控與建設(shè)過程協(xié)商

村莊是農(nóng)村社會(huì)的基本單元，非一級(jí)政府，并未具備實(shí)施管控的權(quán)能。此外，作為農(nóng)村土地和資源的切實(shí)產(chǎn)權(quán)主體，其擁有最優(yōu)化配置資源的訴求。在鄉(xiāng)村市場(chǎng)化的背景下，村莊面臨著各種發(fā)展機(jī)遇。在此背景下，如何引導(dǎo)村莊這一自治組織和村民個(gè)體合理追求自身發(fā)展的同時(shí)，又自愿、自覺地實(shí)現(xiàn)政府自上而下的管控要求，取決于對(duì)發(fā)展與保護(hù)是否形成共識(shí)。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制中，要充分征求村莊集體乃至村民的意愿，讓保護(hù)的剛性建立在村莊合理的發(fā)展訴求之上；另一方面，也要對(duì)村莊的發(fā)展予以合理引導(dǎo)，對(duì)建設(shè)活動(dòng)提供規(guī)劃支撐，倡導(dǎo)協(xié)商性規(guī)劃和過程性規(guī)劃，提升鄉(xiāng)村自主管理和建設(shè)的能力?？傮w而言，村莊規(guī)劃編制是面向?qū)嵤┑?、微觀的、項(xiàng)目導(dǎo)向型的、簡(jiǎn)易的有效規(guī)劃，同時(shí)，在實(shí)際操作過程中，為了使規(guī)劃更高效和科學(xué)，可以根據(jù)實(shí)際情況，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，具體可從以下方面予以深化。

（1）村域總體規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)對(duì)村莊資源本底進(jìn)行深度挖掘，力求將保護(hù)與發(fā)展融合起來，在保護(hù)中求發(fā)展；在民意基礎(chǔ)上，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與路徑、資源優(yōu)化配置與目標(biāo)項(xiàng)目清單、生活居住環(huán)境與配套設(shè)施等予以合理規(guī)劃引導(dǎo)，在促進(jìn)生態(tài)、生產(chǎn)與生活“三位一體”的基礎(chǔ)上，力求做到目標(biāo)明確、策略鮮明、措施有效、項(xiàng)目化和時(shí)序化。

（2）村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊是直面市場(chǎng)和項(xiàng)目實(shí)施的，如環(huán)境整治項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、集中建房項(xiàng)目等。因此，村莊建設(shè)規(guī)劃基本都是項(xiàng)目依托的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)。規(guī)劃要在充分落實(shí)鎮(zhèn)域尺度對(duì)村莊生態(tài)景觀風(fēng)貌、開發(fā)建設(shè)指引的基礎(chǔ)上，充分征求村莊集體和村民意愿進(jìn)行規(guī)劃。尤其是涉及居民個(gè)體生活環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)居民在現(xiàn)狀調(diào)研、項(xiàng)目選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施和后期維護(hù)等環(huán)節(jié)的全過程參與，力求調(diào)動(dòng)居民共謀、共建、共治、共享村莊家園。將村莊建設(shè)規(guī)劃貫穿到居民的行動(dòng)中，倡導(dǎo)行動(dòng)規(guī)劃。

以上論述分層級(jí)闡明了自上而下各層級(jí)規(guī)劃之間的傳導(dǎo)、協(xié)同與深化，通過加強(qiáng)多層級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)平臺(tái)、一張圖”的管理。面向管理的規(guī)劃，還需要有自下而上規(guī)劃“拼合”的過程，如同原土規(guī)，逐級(jí)向上拼合、匯總與協(xié)調(diào)。如用下位更為精確的邊界劃定來取代上位的抽象邊界，實(shí)現(xiàn)剛性邊界基于共識(shí)、同時(shí)精準(zhǔn)。最終形成各個(gè)政府管理層級(jí)共用的一套規(guī)劃管理依據(jù)（圖3）。

圖3 縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制體系示意圖

4 結(jié)論

改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域空間規(guī)劃體系不斷完善，為不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中空間資源配置提供了重要依據(jù)。然而，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展不平衡不充分的問題日益突出，特別是縣域規(guī)劃，多維度上“協(xié)同整合”不足，多尺度上“協(xié)作傳導(dǎo)”不力，原有國(guó)土空間規(guī)劃體系的不適應(yīng)性進(jìn)一步得到凸顯，從而導(dǎo)致空間資源配置錯(cuò)位、低效，影響了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)公平正義。

隨著國(guó)家和省、市、縣各級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的落實(shí)，縣域地區(qū)應(yīng)從縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊3個(gè)尺度，以及保護(hù)和發(fā)展等維度，建立“適應(yīng)發(fā)展需求、維度上合一、尺度上有效傳導(dǎo)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系。其中，在縣域?qū)用?，?guó)土空間規(guī)劃位列市和鎮(zhèn)之間，起到承上啟下的作用，重點(diǎn)在戰(zhàn)略高度、全域尺度協(xié)同發(fā)展與保護(hù)，并提出方向性的、原則性的綱領(lǐng)，具體內(nèi)容分為縣域發(fā)展戰(zhàn)略、全域功能區(qū)劃、指引與指標(biāo)設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)用地指標(biāo)配置、用地空間布局、縣城詳細(xì)規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃等5大方面；在鎮(zhèn)域?qū)用?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施國(guó)土空間管控的基本行政單元，該尺度的國(guó)土空間規(guī)劃在面向?qū)嵤┑墓芾砗统薪涌h級(jí)的原則要求上起到關(guān)鍵作用，重點(diǎn)是細(xì)化縣域空間規(guī)劃的總體性內(nèi)容，并充分征求村級(jí)意見，落定各項(xiàng)發(fā)展和管控措施，具體包括鎮(zhèn)域功能區(qū)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、用地布局、集鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等4方面；在村莊層面，村莊是農(nóng)村社會(huì)的基本單元，村莊尺度的國(guó)土空間規(guī)劃編制是面向?qū)嵤┑?、微觀的、項(xiàng)目導(dǎo)向型的、簡(jiǎn)易的實(shí)施性和操作性規(guī)劃，具體包括村域總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃兩大方面。