金忠民 凌 莉 陶英勝 JIN Zhongmin, LING Li, TAO Yingsheng

標(biāo)準(zhǔn)是各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)必須遵循的重要制度和依據(jù)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不僅為各類規(guī)劃的編制審批和實(shí)施管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)，還為行政部門和社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃制定和監(jiān)督實(shí)施提供清晰的參考依據(jù)[1]。由于我國規(guī)劃類型眾多，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等不同類型規(guī)劃的編制和實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不充分，存在交叉重疊，甚至矛盾沖突等問題。中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，并明確要求逐步建立健全“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。研究構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性工作，可以為國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和操作性提供有力的保障和支撐。為了保障《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）的順利有效實(shí)施，上海在全國率先開展了對(duì)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的梳理工作。研究基于“上海2035”實(shí)施的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)化對(duì)策，為上海高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)造高品質(zhì)生活提供支撐，也為國內(nèi)其他城市研究構(gòu)建國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系積累經(jīng)驗(yàn)。

1 研究背景

1.1 適應(yīng)“上海2035”實(shí)施的新目標(biāo)

2017年12月15日，“上海2035”經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)，按照上海市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施〈上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）〉的意見》要求，為全面實(shí)施“上海2035”，上海規(guī)劃資源部門會(huì)同建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)管理部門，以及相關(guān)委辦局，組織上海市規(guī)劃院等單位開展了上海市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的梳理優(yōu)化工作。圍繞建設(shè)卓越全球城市的總目標(biāo)，聚焦建設(shè)“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”3大戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，構(gòu)建與“上海2035”實(shí)施相匹配的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，在標(biāo)準(zhǔn)類型、內(nèi)容和形式上實(shí)現(xiàn)對(duì)“上海2035”實(shí)施各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的全面覆蓋和技術(shù)支撐[2]。如對(duì)于“上海2035”提出的科創(chuàng)中心建設(shè)、上海都市圈、城鎮(zhèn)圈、15分鐘社區(qū)生活圈以及各領(lǐng)域中的智慧城市、海綿城市等新的規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容和要求，及時(shí)提出增補(bǔ)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)加以指導(dǎo)；對(duì)于生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施以及市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，建議及時(shí)修訂相關(guān)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，明確更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。

1.2 多規(guī)合一, 重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的新要求

按照《若干意見》的工作部署，到2020年，要基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國土空間規(guī)劃體系包含總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3種類型，其中要求國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。為依法依規(guī)、科學(xué)規(guī)范地落實(shí)構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略要求，從規(guī)劃編制到審批再到實(shí)施管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃再到詳細(xì)規(guī)劃的各種類型，從國家到省市地方的各個(gè)層級(jí)，都需要相應(yīng)的法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系來支撐保障規(guī)劃的編制和實(shí)施。

1.3 規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系改革與優(yōu)化的新導(dǎo)向

根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》（2017年修訂），標(biāo)準(zhǔn)包括國家、行業(yè)、地方、團(tuán)體和企業(yè)5類標(biāo)準(zhǔn)，從約束性上又分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)（表1），其中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，強(qiáng)化了“安全底線”約束，同時(shí)鼓勵(lì)采用行業(yè)、地方等推薦性標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了彈性和適用性。同時(shí)，要求加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)之間的統(tǒng)籌銜接，建立標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)維護(hù)，要求建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評(píng)估機(jī)制，根據(jù)反饋和評(píng)估情況，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和技術(shù)進(jìn)步的應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂或者廢止。

為有序推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革，2019年國家市場監(jiān)管總局印發(fā)《貫徹實(shí)施〈深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案〉重點(diǎn)任務(wù)分工（2019—2020年）》，提出要建立協(xié)同、權(quán)威的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)管理體制；形成協(xié)調(diào)配套、簡化高效的推薦性標(biāo)準(zhǔn)管理體制；引導(dǎo)規(guī)范團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)健康發(fā)展；充分釋放企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開效應(yīng)；提高標(biāo)準(zhǔn)國際化水平等一系列深化要求。

以往各類空間規(guī)劃均有自身的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系予以支撐，涵蓋的行業(yè)領(lǐng)域和規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)相對(duì)完備，國家和地方的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化管理也較為規(guī)范。新的“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系建立后，需要建立與之相適配的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和新發(fā)展理念的要求，現(xiàn)行的部分規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已難以適用，存在標(biāo)準(zhǔn)缺位、老舊以及標(biāo)準(zhǔn)之間交叉重疊、相互矛盾不銜接等問題。因此，構(gòu)建國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的核心是滿足“多規(guī)合一”要求，對(duì)不同類型空間規(guī)劃的現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理、統(tǒng)籌整合和優(yōu)化提升，重點(diǎn)突出科學(xué)性和操作性。目前，首要任務(wù)是保障2020年前基本完成市縣以上各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制工作，主要涉及修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，制定各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程等；到2025年進(jìn)一步健全國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2 基于“上海2035”國土空間規(guī)劃特點(diǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)化思路

2.1 “上海2035”國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與特點(diǎn)

“上海2035”以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主體，構(gòu)建“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系（圖1）。在空間維度上，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、環(huán)境保護(hù)、國土利用、基礎(chǔ)設(shè)施等各類涉及空間安排的規(guī)劃，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)3大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)3大布局，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”。通過制定總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，分層分級(jí)落實(shí)總體規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)。在時(shí)間維度上，充分銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過制定國土空間近期規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的階段發(fā)展目標(biāo)和時(shí)序安排，做到同步、有序?qū)嵤?/p>

“上海2035”按照“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的邏輯框架，建立與發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的各類空間發(fā)展策略，并通過“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”層級(jí)清晰的國土空間規(guī)劃體系，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確?！吧虾?035”能用、管用、好用。對(duì)照已頒布的《若干意見》明確的“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，上海體現(xiàn)了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制特點(diǎn)和超大城市空間結(jié)構(gòu)特征。其中，總體規(guī)劃層次包括上海市城市總體規(guī)劃、浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃（總體規(guī)劃層次），突出戰(zhàn)略引領(lǐng)的特點(diǎn)。單元規(guī)劃層次包括主城區(qū)單元規(guī)劃、浦東新區(qū)和郊區(qū)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃，突出承上啟下、保障公共資源的特點(diǎn)。詳細(xì)規(guī)劃層次包括控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）和村莊規(guī)劃，突出面向開發(fā)建設(shè)的實(shí)施導(dǎo)向的特點(diǎn)[3]。

表1 國家、行業(yè)、地方、團(tuán)體、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類型一覽表

圖1 上海市“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系示意圖

2.2 “ 上海2035”對(duì)國土空間規(guī)劃體系實(shí)施的目標(biāo)與要求

上海市委、市政府高度重視“上海2035”實(shí)施，通過召開“上海2035”實(shí)施動(dòng)員大會(huì)、印發(fā)《中共上海市委、市政府關(guān)于全面實(shí)施〈上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）〉的意見》（滬委發(fā)[2018]19號(hào)），以及召開上海市第7次規(guī)劃土地工作會(huì)議等，全面部署推進(jìn)“上海2035”的實(shí)施。

以國土空間規(guī)劃4大體系推進(jìn)“上海2035”實(shí)施。與《若干意見》要求完全一致，上海結(jié)合實(shí)際，圍繞“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制、超大城市空間結(jié)構(gòu)特征和當(dāng)前發(fā)展面臨的重點(diǎn)問題等，建立和完善上海市“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。編制審批體系按照國家對(duì)空間規(guī)劃體系改革的總體要求，協(xié)調(diào)好規(guī)劃的剛性控制和彈性引導(dǎo)，兼顧行政管理效能提升；實(shí)施監(jiān)督體系落實(shí)建立健全國土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的要求，突出全過程管理和監(jiān)督考核問責(zé)；法規(guī)政策體系落實(shí)國家法治要求并結(jié)合超大城市特點(diǎn)，體現(xiàn)依法合規(guī)、分級(jí)分類管控和保障實(shí)施；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系突出科學(xué)性和操作性，為規(guī)劃編制和實(shí)施管理提供技術(shù)支撐和基礎(chǔ)保障。其中，上海市規(guī)劃資源部門針對(duì)國土空間保護(hù)、土地高質(zhì)量利用、區(qū)域規(guī)劃協(xié)同、城市品質(zhì)和風(fēng)貌保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、制度建設(shè)和行政審批制度改革、執(zhí)法監(jiān)督等重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷研究和制定一系列的規(guī)劃實(shí)施政策、法規(guī)性文件，將逐步形成涵蓋規(guī)劃“編制—實(shí)施—監(jiān)督”全過程的法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.3 上海市國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系基本框架

2.3.1 基本原則

響應(yīng)國家標(biāo)準(zhǔn)化改革要求，優(yōu)先研究制定“底線型”強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和需求導(dǎo)向相結(jié)合，按照輕重緩急有序地推進(jìn)空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的優(yōu)化工作。優(yōu)先研究制定事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和國土空間安全的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)“底線約束”的各類控制線劃定標(biāo)準(zhǔn)以及支撐國土空間規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理的直接相關(guān)的基礎(chǔ)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

面向全球和未來，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新引領(lǐng)性。立足國情、市情，面向世界，瞄準(zhǔn)國際先進(jìn)標(biāo)桿，與國際先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)保持同步對(duì)接，推動(dòng)國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化的國際交流合作。充分考慮人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)以及大數(shù)據(jù)分析等創(chuàng)新性技術(shù)與國土空間規(guī)劃的融合發(fā)展，在智慧規(guī)劃、國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用等方面抓緊研究制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以先進(jìn)的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

按照“多規(guī)合一”要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌銜接。搭建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架，梳理整合主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)評(píng)估對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)提出修訂、廢止等優(yōu)化建議。同時(shí)，加強(qiáng)與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、工程建設(shè)領(lǐng)域等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接，加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)以及各層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)間的銜接配套和協(xié)調(diào)管理。

因地制宜，提高適用性和有效性。對(duì)于國家制定的國土空間規(guī)劃強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，但由于上海進(jìn)入存量優(yōu)化發(fā)展階段，具有資源環(huán)境緊約束特征，應(yīng)鼓勵(lì)制定和采用適合上海特色和特點(diǎn)的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。例如，可對(duì)集約節(jié)約土地、城市更新、提升城市空間品質(zhì)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探索研究和實(shí)踐，著力提高標(biāo)準(zhǔn)的適用性和引領(lǐng)性。

2.3.2 總體思路

堅(jiān)持“上海2035”統(tǒng)籌引領(lǐng)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)銜接?！吧虾?035”是“多規(guī)合一”的政策平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間和資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。在區(qū)域協(xié)調(diào)層面，通過加強(qiáng)長三角區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)的銜接，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、交通市政重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，可聯(lián)合制定區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，形成長三角地區(qū)通用的標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)長三角生態(tài)綠色高質(zhì)量一體化發(fā)展；在市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層面，“上海2035”需要分層分級(jí)落實(shí)，上下級(jí)規(guī)劃建設(shè)之間的標(biāo)準(zhǔn)要銜接，平行條線上各專項(xiàng)規(guī)劃、各領(lǐng)域建設(shè)之間的標(biāo)準(zhǔn)要銜接，時(shí)序上規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要銜接，需要各方共同構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效實(shí)用的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

聚焦“上海2035”重點(diǎn)地區(qū)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)先行。針對(duì)“上海2035”實(shí)施中明確的臨港地區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)、國際旅游度假區(qū)，陸家嘴、外灘、北外灘、世博園等沿黃浦江和蘇州河（“一江一河”）世界一流濱水公共空間，崇明世界級(jí)生態(tài)島，以及主城區(qū)桃浦、南大、吳淞等轉(zhuǎn)型更新地區(qū)和歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)，在集約節(jié)約用地、城市設(shè)計(jì)、開發(fā)強(qiáng)度、城市風(fēng)貌等方面，需要盡快制定具有針對(duì)性的規(guī)劃編制和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，通過試點(diǎn)探索和標(biāo)準(zhǔn)先行，加強(qiáng)規(guī)范化和精細(xì)化管理。

應(yīng)對(duì)“上海2035”動(dòng)態(tài)維護(hù)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)管理。按照“上海2035”底線約束、全過程管控的要求，依托上海市城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫SDD平臺(tái)（Strategy Development Database）和總規(guī)年度實(shí)施監(jiān)測評(píng)估結(jié)果建立動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。因此，與之相適配的標(biāo)準(zhǔn)體系也應(yīng)具備剛性管控和動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力。要“放管結(jié)合”，建立底線型管控思維，把事關(guān)城市安全、人民生命財(cái)產(chǎn)健康安全、生態(tài)環(huán)境安全和基本民生保障的標(biāo)準(zhǔn)列為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)由政府主導(dǎo)，可進(jìn)一步研究形成全市統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，提高標(biāo)準(zhǔn)化和法定化程度。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)之外的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，則由地方政府和市場主導(dǎo)，鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)制定主體的多元化，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和適應(yīng)市場需求。

2.3.3 內(nèi)容框架

在《上海市工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系表》（DG/TJ08-01-2014）基礎(chǔ)上，按照以上基本原則和總體思路，構(gòu)建基于“上海2035”實(shí)施的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括空間規(guī)劃、創(chuàng)新之城建設(shè)、人文之城建設(shè)和生態(tài)之城建設(shè)4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)子體系（圖2）。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系所提出的現(xiàn)行繼續(xù)執(zhí)行、新增（包括在編）、修訂和廢止4種類型，進(jìn)一步提出具體優(yōu)化完善建議。具體的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目將根據(jù)需要進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在時(shí)序上，規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的優(yōu)化、完善工作采用近遠(yuǎn)期相結(jié)合的方法。近期根據(jù)必要性分析重點(diǎn)推進(jìn)已有政府規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化工作，以及新增與“上海2035”實(shí)施緊密相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用于技術(shù)指導(dǎo)的“標(biāo)準(zhǔn)”的形式可以多樣化。中遠(yuǎn)期逐步構(gòu)建強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一為技術(shù)規(guī)范，并完善推薦性標(biāo)準(zhǔn)體系。

3 上海市國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系維護(hù)的重點(diǎn)

上海市全面對(duì)接國家對(duì)國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的要求，正在建立和完善統(tǒng)一的規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督全過程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在制作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)階段，對(duì)接土地利用現(xiàn)狀用地分類標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一現(xiàn)狀用地分類和用地邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)底版。在規(guī)劃編制階段，立足總體規(guī)劃確定的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、空間管制標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等，調(diào)整各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目用地管理方面，按照“土地復(fù)合、產(chǎn)城融合”原則，制定實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)和各類產(chǎn)（行）業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)體系框架，加強(qiáng)用地規(guī)模和建設(shè)強(qiáng)度的“雙控”管理。在建筑管理、監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)相關(guān)設(shè)計(jì)和審查標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接要求。

3.1 推進(jìn)基于“上海2035”實(shí)施的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的深化落地

按照上海市國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)要求，在4個(gè)子標(biāo)準(zhǔn)體系框架下，針對(duì)各層級(jí)空間規(guī)劃編制，已研究制定指導(dǎo)區(qū)級(jí)總規(guī)、單元規(guī)劃、鎮(zhèn)總規(guī)編制的技術(shù)規(guī)范（圖3），包括《浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》 《上海主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（修訂）》和《上海市新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（含近期重點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃）編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，以及《郊野單元（村莊）規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范》等，同時(shí)研究制定“多規(guī)合一”的《上海市土地分類標(biāo)準(zhǔn)》。針對(duì)創(chuàng)新之城建設(shè)，在先進(jìn)制造業(yè)提升方面研究制定上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃技術(shù)指引，在綜合交通支撐方面研究制定《上海市軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》；針對(duì)人文之城建設(shè)，已制定《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》 《上海市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》和《上海市郊野鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，研究修訂《黃浦江兩岸濱江公共環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、制定《上海市色彩規(guī)劃指引》等；針對(duì)生態(tài)之城建設(shè)，已制定《崇明世界級(jí)生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，以及《上海市河道規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等。

在標(biāo)準(zhǔn)管理方面，圍繞“上海2035”實(shí)施，通過制定年度標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行復(fù)審制。通過建立標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)維護(hù)更新機(jī)制，以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的研究、編制、修訂工作給予科研經(jīng)費(fèi)支持等政策機(jī)制，保障國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系目標(biāo)和要求的落實(shí)。

圖2 基于“上海2035”實(shí)施的上海城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖

圖3 上海市國土空間規(guī)劃層次體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)示意圖

3.2 加強(qiáng)分類指導(dǎo)與標(biāo)準(zhǔn)銜接

針對(duì)上海超大城市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的特點(diǎn)，在標(biāo)準(zhǔn)制定方面進(jìn)一步加強(qiáng)細(xì)化銜接和分類指導(dǎo)，在覆蓋全域、分層管理、分類指導(dǎo)的國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)完善各層次國土空間規(guī)劃內(nèi)涵以及相互關(guān)系，進(jìn)而明確各級(jí)、各類規(guī)劃的編制技術(shù)要求和成果規(guī)范。

與國家明確的“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)，上海結(jié)合超大城市管理特點(diǎn)增加單元規(guī)劃層次，這是上海市國土空間分級(jí)規(guī)劃管理中促進(jìn)市區(qū)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、分級(jí)管理”的關(guān)鍵層次。單元規(guī)劃層次包括主城區(qū)單元規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃和新市鎮(zhèn)總規(guī)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線型內(nèi)容，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控的管理平臺(tái)[4]。圍繞單元層次定位，上海制定了主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總規(guī)的編制技術(shù)要求和成果規(guī)范。以《上海市主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（修訂）》的編制為例，在體系銜接上突出事權(quán)匹配和管理下沉，中心城區(qū)按行政區(qū)編制，主城片區(qū)按片區(qū)編制，明確全區(qū)、單元（街道鎮(zhèn)）和街坊3個(gè)層面的管控標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)一步體現(xiàn)中心城精細(xì)化管理的要求；在編制內(nèi)容要求上突出承上啟下、保障公共資源，重點(diǎn)優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)公共空間的平衡和充分配置，分解區(qū)內(nèi)各項(xiàng)規(guī)劃控制要求至每個(gè)單元，明確單元主導(dǎo)功能和用地結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線型內(nèi)容及相關(guān)專項(xiàng)控制線；在技術(shù)方法上強(qiáng)調(diào)以大數(shù)據(jù)應(yīng)用提升編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。推動(dòng)單元規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和戰(zhàn)略布局，指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整與修編，并與重要專項(xiàng)規(guī)劃系統(tǒng)要求相銜接，真正發(fā)揮單元規(guī)劃承上啟下的重要作用。

3.3 突出實(shí)施監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)深化

上海在空間實(shí)施管控上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是“三線”管控，對(duì)市域空間和功能布局的優(yōu)化發(fā)揮了至關(guān)重要的作用[5]?！吧虾?035”進(jìn)一步提出“三大空間、四條紅線”的全域空間分區(qū)管制體系，其中“四條紅線”，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線，是“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”市域國土空間格局底線型要求的集中體現(xiàn)，與《若干意見》中關(guān)于“劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，強(qiáng)化底線約束”的要求完全一致。

為了進(jìn)一步深化細(xì)化對(duì)“四線”的實(shí)施管理要求，上海市通過出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，在不同層次的規(guī)劃中區(qū)分各級(jí)主體事權(quán)，分類確定差異化的規(guī)劃深度和管理要求，同步配套相關(guān)的管控政策，兼顧剛性和彈性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃在戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策管控上的統(tǒng)一[5]。例如，依托“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”國土空間規(guī)劃體系層層深化“四線”空間落地，區(qū)總規(guī)層面全面落實(shí)“上海2035”劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和文化保護(hù)控制線，強(qiáng)化剛性管控傳導(dǎo)，在全區(qū)城市開發(fā)邊界總規(guī)模和城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，區(qū)級(jí)總規(guī)和單元規(guī)劃可對(duì)“上海2035”劃定的城市開發(fā)邊界進(jìn)行局部優(yōu)化，滿足一定的彈性管控需求。

3.4 圍繞精細(xì)化管理明確細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)

黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總要求，創(chuàng)新國土空間治理能力是新時(shí)期規(guī)劃工作者面臨的重要命題。為落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“上海這種超大城市，管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的要求，上海規(guī)劃資源部門發(fā)揮國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策的引領(lǐng)作用，用精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來推動(dòng)精細(xì)化管理。重點(diǎn)圍繞高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)造高品質(zhì)生活，在規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架內(nèi)，注重以人為本，聚焦城市設(shè)計(jì)、容積率、城市風(fēng)貌、社區(qū)公共設(shè)施等精細(xì)化管理內(nèi)容，研究制定一系列的相關(guān)政策技術(shù)細(xì)則。

以加強(qiáng)容積率管理、全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用為例，上海提出以開發(fā)強(qiáng)度管理為抓手，統(tǒng)籌人口、用地和空間的關(guān)系，通過各層次規(guī)劃制定，明確開發(fā)強(qiáng)度控制“以強(qiáng)度換空間，以空間促品質(zhì)”要求，針對(duì)不同地區(qū)、不同用地性質(zhì)，分層分區(qū)分類實(shí)施差別化管理，并提出在不突破單元規(guī)劃確定的開發(fā)容量基礎(chǔ)上，根據(jù)具體建設(shè)條件，包括區(qū)位、地塊規(guī)模、道路交通、消防安全、日照通風(fēng)、環(huán)境景觀、建筑控高等，通過城市設(shè)計(jì)和交通影響分析，合理確定地塊容積率。

3.5 完善智慧規(guī)劃平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求

為適應(yīng)國家建設(shè)新型智慧城市和實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的總體要求，上海探索國土空間資源信息化標(biāo)準(zhǔn)研制工作，研究空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)管理要求，在規(guī)劃審批和監(jiān)管數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，整合基礎(chǔ)地理信息庫（天地圖）、城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD）、地質(zhì)資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫和城市建設(shè)檔案數(shù)據(jù)庫以及其他空間信息數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全方位的國土空間基礎(chǔ)信息庫，并制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如制定數(shù)據(jù)共享和開放管理辦法，編制數(shù)據(jù)共享目錄和開放清單，研制數(shù)據(jù)共享和開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。

以SDD的建設(shè)和完善為例，通過政府部門間信息資源共建共享，統(tǒng)籌整合上海市人口、經(jīng)濟(jì)、房屋、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立以空間落地為特色、服務(wù)上海城市發(fā)展要求和宏觀決策的戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)，并以國土空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)單元和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)[6]。同時(shí)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)反饋融入“上海2035”實(shí)施的全過程，為上海超大城市的智慧空間治理奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)語與展望

本文對(duì)國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建所面臨的新形勢、新要求和優(yōu)化方向進(jìn)行探討，并對(duì)上海超大城市國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的梳理優(yōu)化進(jìn)行總結(jié)。國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究、確立、調(diào)整是一項(xiàng)長期持續(xù)的過程，在不斷推進(jìn)國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的過程中，相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也會(huì)隨之變化和動(dòng)態(tài)調(diào)整，未來應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下4個(gè)方面：

一是加強(qiáng)與法規(guī)政策體系的銜接。與國土空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章尚在完善中，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建必須依法依規(guī)，與法律法規(guī)要求相配套。

二是加強(qiáng)國土空間規(guī)劃內(nèi)部不同領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。國土空間規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及自然生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、海陸統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌等諸多領(lǐng)域，規(guī)劃內(nèi)部不同領(lǐng)域之間的標(biāo)準(zhǔn)要加強(qiáng)銜接，避免交叉重疊和矛盾沖突。

三是加強(qiáng)與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。國土空間總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)約束作用，要妥善處理好兩者之間的關(guān)系，尤其是做好與涉及后續(xù)建設(shè)實(shí)施的道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接。

四是加強(qiáng)區(qū)域性國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新研究。目前，對(duì)于跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施，尚缺少相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐。為加強(qiáng)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展，應(yīng)在區(qū)域性國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定方面有所突破。