譚迎輝 呂 迪 TAN Yinghui, LYU Di

0 引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》等文件指出國土空間規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求。健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度要在體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性的同時(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性。學(xué)界和地方實(shí)踐對傳統(tǒng)空間規(guī)劃如何破解實(shí)施難題進(jìn)行了大量探索，并于2000年初形成規(guī)劃實(shí)施研究的小高峰，孫施文[1-4]、鄒兵[5-6]、陳宏軍[7]對規(guī)劃實(shí)施制約因素、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制進(jìn)行探討。近年來隨著空間規(guī)劃改革，各地對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了探索，北京為落實(shí)總規(guī)戰(zhàn)略意圖全面開展實(shí)施機(jī)制探索[8]45、廈門構(gòu)建了面向?qū)嵤┑目臻g規(guī)劃體系[9]、深圳利用特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施制度建設(shè)和保障[10]。目前已有研究和實(shí)踐相對偏重國土空間規(guī)劃的目標(biāo)體系創(chuàng)新與編制技術(shù)創(chuàng)新，更多是關(guān)注自上而下的約束傳導(dǎo)機(jī)制以及國土空間規(guī)劃的實(shí)施保障機(jī)制，而對空間治理轉(zhuǎn)型背景下的實(shí)施邏輯與實(shí)施機(jī)制缺乏研究，尤其是市場力量與市民力量參與實(shí)施的政策工具供給不足。新時(shí)期改革背景下，能否構(gòu)建保障空間治理目標(biāo)落地實(shí)施的有效運(yùn)作機(jī)制，將成為國土空間規(guī)劃創(chuàng)新探索的關(guān)鍵問題。

鑒于此，迫切需要我們從理論和實(shí)踐層面，對我國國土空間規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)而全面的研究，并得出有效的解決方案。協(xié)同治理理論為此提供了很好的切入視角。本文在回顧已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前各地的規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新，運(yùn)用公共政策理論建構(gòu)規(guī)劃實(shí)施的分析框架，嘗試從推進(jìn)層級政府、市場主體以及社會公眾三者協(xié)同的視角，來剖析傳統(tǒng)空間規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題，進(jìn)而從制度環(huán)境、政策工具、協(xié)商程序3個(gè)維度探討國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制（圖1），以期為優(yōu)化國土空間規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制提供支持，從實(shí)施層面真正促進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更加可持續(xù)。

1 協(xié)同治理視角下的實(shí)施機(jī)制內(nèi)涵

1.1 協(xié)同治理概念界定

協(xié)同治理概念來源于西方，是基于協(xié)同理論和治理理論而產(chǎn)生的一種新的政府治理理論。在中國，學(xué)界對協(xié)同治理的關(guān)注和研究處于快速發(fā)展階段。協(xié)同治理在國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一概念界定，大多借鑒西方學(xué)者的理論要義[11-13]。協(xié)同治理指政府、非營利組織、公民間的多方位合作機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)多元社會組織和行為者之間的相互協(xié)調(diào)合作，共同治理社會公共事務(wù)，從而提高治理效率?，F(xiàn)有空間規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)域?qū)τ趨f(xié)同治理理論的應(yīng)用，基本出發(fā)點(diǎn)都集中于政府與市場之間的協(xié)同治理問題[14]、不同層級政府之間的協(xié)同治理問題[15]。2014年張京祥等人指出城鄉(xiāng)規(guī)劃是復(fù)雜的空間治理過程，規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是要立足于國家治理轉(zhuǎn)型的背景[16]。因此，著眼于整個(gè)空間規(guī)劃目標(biāo)及其編制、審批、實(shí)施的全過程，需要按照協(xié)同治理的思維重新審視當(dāng)前空間規(guī)劃的短板與瓶頸，尤其是聚焦規(guī)劃內(nèi)容及實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新。

1.2 協(xié)同治理視角下的實(shí)施機(jī)制內(nèi)涵

1.2.1 國土空間規(guī)劃實(shí)施的本質(zhì)

在地方政府GDP競爭考核體制下，傳統(tǒng)空間規(guī)劃長期擔(dān)當(dāng)促進(jìn)增長的工具，而不是對于空間資源的有效管控與集約利用[17]。雖然一直強(qiáng)調(diào)剛性約束與底線管控，但仍然難以抑制地方政府謀求政績和短期效益的沖動。而這種以增長為導(dǎo)向的發(fā)展模式，在實(shí)施層面空間約束性不強(qiáng)，是造成過去粗放發(fā)展的主要原因。

國家生態(tài)文明體制改革總體方案提出建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。因此，當(dāng)前國土空間規(guī)劃實(shí)施的基本共識即為深化落實(shí)國家生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)要求，聚焦可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推動全域高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，在此輪機(jī)構(gòu)改革中，地方發(fā)展事權(quán)將更多地被納入發(fā)展規(guī)劃體系，而國土空間規(guī)劃的作用以落實(shí)發(fā)展規(guī)劃為主，因此，實(shí)施機(jī)制不等同于規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。新時(shí)期背景下的國土空間規(guī)劃實(shí)施本質(zhì)在于聚焦可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖，從藍(lán)圖式規(guī)劃轉(zhuǎn)向?qū)嵤┬鸵?guī)劃。

1.2.2 協(xié)同治理視角下的實(shí)施機(jī)制內(nèi)涵

目前中央政府及省級政府通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批來約束地方的無序、粗放發(fā)展，其作用體現(xiàn)在對增量空間管控的目標(biāo)管理與剛性傳導(dǎo)。但對于存量發(fā)展或者減量發(fā)展階段則經(jīng)常面臨“按圖難以實(shí)施”的困境?；趨f(xié)同治理視角推動實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新目的在于強(qiáng)化空間規(guī)劃的可操作性，其內(nèi)涵包括“依法治理”“目標(biāo)路徑”與“多元協(xié)商”在內(nèi)的3大關(guān)鍵點(diǎn)，其意義在于直接推動空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

圖1 協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制構(gòu)建思路框架

（1）構(gòu)建依法治理的制度環(huán)境

改變過去以控制和命令手段為主、由政府分配資源的傳統(tǒng)管理方式，國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制要綜合考慮多層級政府的行政運(yùn)行體系以及各自事權(quán)范圍，并重點(diǎn)聚焦中央與地方、區(qū)域與地方、政府與市場3對關(guān)系協(xié)同，從以行政許可制度為核心的管理模式向以協(xié)同政策網(wǎng)絡(luò)為核心的治理模式轉(zhuǎn)變。

（2）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)路徑的政策工具

改變傳統(tǒng)規(guī)劃偏重長遠(yuǎn)技術(shù)藍(lán)圖、不關(guān)注近期實(shí)施機(jī)制的不利局面，對于地方政府而言，增量空間高質(zhì)量路徑問題、存量空間高品質(zhì)挖潛問題，關(guān)鍵是要提供高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的政策路徑，而不是簡單的放權(quán)。例如預(yù)留發(fā)展彈性問題，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃更多表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的讓渡，往往引發(fā)權(quán)力尋租或者事后問責(zé)。所謂政策工具的內(nèi)涵在于以合理合法的公共政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，例如劃定政策區(qū)及配套政策的組合方式。

（3）良性互動的多元主體協(xié)商程序

改變過去關(guān)注增量指標(biāo)分配而不關(guān)注存量建設(shè)利益再分配機(jī)制的不良傾向，強(qiáng)化能夠促進(jìn)多元主體協(xié)商的實(shí)施機(jī)制，以期促進(jìn)政府、市場以及社會等多元實(shí)施主體在新一輪國土空間規(guī)劃實(shí)施中發(fā)揮積極有效作用。

因此，探索空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度環(huán)境、政策工具以及協(xié)商機(jī)制將成為研究國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的重要切入點(diǎn)。

2 協(xié)同治理視角下的實(shí)施體系問題及地方空間治理實(shí)踐評析

2.1 協(xié)同治理視角下現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施體系典型問題

傳統(tǒng)以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主的空間規(guī)劃基本上屬于地方事權(quán)，更多是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。在此背景下各部委針對國土空間“九龍治水”局面，形成了中央與地方圍繞空間資源供給“增與減”復(fù)雜的博弈關(guān)系，加上與市民、市場主體的關(guān)系，要實(shí)施協(xié)同治理仍有很多困難，例如一致目標(biāo)難以形成、權(quán)力共享實(shí)現(xiàn)困難、公民社會發(fā)育遲緩、社會組織缺乏獨(dú)立性、正式規(guī)范先天不足等。本文基于空間治理視角，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施體系存在以下問題。

2.1.1 空間管控不等于空間治理，需要從治理體系角度去推動適用于空間規(guī)劃體系的機(jī)制創(chuàng)新

傳統(tǒng)空間規(guī)劃在開發(fā)管控上面臨挑戰(zhàn)，難以突破實(shí)施瓶頸制約，如在老城區(qū)規(guī)劃預(yù)留的公共綠地經(jīng)常難以落實(shí)；老城區(qū)更新地塊容積率難以平衡開發(fā)成本，導(dǎo)致很多舊城改造計(jì)劃難以推進(jìn)。傳統(tǒng)空間規(guī)劃的管控體系不適應(yīng)市場規(guī)律，很容易被市場突破，在實(shí)施層面也缺乏激活市場動力的政策路徑。因此，規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新往往停留在美好愿望的層面，若沒有匹配的制度環(huán)境，傳統(tǒng)空間規(guī)劃在存量規(guī)劃或者減量規(guī)劃階段寸步難行。深圳2001年為落實(shí)總規(guī)檢討的結(jié)論與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，啟動近期建設(shè)規(guī)劃，搭建了一個(gè)從近期目標(biāo)與策略、重點(diǎn)地區(qū)、重要行動計(jì)劃到重大項(xiàng)目安排和實(shí)施政策的完整技術(shù)鏈條，但并沒有發(fā)揮作用。其真正實(shí)施是在通過深圳市委市政府建立近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃制度之后[18]64。能否構(gòu)建滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下空間治理需求的制度基礎(chǔ)將是國土空間規(guī)劃實(shí)施的保障。

2.1.2 剛性管控不等于剛性約束，需要從治理目標(biāo)角度去完善剛性約束傳導(dǎo)機(jī)制

傳統(tǒng)空間規(guī)劃立足于強(qiáng)制性內(nèi)容，尤其對建設(shè)用地實(shí)施剛性管控，是通過邊界管理層層落實(shí)的。但是這種基于邊界管理的傳導(dǎo)機(jī)制過于簡單，例如所有控制性詳細(xì)規(guī)劃涉及的人口規(guī)模及建設(shè)量的匯總往往超出總體層面的對應(yīng)指標(biāo)，而事實(shí)上當(dāng)人口規(guī)模發(fā)生變化時(shí)，原有剛性約束的基礎(chǔ)條件發(fā)生變化，從而使得管控手段有效而管控目標(biāo)失效。鄒鵬等人提出構(gòu)建分級管理與規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，通過“定界管理”及“目標(biāo)管理”將管控要素及管控要求自上而下落實(shí)到下層次規(guī)劃[19]27。因此，能否構(gòu)建聚焦空間治理目標(biāo)的剛性約束傳導(dǎo)機(jī)制將是落實(shí)國家治理需求的基本前提。

2.1.3 自由裁量權(quán)不等于彈性管控，需要從治理能力角度完善實(shí)現(xiàn)多維發(fā)展目標(biāo)的空間治理體系

與其他領(lǐng)域管理一樣，中央與地方的關(guān)系經(jīng)常被尷尬地描述為“一管就死”“一放就亂”的局面，癥結(jié)在于傳統(tǒng)空間規(guī)劃對于彈性管控的理解經(jīng)常被狹隘定義為自由裁量權(quán)，既容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，又對高質(zhì)量發(fā)展缺乏機(jī)制引導(dǎo)。相比而言，原國土資源部對于城郊土地開展綜合整治的政策比較接近空間治理思路的彈性管控，即采用指標(biāo)管理、政策分區(qū)及政策工具組合，既考慮地方事權(quán)又提供合理合法路徑。因此，能否構(gòu)建兼顧國家空間治理目標(biāo)與地方發(fā)展事權(quán)的彈性管控體系將是國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵。

2.1.4 圖斑管理不等于用途管制，需要從治理工具角度完善適用于用途管制的空間規(guī)劃體系

傳統(tǒng)空間規(guī)劃以增量型規(guī)劃為主要特征，依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)施“一書三證”的許可制度，且只在開發(fā)建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)按照圖斑管理。而與圖斑管理不一樣，用途管制屬于資源載體的使用許可，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)意味著用途管制的對象是涵蓋山水林田湖草的生命共同體，涉及全域全要素的管制。

不同于之前，空間規(guī)劃主要以地方發(fā)展事權(quán)為主導(dǎo)，用途管制覆蓋生態(tài)空間、生產(chǎn)空間以及生活空間的全要素空間，更深層次影響國土空間結(jié)構(gòu)。用途管制涉及計(jì)劃管理、用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可等各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，能否構(gòu)建與產(chǎn)權(quán)管理、配套制度、利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及績效考核相匹配的空間規(guī)劃體系是實(shí)施空間治理的重要工具，以在實(shí)現(xiàn)各類功能目標(biāo)引導(dǎo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)用途多維管控[20]。

2.2 協(xié)同治理視角下國內(nèi)典型城市的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新趨勢

回顧近些年我國中央政府推進(jìn)各領(lǐng)域的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革大趨勢，同時(shí)結(jié)合各地方政府層出不窮推動各類“非法定規(guī)劃”的現(xiàn)象，從治理轉(zhuǎn)型的視角重新審視這些地方實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)這些趨勢背后的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2.1 鼓勵市場力量參與存量更新的制度創(chuàng)新

為推動市場力量參與存量空間更新，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府通過出臺針對性實(shí)施意見及實(shí)施辦法的方式，行使地方立法權(quán)來保障各參與方的權(quán)利。以珠三角為例，由于其自下而上式的城鎮(zhèn)化歷程，產(chǎn)生了大量的低效建設(shè)用地和違法用地。為解決此問題，2009年廣東省推動部省合作的“三舊改造”試點(diǎn)，制定針對性政策，原土地權(quán)利人與開發(fā)者被賦予一定的土地開發(fā)權(quán)和收益權(quán)，規(guī)避了因“招拍掛”程序而失去土地再開發(fā)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)[21]。

2.2.2 盤活土地資源，優(yōu)化空間供給的部門協(xié)同創(chuàng)新

為優(yōu)化地方營商環(huán)境，推動空間供給環(huán)節(jié)的“簡政放權(quán)”，盤活土地資源，許多地方探索“多規(guī)合一”試點(diǎn)。各部委主導(dǎo)的多個(gè)空間規(guī)劃各自為戰(zhàn)、相互沖突、難以協(xié)調(diào)是當(dāng)前規(guī)劃實(shí)施難的首要問題。廈門結(jié)合自身發(fā)展訴求提出美麗廈門戰(zhàn)略以及推動“多規(guī)合一”試點(diǎn)，將空間規(guī)劃從部門規(guī)劃上升到“市長規(guī)劃”，進(jìn)而主導(dǎo)并推進(jìn)協(xié)同治理與空間統(tǒng)籌，重點(diǎn)解決了空間類規(guī)劃打架、資源環(huán)境保護(hù)不利、行政審批效率低下和公眾參與監(jiān)督不足的問題[22]。

2.2.3 推動低效國土空間減量增效的政策工具創(chuàng)新

面臨資源環(huán)境約束趨緊的特大城市，除了向存量地區(qū)要空間之外，還通過對外圍地區(qū)實(shí)施減量化戰(zhàn)略，向郊區(qū)地區(qū)要效率。在“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的時(shí)代背景下，上海提出郊野單元規(guī)劃的編制創(chuàng)新，基于土地綜合整治平臺，通過建設(shè)用地增減掛鉤政策推動外圍低效用地的整治，實(shí)現(xiàn)外圍低效零散建設(shè)用地的“減量”與“增效”[23]?；仡櫳钲谑嗄甑囊?guī)劃實(shí)施歷程，深圳在不同發(fā)展階段不斷創(chuàng)新探索，提出將行動規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)以及政策支持作為3類能夠促進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施的手段，行動規(guī)劃從技術(shù)上改進(jìn)了規(guī)劃的可操作性，但需要借助政府運(yùn)作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)才得以落地，而存量優(yōu)化階段更是依賴政策供給[18]66。

北京為新版總規(guī)的實(shí)施構(gòu)建了綜合調(diào)控框架與約束性指標(biāo)，建立起以拆占比、拆建比、職住用地比、兩線三區(qū)為核心的嚴(yán)格管理手段，探索了面向存量、減量總規(guī)的建設(shè)用地規(guī)劃管理方法[24]。

2.2.4 增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)效性的體制機(jī)制創(chuàng)新

為加強(qiáng)規(guī)劃目標(biāo)的落地實(shí)施，各地圍繞城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的成果創(chuàng)新強(qiáng)化其公共政策屬性，尤其是對規(guī)劃成果的條文化、制度化進(jìn)行改革探索。例如呂傳廷等結(jié)合廣州2020戰(zhàn)略規(guī)劃提出以實(shí)施為導(dǎo)向、以公共政策為引導(dǎo)手段，構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃支撐下的新型城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系[25]。王吉力等就北京新版總體規(guī)劃實(shí)施機(jī)制針對體制不適應(yīng)、實(shí)施路徑不落地、政策保障不到位、跟蹤預(yù)警不及時(shí)、公眾參與不充分等難題，提出建立“多規(guī)合一—任務(wù)分解—體檢評估—督查問責(zé)—綜合治理”的統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制[8]46。

綜合當(dāng)前實(shí)施體系的問題及各地規(guī)劃實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的探索可以發(fā)現(xiàn)，需要構(gòu)建能夠引導(dǎo)發(fā)展現(xiàn)狀向高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)的制度路徑與政策工具，關(guān)鍵是適應(yīng)市場；從對傳統(tǒng)空間規(guī)劃實(shí)施矛盾和難題的梳理可以發(fā)現(xiàn)，需要構(gòu)建聚焦空間治理目標(biāo)的管控體系與實(shí)施機(jī)制，關(guān)鍵是保障目標(biāo)的落地。

3 協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制構(gòu)建

3.1 協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制構(gòu)建思路

從國土空間規(guī)劃實(shí)施邏輯來看，協(xié)調(diào)性和操作性應(yīng)是改革創(chuàng)新重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)空間治理目標(biāo)的關(guān)鍵是要重構(gòu)國土空間規(guī)劃的治理機(jī)制，要從保障“規(guī)劃圖紙”落地向保障“發(fā)展目標(biāo)”落地轉(zhuǎn)變，逐步從圍繞空間規(guī)劃圖紙的點(diǎn)位控制、線位控制、分區(qū)控制的技術(shù)創(chuàng)新到聚焦治理目標(biāo)的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新以及平臺創(chuàng)新。聚焦可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展路徑，本文基于層級政府、市場主體、社會公眾實(shí)施機(jī)制的3大協(xié)同關(guān)系，以及制度環(huán)境、政策工具、執(zhí)行程序的實(shí)施機(jī)制3大核心內(nèi)容，提出協(xié)同治理視角下的國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制構(gòu)建思路框架（圖2）。

3.1.1 聚焦可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度環(huán)境

探索我國中央與地方、區(qū)域與地方以及政府與市場3對關(guān)系的協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建人口、資源、環(huán)境以及發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度環(huán)境。

（1）中央與地方達(dá)成共識的平臺。當(dāng)前中央對于地方的管理主要采取“指標(biāo)+空間”的雙重管制，中央政府與地方政府圍繞空間資源開展博弈，而生態(tài)文明體制改革對于自然資源資產(chǎn)保護(hù)制度的建立將有利于推動中央與地方達(dá)成共識，地方政府將從以前只注重爭取建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)增加社會資產(chǎn)，向關(guān)注社會資產(chǎn)與自然資源資產(chǎn)的“雙增長”轉(zhuǎn)變。此時(shí)，可借助城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策工具屬性促使兩者達(dá)成共識，即將國家空間治理要求落實(shí)到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的管理政策以及調(diào)整政策上來，而不是將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界簡化作為“可建與不可建”的紅線。例如波特蘭城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實(shí)施政策包括界內(nèi)土地的階段性發(fā)展、界外土地的約束性發(fā)展以及增長邊界的靈活調(diào)整[26]。

（2）區(qū)域與地方達(dá)成協(xié)同的框架。各類城市群、都市區(qū)等區(qū)域戰(zhàn)略成為中央及省級政府重點(diǎn)推動的發(fā)展抓手，而這些區(qū)域也是引導(dǎo)人口及產(chǎn)業(yè)集聚的重點(diǎn)區(qū)域，全面深化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展將是共同目標(biāo)。首先，應(yīng)構(gòu)建基于共識與法規(guī)的區(qū)域協(xié)同框架。國土空間上的區(qū)域協(xié)同難題在于當(dāng)前發(fā)展階段相互競爭大于合作的基本現(xiàn)實(shí)，在缺乏匹配區(qū)域尺度的法規(guī)體系的條件下，發(fā)展共識難以轉(zhuǎn)化為約束與引導(dǎo)地方發(fā)展的法律準(zhǔn)則。其次，構(gòu)建基于共享與補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域協(xié)同機(jī)制。國土空間上的區(qū)域協(xié)同瓶頸在于面對多元的、復(fù)雜的利益主體缺乏制度路徑，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)區(qū)域目標(biāo)優(yōu)化往往需要通過土地發(fā)展權(quán)的共享或者跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)，因此，可探索針對特定區(qū)域構(gòu)建“聯(lián)合開發(fā)+利益共享”的平臺與機(jī)制[27]，從而構(gòu)筑制度創(chuàng)新高地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1.2 聚焦高質(zhì)量土地發(fā)展權(quán)的政策工具體系

探索能夠支撐彈性管控實(shí)施機(jī)制、市場化實(shí)施機(jī)制的兩大類政策工具，構(gòu)建能夠促進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)建設(shè)的可操作性政策路徑。

（1）構(gòu)建適應(yīng)發(fā)展導(dǎo)向的彈性管控體系。彈性管控并不是放棄管控，而是通過以設(shè)置實(shí)施前置條件為門檻的政策工具包，實(shí)現(xiàn)對土地發(fā)展權(quán)的高質(zhì)量引導(dǎo)。例如從“圖斑+指標(biāo)”的雙重管控轉(zhuǎn)向“政策分區(qū)+政策工具”的組合管控，同時(shí)將管控的重點(diǎn)聚焦用途管制的轉(zhuǎn)用規(guī)則，實(shí)施明確允許、限制或者禁止的用途轉(zhuǎn)用清單管理。

（2）建立適應(yīng)提質(zhì)增效導(dǎo)向的市場化機(jī)制。在存量規(guī)劃或減量規(guī)劃階段，傳統(tǒng)空間規(guī)劃很容易失效，關(guān)鍵是缺乏實(shí)施的政策工具。上海松江區(qū)實(shí)施“超級增減掛鉤”推動減量化高質(zhì)量發(fā)展，增減掛鉤從支撐項(xiàng)目落地的政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)橹稳珔^(qū)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的政策工具[28]。其空間治理的核心機(jī)制是將外圍低效建設(shè)用地減量節(jié)約出的新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到“集中建設(shè)區(qū)”，而減量化區(qū)域可以獲得“類集建區(qū)”建設(shè)用地規(guī)劃獎勵[21]67。

3.1.3 聚焦多元利益主體協(xié)商的執(zhí)行程序

協(xié)同治理內(nèi)在邏輯要求關(guān)注多元主體的利益，從政府為唯一主體的單中心管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社會、市場多元主體合作，從而建立空間治理多元主體合作實(shí)施機(jī)制。

（1）政府與市場達(dá)成合作的機(jī)制。其創(chuàng)新重點(diǎn)在于增加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)劃實(shí)施政策工具，關(guān)鍵是要以尊重市場經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。例如深圳“城市更新單元”的劃定，就須占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主同意且權(quán)利主體占總數(shù)量2/3以上的許可才可劃定[23]24。圍繞舊城更新過程中土地發(fā)展權(quán)價(jià)值分配模式，根據(jù)不同實(shí)施條件，綜合確定政府主導(dǎo)或者市場主導(dǎo)[23]23。

（2）建立以人為本的公眾參與機(jī)制。開放空間信息化平臺的公眾訪問端，讓市民能夠參與到國土空間規(guī)劃的編制、審批與監(jiān)督環(huán)節(jié)，借助社交網(wǎng)絡(luò)、微信和電子政務(wù)等多樣化的網(wǎng)絡(luò)平臺，拓展公眾參與的渠道，同時(shí)發(fā)揮各類非政府組織促進(jìn)公眾參與的作用。

圖2 協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制建構(gòu)體系示意圖

3.2 協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施關(guān)鍵機(jī)制

筆者在區(qū)域?qū)用嫣剿鞔龠M(jìn)主體功能互補(bǔ)與區(qū)域制度協(xié)同的實(shí)施機(jī)制，在全域空間層面探索促進(jìn)增量空間與存量空間高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施機(jī)制，在實(shí)施平臺層面探索促進(jìn)空間信息共享與公眾參與的實(shí)施機(jī)制。以下是實(shí)施機(jī)制建構(gòu)的方向與關(guān)鍵突破點(diǎn)。

3.2.1 構(gòu)建以容量及要素為基礎(chǔ)的主體功能區(qū)劃治理的實(shí)施機(jī)制

國土空間規(guī)劃以落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，形成以資源承載能力、開發(fā)強(qiáng)度以及開發(fā)潛力分析為基礎(chǔ)，綜合確定國土空間開發(fā)保護(hù)的總體格局。但整體優(yōu)化布局必然以犧牲局部地區(qū)同等發(fā)展權(quán)為代價(jià)，為此構(gòu)建了以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為核心的生態(tài)補(bǔ)償制度。主體功能區(qū)戰(zhàn)略首要目標(biāo)是促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)地理的合理布局，具體要解決的實(shí)施難題在于如何細(xì)化政策分區(qū)，及深化優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

（1）主體功能區(qū)劃從開發(fā)管控分區(qū)向環(huán)境容量分區(qū)轉(zhuǎn)變。按照主體功能定位控制開發(fā)強(qiáng)度，形成與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的國土空間開發(fā)格局。當(dāng)前，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)的分區(qū)模式過于宏觀且不利于實(shí)施。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化主體功能分區(qū)，落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化以及各省級的戰(zhàn)略格局，尤其應(yīng)根據(jù)區(qū)域的環(huán)境容量的指標(biāo)來確定開發(fā)容量。

（2）空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化從空間分區(qū)優(yōu)化向空間要素優(yōu)化轉(zhuǎn)變。實(shí)施全覆蓋的國土空間用途管制，將森林、濕地等自然資源要素納入管控體系，通過“區(qū)域”管理“要素”，通過“要素”協(xié)同“區(qū)域”，同時(shí)設(shè)立國土空間優(yōu)化結(jié)構(gòu)基金，為各項(xiàng)政策的實(shí)施提供資金支持[29]。

3.2.2 構(gòu)建基于制度創(chuàng)新高地建設(shè)的區(qū)域協(xié)同的實(shí)施機(jī)制

京津冀、長三角以及粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域在逐步探索區(qū)域治理的制度框架，但總體而言，當(dāng)前國土空間規(guī)劃主要以單一政府主體的管理模式為主，缺乏多元主體協(xié)商共治的制度框架。

（1）破解公平發(fā)展權(quán)實(shí)施難題，制定適應(yīng)市場優(yōu)化配置的政策路徑。在區(qū)域?qū)用婊蛘叱鞘袑用妫试S生態(tài)功能主導(dǎo)區(qū)域開發(fā)權(quán)向其他適宜的開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，深化支撐區(qū)域協(xié)同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（2）破解整體發(fā)展權(quán)實(shí)施難題，推動促進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。過去區(qū)域規(guī)劃一直著力于推動交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共建、生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)共享以及產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)共生，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，實(shí)施財(cái)政政策、人口政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等綜合效益的平臺，正逐漸成為創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手與政策工具。

3.2.3 構(gòu)建以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為核心的空間協(xié)同的實(shí)施機(jī)制

以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，構(gòu)建以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為核心的增長管理機(jī)制，圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界構(gòu)建政策體系和工具不僅要形成增量空間的底線剛性管控，還應(yīng)包括對存量用地的優(yōu)化提升，為零散低效用地的減量優(yōu)化提供政策引導(dǎo)。具體要解決的實(shí)施難題在于界外如何管和界內(nèi)如何轉(zhuǎn)。

（1）開發(fā)邊界外從控制建設(shè)向全要素用途管制轉(zhuǎn)變。改變傳統(tǒng)空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)重建設(shè)輕管控的局面，強(qiáng)化生態(tài)功能，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田，確保生態(tài)安全與糧食安全，重視農(nóng)用地綜合整治與低效建設(shè)用地整治，實(shí)現(xiàn)全要素統(tǒng)籌，提供界外區(qū)域低效用地退出的政策路徑。

（2）開發(fā)邊界內(nèi)從增長引導(dǎo)向全面高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。改變傳統(tǒng)空間規(guī)劃對城郊重增量、輕存量、輕減量的局面，在生產(chǎn)、生活、生態(tài)3大空間的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確提出允許和鼓勵各類型增長的區(qū)域，并配套基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)政策、區(qū)域差異引導(dǎo)政策。對于粗放開發(fā)、分散開發(fā)的存量空間，尤其是對于低效工業(yè)用地以及集體建設(shè)用地的提質(zhì)增效應(yīng)該增加制度供給。

3.2.4 構(gòu)建以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移為核心的空間治理的實(shí)施機(jī)制

國內(nèi)外空間增長管理手段一般為邊界設(shè)定與配套政策，實(shí)施機(jī)制主要是通過土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移來保障土地所有者的權(quán)益，減少規(guī)劃實(shí)施的阻力，并將開發(fā)建設(shè)引導(dǎo)至規(guī)劃設(shè)定的區(qū)域[30]。國內(nèi)的增減掛鉤政策也正是基于這類機(jī)制。

（1）完善增減掛鉤政策為基礎(chǔ)的治理工具。存量地區(qū)僅依據(jù)圖斑一般難以推進(jìn)實(shí)施，必須要盤活存量空間價(jià)值并創(chuàng)造新的土地增值收益?？山柚叻謪^(qū)與政策工具的組合實(shí)現(xiàn)對存量空間再開發(fā)的高質(zhì)量發(fā)展。地方政府工作重點(diǎn)是劃定實(shí)施單元、建立轉(zhuǎn)移制度以及制定實(shí)施方案，但要與上級指標(biāo)管理統(tǒng)籌考慮，以防止增減掛鉤政策變成地方政府的“找地工具”。

（2）構(gòu)建匹配技術(shù)治理要求的市場機(jī)制。圍繞土地發(fā)展權(quán)的利益分配將是推動存量更新或者減量發(fā)展的關(guān)鍵，而利益分配機(jī)制的設(shè)定決定了市場力量的參與度，當(dāng)下政府應(yīng)向市場及社會放權(quán)讓利，同時(shí)守好技術(shù)底線與公平原則，讓更多的社會資本和社會主體來推動空間高質(zhì)量發(fā)展，政府也實(shí)現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。

3.2.5 構(gòu)建以共識與共治為目標(biāo)的公眾參與的實(shí)施機(jī)制

“上海2035”立足于規(guī)劃轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，在組織編制方式上從單純的政府主導(dǎo)向多元主體協(xié)同參與轉(zhuǎn)變，涵蓋了本地政府部門、國家部委及周邊地區(qū)城市政府、市民、市場以及技術(shù)專家。從單純注重制定技術(shù)方案向注重溝通協(xié)商轉(zhuǎn)變，以不同形式、不同平臺邀請專家參與、企業(yè)參與、市民參與，探索了以規(guī)劃編制過程提升城市治理水平的路徑[31]40。

公眾參與在不同語境下側(cè)重點(diǎn)有所不同：行政管理語境下的公眾參與是除了政府、開發(fā)商、專家參與，保障基層群眾平等參與公共政策的機(jī)會和權(quán)利；空間治理語境下的公眾參與體現(xiàn)的是基礎(chǔ)性的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)筑多元主體協(xié)同發(fā)展的機(jī)制，從關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長向關(guān)注社會福利轉(zhuǎn)變，是促進(jìn)全過程、互動式、主動型的公眾參與。

（1）從參與“成果公示”階段到參與“規(guī)劃共識”階段，拓寬傳統(tǒng)規(guī)劃公眾參與空間治理的渠道，通過論壇或者公益組織，培育公眾參與的社會基礎(chǔ)。例如上海開展SEA-Hi！論壇取得不錯的效果[31]46。

（2）從參與“信息共享”向參與“空間共治”轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新公眾參與方式，尤其通過融合跨專業(yè)人才推動具體實(shí)踐探索。例如上海的“城市設(shè)計(jì)挑戰(zhàn)賽”以及深圳的“趣城”計(jì)劃[32]。

3.2.6 構(gòu)建服務(wù)型政府信息共享平臺的實(shí)施機(jī)制

以簡化建設(shè)用地工程許可證審批流程為核心的優(yōu)化營商環(huán)境改革已取得不錯進(jìn)展，但實(shí)際上，項(xiàng)目落地之前的預(yù)選址環(huán)節(jié)才是實(shí)施難點(diǎn)。因此，如何推動全域范圍內(nèi)的空間供給側(cè)改革才是關(guān)鍵。

（1）建立深化“放管服”改革的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制。將項(xiàng)目審批的預(yù)協(xié)調(diào)工作前置，在建設(shè)項(xiàng)目審批前期，落實(shí)投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等條件，促使策劃生成的項(xiàng)目可決策、可落地、可實(shí)施，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施從各部門“報(bào)項(xiàng)目”向各部門“報(bào)進(jìn)度”轉(zhuǎn)變。

（2）建立面向市場信息共享的空間治理平臺。構(gòu)建以面向社會的協(xié)同平臺為基礎(chǔ)，將政府內(nèi)部各部門項(xiàng)目協(xié)同流程前置，在建立空間規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上構(gòu)建多部門協(xié)同平臺，政府由審批管理向功能服務(wù)轉(zhuǎn)變[9]35。

4 結(jié)語

本文從治理體系、治理目標(biāo)、治理能力以及治理工具的視角全面審視當(dāng)前空間規(guī)劃實(shí)施難的問題。著眼于從實(shí)施機(jī)制的角度來優(yōu)化當(dāng)前的實(shí)施體系，在對空間治理目標(biāo)達(dá)成共識基礎(chǔ)上尊重地方發(fā)展事權(quán)，從“劃定紅線”的管控思維向“設(shè)定路徑”的治理思維轉(zhuǎn)變，從研究如何“管得住”向如何“管得好”轉(zhuǎn)變，真正促進(jìn)對自然資源的有效保護(hù)和集約利用。同時(shí)，本文梳理各地規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新，樹立服務(wù)發(fā)展的治理思維。在落實(shí)空間治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上尊重多元實(shí)施主體，從“主導(dǎo)發(fā)展”的管控思維向“服務(wù)發(fā)展”的治理思維轉(zhuǎn)變，從研究如何“撬動”社會力量向如何“引導(dǎo)”社會力量轉(zhuǎn)變。

規(guī)劃實(shí)施難的問題以及各地規(guī)劃實(shí)踐的機(jī)制創(chuàng)新容易引起規(guī)劃管理人員共鳴，但與之所匹配的治理思維在規(guī)劃研究領(lǐng)域及規(guī)劃編制領(lǐng)域的運(yùn)用仍需要大力呼吁。因此，本文基于生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)要求以及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，提出在中央與地方、區(qū)域與地方、政府與市場3大關(guān)系協(xié)同的基礎(chǔ)上建構(gòu)實(shí)施機(jī)制的初步思路框架，并結(jié)合地方實(shí)踐創(chuàng)新，針對性列舉了6大類實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的方向與關(guān)鍵點(diǎn)，其目標(biāo)在于增強(qiáng)國土空間規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。

綜上所述，筆者認(rèn)為實(shí)施機(jī)制將是政府空間治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，建議進(jìn)一步圍繞協(xié)同治理開展制度環(huán)境創(chuàng)新、政策工具創(chuàng)新及協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。