李經(jīng)緯 田 莉 周 麟 高 原 LI Jingwei, TIAN Li, ZHOU Lin, GAO Yuan

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程持續(xù)加速，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)水平不斷提高，并取得顯著成效。但因國(guó)土空間資源無(wú)序、盲目開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的一系列問(wèn)題也接連出現(xiàn)，如土地利用低效、城市蔓延，區(qū)域差距與城鄉(xiāng)差距增大，生態(tài)環(huán)境惡化，公共健康問(wèn)題等。當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要階段，在生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求下，原有以增量開(kāi)發(fā)為主的空間發(fā)展模式越發(fā)難以適應(yīng)新時(shí)代的需求。因此，構(gòu)建新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，通過(guò)空間資源的集約高效利用來(lái)提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，體現(xiàn)以人為本，已成為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科與實(shí)踐轉(zhuǎn)型的大勢(shì)所趨。

近年來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注，包括對(duì)構(gòu)建總體思路、目標(biāo)、規(guī)劃層級(jí)、內(nèi)容、工作重點(diǎn)的討論[1-3]，基于國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)空間規(guī)劃的法規(guī)體系、管理體系的建議[4-7]，還有以地方“多規(guī)合一”實(shí)踐為例，對(duì)空間規(guī)劃體系構(gòu)建提出的實(shí)施性意見(jiàn)[8-10]。然而，通過(guò)梳理文獻(xiàn)可知，大多數(shù)研究局限于規(guī)劃體系的層級(jí)、內(nèi)容，規(guī)劃整合的具體方法和策略，偏重技術(shù)層面，缺乏對(duì)空間規(guī)劃內(nèi)涵和維度的探討，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃的應(yīng)用基礎(chǔ)研究滯后于空間治理的客觀需求。

為此，本文基于梁鶴年教授提出的“城市人”理論，結(jié)合構(gòu)建高效集約的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、均衡協(xié)調(diào)的空間結(jié)構(gòu)、人與自然和諧共生的高品質(zhì)國(guó)土空間規(guī)劃體系需求，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從“集約發(fā)展”“均衡發(fā)展”“健康發(fā)展”3個(gè)維度解讀“城市人”理論視角下的國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，為轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)模式、實(shí)現(xiàn)空間資源的合理保護(hù)和有效利用、完善我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系提供參考與借鑒。

1 基于“城市人”視角的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的內(nèi)涵

“城市人”是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的前沿理論。簡(jiǎn)而言之，梁鶴年[11]91認(rèn)為“城市人”是“一個(gè)理性選擇聚居去追求空間接觸機(jī)會(huì)的人”?！袄硇猿鞘腥恕币宰钚饬ψ非笞罡咦源?共存平衡，即追求空間機(jī)會(huì)的最優(yōu)化，表現(xiàn)在國(guó)土空間規(guī)劃上就是人通過(guò)聚居去追求空間接觸機(jī)會(huì)的最優(yōu)化[12]?！俺鞘腥恕币?guī)劃理論的價(jià)值觀在于發(fā)揮人的自存/共存理性，為個(gè)體與群體的美好生活創(chuàng)造最優(yōu)的空間條件[13]75，體現(xiàn)“以人為本”的思維范式與價(jià)值取向。

“城市人”規(guī)劃理論的實(shí)踐聚焦于研究、匹配和提升人居的空間機(jī)會(huì)，其強(qiáng)調(diào)的自存、共存的最高平衡在國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下具有重要的應(yīng)用價(jià)值。即以“以人為本”去平衡人與生產(chǎn)、人與生活、人與生態(tài)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自存/共存的最高平衡，引導(dǎo)各方利益合理地尋求最佳平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源的合理使用和分配?；貧w到國(guó)土空間規(guī)劃重構(gòu)的本源，以人的需求為核心，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源利用效率的提升、空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和空間資源的綠色發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的治理現(xiàn)代化。

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展仍面臨土地資源利用粗放、城鄉(xiāng)差距顯著、生態(tài)環(huán)境承載力接近極限等問(wèn)題，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境矛盾日益凸顯的情況下，我國(guó)的發(fā)展方式勢(shì)必要完成從粗放型向集約型、從失衡型向均衡型、從消耗型向健康型轉(zhuǎn)變?；诖?，我們可以從以下3個(gè)維度進(jìn)行基于“城市人”視角的國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的解讀（圖1）。

一是集約發(fā)展。國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的平衡很大程度上取決于資源開(kāi)發(fā)利用的質(zhì)量和效率，基本原則是在有限的國(guó)土空間上“物盡其用”，謀求最佳的國(guó)土使用效率，這是構(gòu)建集約高效的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的首要邏輯。在“城市人”理論中，“城市人”通過(guò)聚居的模式追求相似的空間接觸機(jī)會(huì)，如果促使對(duì)空間素質(zhì)要求一致的“城市人”聚居在一起進(jìn)行生產(chǎn)、生活，以性能分區(qū)取代功能分區(qū)，重新識(shí)別城市用地的點(diǎn)和量上的自身需要（自存）和對(duì)別人的影響（共存），可以促進(jìn)空間接觸機(jī)會(huì)質(zhì)與量的提升。演繹到國(guó)土空間規(guī)劃上，就是運(yùn)用“城市人”理論，通過(guò)平衡多方利益主體，達(dá)到整體共存最優(yōu)，提升土地使用績(jī)效，推動(dòng)城市與區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

二是均衡發(fā)展。現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人口、產(chǎn)業(yè)、資本等生產(chǎn)要素主要集中在沿海、沿江、沿線地區(qū)和大城市，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展分異、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距大等問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌空間資源的工具，應(yīng)致力于解決上述發(fā)展問(wèn)題?！俺鞘腥恕崩碚搹?qiáng)調(diào)要按照自存/共存平衡的原則去匹配典型的“城市人”與典型的“人居”，將城市人所追求的與人居所能供給的進(jìn)行匹配。演繹到國(guó)土空間規(guī)劃上，就是通過(guò)匹配土地與用途去滿足居民對(duì)生活、生產(chǎn)和生態(tài)的追求，要解決“人—地” “人—人”之間匹配不充分、不均衡的問(wèn)題，就要優(yōu)化自存/共存水平較低的地區(qū)，通過(guò)合理的資源要素流動(dòng)，達(dá)到需求供給的最佳平衡，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是健康發(fā)展。貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念是當(dāng)前國(guó)家空間治理的重要任務(wù)，空間規(guī)劃不僅要關(guān)注城市與人，更要關(guān)注生態(tài)與自然。國(guó)土空間發(fā)展的最終目標(biāo)是既要使人感到滿足和滿意，同時(shí)又要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的理念，所以人的健康、城市的健康、環(huán)境的健康發(fā)展是最基本的要求?！俺鞘腥恕崩碚撝刑幚砗谩白源妫ㄗ晕冶４妫迸c“共存（與人共存）”的平衡，為的就是服務(wù)于人、為居民創(chuàng)造美好的人居生活。演繹到國(guó)土空間規(guī)劃上，就是要強(qiáng)調(diào)“以人為本”的規(guī)劃，以自存/共存的平衡為原則幫助人們做合理的事情，處理好人與人、人與自然的平衡，建設(shè)宜人的人居環(huán)境（即空間接觸機(jī)會(huì)），實(shí)現(xiàn)基于可持續(xù)發(fā)展的“人與人、人與自然和諧共生”，為居民提供高品質(zhì)的生活。

總體而言，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)基于集約、均衡、健康的發(fā)展理念，對(duì)國(guó)土空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與保護(hù)，探索“以人為本”的高質(zhì)量發(fā)展、高水平均衡與高品質(zhì)生活發(fā)展策略，創(chuàng)造美好的人居環(huán)境。

圖1 “城市人”視角下國(guó)土空間規(guī)劃重構(gòu)的內(nèi)涵

2 基于“城市人”視角的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的維度

2.1 集約發(fā)展, 提質(zhì)增效

城市是“人聚居”的現(xiàn)象，“人”與“居”缺一不可[1]89。如何匹配好城市發(fā)展對(duì)聚居空間的需求與資源用途之間的關(guān)系，對(duì)國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要?？臻g資源的集約利用是要合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，不斷提高各類資源能源的利用效率，達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的最優(yōu)化。

“城市人”以獲取最優(yōu)空間接觸機(jī)會(huì)為生存動(dòng)機(jī)，在通過(guò)聚居模式優(yōu)化自存/共存水平的同時(shí)，提升空間資源利用效率，逐步形成集約高效的開(kāi)發(fā)格局。同時(shí)，高效的資源利用模式也為聚居的形成提供了良好條件，資源集約為“城市人”提供更為優(yōu)質(zhì)的空間接觸與匹配、更為熟絡(luò)的接觸關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和更為稀少的浪費(fèi)性接觸[14]，提升了城市人獲取最優(yōu)空間接觸機(jī)會(huì)的概率。伴隨著聚居與高效集約型資源利用模式的相互依托、相互促進(jìn)，城市人會(huì)不斷尋求空間接觸機(jī)會(huì)的最優(yōu)化，達(dá)到自存與共存平衡點(diǎn)的提升。此時(shí)，“人—人”“人—地” “地—地”的關(guān)系達(dá)到和諧共生（圖2）。具體策略如下：

（1）挖掘存量用地，提升空間接觸機(jī)會(huì)

近年來(lái)，我國(guó)新增建設(shè)用地計(jì)劃執(zhí)行量逐年下降，北京、上海等超大城市在新一輪城市總體規(guī)劃中均秉承集約發(fā)展、存量盤活，甚至是減量規(guī)劃的理念。對(duì)于存量用地的挖掘，如居住、公共設(shè)施、綠色空間等用地功能，可以增加居民的空間接觸機(jī)會(huì)，補(bǔ)給城市人的供需短板，更好地響應(yīng)和滿足人的生產(chǎn)、生活需求。

從國(guó)際大都市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，紐約在應(yīng)對(duì)土地的供需矛盾中，主要通過(guò)對(duì)兩類土地的開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)存量挖潛。一為棕地開(kāi)發(fā)，如成立市級(jí)棕地規(guī)劃與開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)，專職執(zhí)行棕地修復(fù)工作；推行棕地自愿清理計(jì)劃（The NYC Voluntary Cleanup Program），即政策扶持下的多主體棕地清理運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，利用這些修復(fù)的棕地來(lái)建設(shè)保障性住房等。二為低效利用土地的再開(kāi)發(fā)，如在交通設(shè)施上方建設(shè)綠化空間，滿足居民對(duì)公園的需求；整合小地塊建設(shè)保障性住房，并針對(duì)小型開(kāi)發(fā)商、社區(qū)公司和非政府機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠政策等[15]。顯然，上述兩類開(kāi)發(fā)模式的目標(biāo)即為促進(jìn)“人—地”自存/共存的最優(yōu)平衡，提升“城市人”的滿意度。

（2）促進(jìn)功能組合，最大限度匹配土地供給與“城市人”需求

科學(xué)制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的規(guī)模、強(qiáng)度、結(jié)構(gòu)和布局，是國(guó)土開(kāi)發(fā)利用提質(zhì)增效的重要手段。“城市人”理論倡導(dǎo)用“以人為本”取代以功能為本，認(rèn)為功能分區(qū)的規(guī)劃范式限制了土地使用效率，應(yīng)鼓勵(lì)綜合考慮性能和功能相結(jié)合的土地資源分配，即處理好“地—地”關(guān)系。以性能的一致性去混合布局不同功能，最大限度匹配土地供給與“城市人”需求（如對(duì)安全、舒適、方便、美觀等的要求），達(dá)到功能組合效率最優(yōu)化和資源使用最集約化。

以日本為例，作為一個(gè)土地資源緊缺的國(guó)家，其歷來(lái)重視土地的集約利用。截至2017年，日本798個(gè)城市中，已有超過(guò)80%的城市制定了“集約城市”建設(shè)計(jì)劃，倡議推動(dòng)中小城市空間發(fā)展的集約化[16]，將行政、商務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育等功能在一定區(qū)域內(nèi)混合高效供給，增加居民生活的便利性，提高整個(gè)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，力爭(zhēng)以最小的資源和能源消耗滿足居民的需求，即實(shí)現(xiàn)“城市人”以最小力氣追求空間接觸機(jī)會(huì)的最優(yōu)化。

（3）關(guān)注多方利益主體，促進(jìn)自存/共存最優(yōu)平衡

傳統(tǒng)的空間規(guī)劃重在協(xié)調(diào)空間資源使用的沖突、矛盾，特別是土地資源相互“打架”的問(wèn)題，對(duì)不同利益相關(guān)者之間的利益協(xié)調(diào)重視不夠，難以適應(yīng)以人為本的城市發(fā)展需求[17]。與之對(duì)應(yīng)的，“城市人”關(guān)注的重點(diǎn)是“以人為本”，人是土地使用的主體，土地的集約利用最終目的是為人服務(wù)，為居民提供福祉。因此，在土地集約利用過(guò)程中，關(guān)注“人—人”關(guān)系，推動(dòng)多方利益主體達(dá)到自存/共存的最優(yōu)平衡至關(guān)重要（圖3）。

例如，日本在2002年進(jìn)行的“大手町”再開(kāi)發(fā)，在制定“連鎖型再開(kāi)發(fā)”方案時(shí)，堅(jiān)持地方政府、土地所有者和公民共同參與的原則，尋求在土地空間的使用和分配中平衡各種相關(guān)利益主體之間的矛盾，在不同利益主體的自存出現(xiàn)矛盾時(shí)考慮他們之間的共存，達(dá)到公共利益、集體利益和個(gè)體利益自存與共存的最優(yōu)平衡，形成協(xié)調(diào)一致的共建方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)面向所有利益主體的社會(huì)公平，完成城市中心區(qū)的重建。

2.2 均衡發(fā)展, 包容共生

不同人居①人居是一種空間現(xiàn)象，人通過(guò)空間上的聚居去追求與他人、與天然環(huán)境、與人工環(huán)境的接觸機(jī)會(huì)[11]。（規(guī)模、結(jié)構(gòu)、密度）承載差異化的空間接觸機(jī)會(huì)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)尊重人的尺度，按照自存/共存平衡的原則去匹配典型“城市人”與典型“人居”，最關(guān)鍵的是在人需要的用途、規(guī)模和地的位置、規(guī)模之間匹配，以期推動(dòng)國(guó)土空間保護(hù)與利用達(dá)到高質(zhì)量的均衡。

圖2 基于“城市人”理論的“集約發(fā)展”

圖3 基于“城市人”理論的“多方利益主體”自存/共存平衡

“城市人”理論的實(shí)踐集中于一個(gè)上令下達(dá)、下情上達(dá)的民主規(guī)劃?rùn)C(jī)制[13]74。規(guī)劃作為“上令”起引導(dǎo)作用，首先判斷“城市人”在追求空間機(jī)會(huì)中自存/共存的平衡點(diǎn)，尋找低于平衡點(diǎn)的區(qū)域，再優(yōu)化自存/共存水平較低的地區(qū)，如提升“城市人”的空間接觸機(jī)會(huì)，處理好“人—人”關(guān)系；最大限度匹配調(diào)整人與地供需的關(guān)系，確?！叭恕亍标P(guān)系均衡發(fā)展。人居空間的使用與居民的需求在自存/共存平衡原則下達(dá)到對(duì)稱，同時(shí)提升低于平衡點(diǎn)地區(qū)的自存/共存水平，優(yōu)化該地區(qū)聚居水平，使得在更大空間范圍內(nèi)走向空間均衡的狀態(tài)，滿足所有居民對(duì)更美好生活的追求，促進(jìn)人與城市的包容共生，維護(hù)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的適度公平，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的均衡發(fā)展（圖4）。具體策略如下：

（1）促進(jìn)區(qū)域合作，向高水平共存發(fā)展

區(qū)域合作交流可以有效消除區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，保障局部空間和整體空間的協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)突破行政區(qū)劃，探索區(qū)域合作新模式，通過(guò)資源共享，增強(qiáng)生產(chǎn)要素和各類設(shè)施可用性，提升“人—人”的空間接觸機(jī)會(huì)，即“提高區(qū)域的自存水平，向高水平共存發(fā)展”，在較大空間范圍內(nèi)形成空間整合的關(guān)系，達(dá)到均衡的空間狀態(tài)。

例如，德國(guó)的空間規(guī)劃作為政府的管控工具，關(guān)注重點(diǎn)在于整個(gè)德國(guó)區(qū)域和社會(huì)發(fā)展是否均衡，其中區(qū)域合作是均衡發(fā)展的重要手段。其強(qiáng)調(diào)要在更大空間范圍實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，通過(guò)編制跨區(qū)域規(guī)劃來(lái)推動(dòng)城市網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，促進(jìn)區(qū)域及城鄉(xiāng)的合作交流，維護(hù)和協(xié)調(diào)跨區(qū)域利益共享②德國(guó)在聯(lián)邦層面除了聯(lián)邦規(guī)劃還編制了德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃，作為跨州規(guī)劃；在州的局部地區(qū)編制地區(qū)規(guī)劃，作為跨市縣規(guī)劃。。同時(shí)聯(lián)邦和州政府為了保障實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的保障機(jī)制，包括成立區(qū)域委員會(huì)，每年都召開(kāi)制定區(qū)域規(guī)劃的研討會(huì)議；通過(guò)提供政策傾斜、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、支持項(xiàng)目來(lái)促進(jìn)區(qū)域、市鎮(zhèn)間的合作等。

（2）統(tǒng)籌資源配置，提升自存/共存水平

目前我國(guó)人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海地區(qū)集聚的態(tài)勢(shì)不斷增強(qiáng)，國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)需逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差距?！俺鞘腥恕崩碚撜J(rèn)為，自存衍生效率，共存衍生公平，要想兼顧效率與公平，就要提升“城市人”的自存/共存平衡水平。通過(guò)優(yōu)化各種要素配置，推動(dòng)生產(chǎn)要素從向少數(shù)點(diǎn)集聚轉(zhuǎn)為向更多的點(diǎn)集聚，提升“城市人”的空間接觸質(zhì)量和機(jī)會(huì)，優(yōu)化低水平自存/共存地區(qū)，調(diào)整城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

日本為改變戰(zhàn)后形成的“一軸一極”國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，緩解東京一極過(guò)于集中的壓力，在2015年編制的“七全綜”中提出“對(duì)流促進(jìn)型”的國(guó)土規(guī)劃理念，制定了8個(gè)廣域地方計(jì)劃。針對(duì)地域的不同特點(diǎn)，利用現(xiàn)代化交通設(shè)施和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建城市間的互通互聯(lián)平臺(tái)，推動(dòng)相鄰地域的人才、資本、產(chǎn)業(yè)、信息、文化等資源的雙向流動(dòng)和協(xié)作，互補(bǔ)資源短板，既提高城市的效率，又降低成本。同時(shí)提出將非必要留在東京的企業(yè)和人口向周邊地區(qū)疏散[18]，吸引更多人口回流農(nóng)村，利用生產(chǎn)要素向農(nóng)村集聚產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化“人—地”低均衡水平地區(qū)的發(fā)展。

（3）關(guān)注落后區(qū)域，優(yōu)化聚居水平

區(qū)域差距問(wèn)題本質(zhì)上是市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物，需要政府加以調(diào)節(jié)[19]?？臻g規(guī)劃已經(jīng)從單純的技術(shù)角色轉(zhuǎn)向公共政策導(dǎo)向，不僅應(yīng)包括物質(zhì)空間規(guī)劃，還應(yīng)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)?！俺鞘腥恕崩碚撝?，在規(guī)劃作為上令的引導(dǎo)下，應(yīng)優(yōu)先關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，如提供政策傾斜、資金支持、優(yōu)先項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等來(lái)優(yōu)化區(qū)域聚居水平，增加空間接觸機(jī)會(huì)，改善居民生活環(huán)境和質(zhì)量，維護(hù)區(qū)域間的適度公平。

發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃多通過(guò)關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展來(lái)促進(jìn)國(guó)土的均衡發(fā)展。如德國(guó)在《空間規(guī)劃法（2008）》中明確提出“應(yīng)加強(qiáng)局部空間的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及創(chuàng)新潛力，特別是整體生活水平嚴(yán)重落后于聯(lián)邦平均水平的空間，應(yīng)當(dāng)改善其發(fā)展的先決條件”。在東西德統(tǒng)一后，聯(lián)邦每年集中約5 000億歐元對(duì)原東德地區(qū)進(jìn)行投資，修建基礎(chǔ)設(shè)施[20]，通過(guò)提升設(shè)施的接觸機(jī)會(huì)來(lái)改善東德貧困地區(qū)的聚居水平，提升居民均等享用公共服務(wù)的權(quán)利。

2.3 健康發(fā)展, 和諧美好

不同的人居為“城市人”創(chuàng)造不同的空間接觸機(jī)會(huì)，而空間接觸頻率過(guò)密會(huì)引發(fā)生活空間緊張和環(huán)境素質(zhì)下降。國(guó)土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是要達(dá)到人與環(huán)境的和諧共存（最佳匹配），這就需要考慮人的健康和環(huán)境的健康，通過(guò)健康影響評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估去辨認(rèn)空間機(jī)會(huì)的質(zhì)量好壞，再反饋到規(guī)劃策略中指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃的編制（圖5）。

“城市人”是以人的理性和物性為基本的規(guī)劃理論，追求自存/共存的平衡屬于人的理性維度，同時(shí)人類是以人的物性去衡量他們的物質(zhì)環(huán)境，如追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面的空間機(jī)會(huì)。影響評(píng)估可以指導(dǎo)規(guī)劃促進(jìn)“城市人”追求正面的空間接觸，如優(yōu)質(zhì)的空氣、社會(huì)交往、綠色空間等，同時(shí)避開(kāi)負(fù)面的空間接觸，如各種污染、擁擠和車禍等，以此為居民創(chuàng)造高品質(zhì)的生活?！俺鞘腥恕蓖ㄟ^(guò)追求最優(yōu)的空間機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境和諧發(fā)展，營(yíng)造健康美好的人居生活。具體策略如下：

圖4 基于“城市人”理論的“均衡發(fā)展”

圖5 基于“城市人”理論的“健康發(fā)展”

（1）倡導(dǎo)健康優(yōu)先，促進(jìn)以人為本

空間規(guī)劃與公共健康緊密相關(guān)，其決定的城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)對(duì)居民健康產(chǎn)生影響，要將健康問(wèn)題融入國(guó)土空間規(guī)劃，健康影響評(píng)估（Health Impact Assessment，HIA） 為 規(guī)劃師提供了有效路徑。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）提出健康影響評(píng)估是“評(píng)判一項(xiàng)政策、規(guī)劃或項(xiàng)目對(duì)特定人群健康的潛在影響及這些影響在該人群中分布的一系列相互結(jié)合的程序、方法和工具”[21]。其重點(diǎn)是關(guān)注人的健康，目的是分析規(guī)劃對(duì)健康的影響，并提出建議反饋到規(guī)劃編制中。通過(guò)優(yōu)化居民與各類設(shè)施、公共空間的接觸機(jī)會(huì)，為居民提供健康的生活空間。

HIA可應(yīng)用于空間規(guī)劃的各個(gè)層面。如美國(guó)北加利福尼亞鄉(xiāng)村地區(qū)的洪堡縣（Humboldt County）為了減少土地利用開(kāi)發(fā)帶來(lái)的健康不公平現(xiàn)象，在總體規(guī)劃中納入HIA。具體是對(duì)3個(gè)備選的城市方案進(jìn)行評(píng)估，分析可能會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生的健康影響，其步驟包括篩查（是否有必要進(jìn)行評(píng)估）；界定范圍（確定健康影響因子）；評(píng)估（確定影響是否可能發(fā)生）；報(bào)告（撰寫報(bào)告納入總規(guī)修編，成為決策依據(jù)）；評(píng)價(jià)（利益相關(guān)者參與評(píng)估過(guò)程，保證評(píng)估被決策者采用）。最終提出如鼓勵(lì)公共交通、步行和自行車等相關(guān)的促進(jìn)健康實(shí)現(xiàn)的政策[22]。同時(shí)在專項(xiàng)規(guī)劃層面，美國(guó)進(jìn)行了“完整街道”項(xiàng)目的健康影響評(píng)估，其內(nèi)容是評(píng)測(cè)“完整街道”項(xiàng)目對(duì)體育活動(dòng)、肥胖和其他與公共健康有關(guān)事項(xiàng)的影響（表1）。評(píng)估后的規(guī)劃明確了通過(guò)促進(jìn)體育活動(dòng)的開(kāi)展、提高機(jī)動(dòng)性和增加獲取公共服務(wù)的方式來(lái)平衡各個(gè)年齡段健康狀況的方法，增加居民與設(shè)施的空間接觸機(jī)會(huì)，改善健康水平。

（2）重視生態(tài)文明建設(shè)，人與自然和諧共存

我國(guó)資源環(huán)境承載力幾乎接近極限，重視生態(tài)文明建設(shè)尤顯重要。在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為可持續(xù)發(fā)展打造健康的環(huán)境。“城市人”理論認(rèn)為，人類會(huì)不斷地追求與自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的最大接觸機(jī)會(huì)，但隨著接觸機(jī)會(huì)的增加，人與自然會(huì)產(chǎn)生矛盾與張力，造成各種城市和環(huán)境問(wèn)題。因此應(yīng)將環(huán)境影響評(píng)估納入國(guó)土空間規(guī)劃，幫助人們做合理的事情，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，達(dá)到人與自然和諧共存。

表1 街道健康影響評(píng)估常見(jiàn)的做法

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（Strategic Environmental Assessment，SEA）作為環(huán)境影響評(píng)估的一種方式，較多地應(yīng)用于空間規(guī)劃中。它是對(duì)擬議政策、計(jì)劃和規(guī)劃及替代方案所作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)[24]，一般包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人群健康、生活和工作的適宜性等多方面內(nèi)容。德國(guó)已經(jīng)將SEA納入空間規(guī)劃的法規(guī)體系以促進(jìn)其實(shí)施，在《空間規(guī)劃法（2008）》中明確提出“制定空間規(guī)劃（州規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃）時(shí)，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，該評(píng)估主要針對(duì)空間規(guī)劃方案對(duì)下列事項(xiàng)可能造成的重大影響：人群，包括人類的健康，動(dòng)物、植物和生物多樣性；土壤、水、空氣、氣候和景觀；文化設(shè)施及其他保護(hù)項(xiàng)目”。德國(guó)的SEA還覆蓋了多層級(jí)的空間規(guī)劃，包括聯(lián)邦空間規(guī)劃、州空間規(guī)劃、區(qū)域空間規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、建筑規(guī)劃等，在不同層次的空間規(guī)劃中，SEA的內(nèi)容各有側(cè)重，互不重復(fù)[25]134。

（3）組建跨部門治理機(jī)制，促進(jìn)自存/共存最高平衡

影響評(píng)估是一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)工具，應(yīng)構(gòu)建多方參與的工作機(jī)制，包括多個(gè)部門、多個(gè)專業(yè)和多方利益主體的共同參與。在評(píng)估的過(guò)程中，充分聆聽(tīng)各方意見(jiàn)，促進(jìn)多方利益相關(guān)者在追求自存與考慮共存的過(guò)程中達(dá)到最優(yōu)平衡，保障國(guó)土空間的科學(xué)規(guī)劃和有效實(shí)施。

為了構(gòu)建HIA的制度，很多國(guó)家都建立了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。如英格蘭成立了副總理主持的部長(zhǎng)級(jí)公共健康委員會(huì)，并在衛(wèi)生部門設(shè)立了專門工作組推動(dòng)跨部門合作；芬蘭成立了由社會(huì)事務(wù)和衛(wèi)生部常務(wù)秘書(shū)長(zhǎng)牽頭的跨部門公共健康委員會(huì)，負(fù)責(zé)推動(dòng)跨部門合作、制定全國(guó)公共健康計(jì)劃和實(shí)踐等工作[26]。同時(shí)，美國(guó)的HIA實(shí)現(xiàn)了跨學(xué)科、跨專業(yè)交流，通過(guò)公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科合作，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分析，撰寫最終的書(shū)面報(bào)告。為了促進(jìn)SEA的實(shí)施，德國(guó)也依靠部門合作采取有效的保障措施。法律規(guī)定除了擬議規(guī)劃、環(huán)境和公共健康部門，相關(guān)的公共行政管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域協(xié)會(huì)、地區(qū)規(guī)劃的承擔(dān)者、專業(yè)規(guī)劃部門等所有與環(huán)境有關(guān)的各類協(xié)會(huì)都需要參與環(huán)評(píng)過(guò)程[25]135。多部門合作有利于解決規(guī)劃制定過(guò)程中多方利益主體的沖突和矛盾，也有利于最后反饋到規(guī)劃決策的實(shí)施中。

3 結(jié)語(yǔ)

“城市人”理論在新形勢(shì)下為國(guó)土空間規(guī)劃的重構(gòu)指明了發(fā)展方向，其強(qiáng)調(diào)的“以人為本”的價(jià)值觀與國(guó)土空間發(fā)展的最終目標(biāo)高度契合。“城市人”理論指出以人的理性的需求共識(shí)與人的物性規(guī)劃匹配為基礎(chǔ)，以自存/共存的平衡為原則尋求國(guó)土空間資源整體效益的最優(yōu)化，是國(guó)土空間規(guī)劃的重要原則。人居空間的使用和分配與居民的需求和權(quán)利在平衡的原則下得以和諧，即通過(guò)處理“人—人”“人—地”“地—地”的自存/共存平衡創(chuàng)造最高的社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的安全、舒適、方便。同時(shí)，在“城市人”的規(guī)劃范式中，“上令下達(dá)，下情上達(dá)”的規(guī)劃?rùn)C(jī)制會(huì)使得規(guī)劃的目標(biāo)更加清晰、規(guī)劃的編制和實(shí)施更加精確，有利于構(gòu)建更加科學(xué)、合理的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

基于“城市人”理論，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以“集約發(fā)展，提質(zhì)增效”為目標(biāo)，挖掘存量用地，形成以存量發(fā)展為主的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式，提高各類資源能源的利用效率，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；以“均衡發(fā)展，包容共生”為策略，構(gòu)建區(qū)域合作機(jī)制，通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力、資本、土地等生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，并通過(guò)政策傾斜帶動(dòng)西部落后地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高水平均衡；以“健康發(fā)展，和諧美好”為導(dǎo)向，推動(dòng)健康影響評(píng)估和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的實(shí)施，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共健康、環(huán)境等部門的協(xié)同治理機(jī)制，達(dá)到人與自然的和諧共存，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活。

“以人為本”是國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)注的核心，國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)合適的人的理性和物性的聚居模式來(lái)提升空間上的接觸機(jī)會(huì)，按照人的正常理性和共通物性去創(chuàng)造、維護(hù)和管理國(guó)土空間資源。在重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系的今天，“城市人”規(guī)劃理論正在得到越來(lái)越多業(yè)界同仁的認(rèn)可，這將為新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃事業(yè)注入新的生命力，為完善我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)提供新穎的視角，成為提升中國(guó)規(guī)劃影響力的重要工具。