楊秋惠 YANG Qiuhui

黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明和綠色發(fā)展，以新發(fā)展理念全面啟動深化改革。國土空間規(guī)劃體制改革作為其中一項重大部署，已經(jīng)取得重要進展。2019年5月中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）發(fā)布，5月底自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作。

本文聚焦市縣以下的鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃編制與管理問題，以回顧和總結(jié)上海郊野單元規(guī)劃1.0—3.0版的演變歷程和主要特色為重點，探討如何結(jié)合地方實際貫徹落實《若干意見》，以期為各地編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃、優(yōu)化城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間管制和實施管理手段等提供一定的借鑒。

1 實踐與探索：上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展歷程與主要特色

為完善上?！岸嘁?guī)合一”的空間規(guī)劃體系，推進城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)①上海鄉(xiāng)村地區(qū)的面積約4 033 km2，涉及9個區(qū)108個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道。的單元式、網(wǎng)絡(luò)化、精細化管理，上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮(zhèn)化階段的新市鎮(zhèn)為試點，探索郊野單元規(guī)劃的編制與實施管理。

以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道的城市開發(fā)邊界外區(qū)域為規(guī)劃范圍，至今郊野單元規(guī)劃已歷經(jīng)3次改版，推動了上海郊野公園、土地整治、低效建設(shè)用地減量化和農(nóng)民相對集中居住等項目實施，逐步搭建和完善了鄉(xiāng)村地區(qū)綜合管理平臺，為各個階段的鄉(xiāng)村發(fā)展提供規(guī)劃指引和實施保障。其中，上海郊野單元規(guī)劃1.0版（以下簡稱“1.0版”）和上海郊野單元規(guī)劃2.0版（以下簡稱“2.0版”）累計完成約70%的規(guī)劃編制；新一輪的郊野單元（村莊）規(guī)劃，即上海郊野單元規(guī)劃3.0版（以下簡稱“3.0版”）正結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“上海2035”總規(guī)的實施，在各區(qū)有序開展（截至2019年6月，約有60%完成編制），計劃2019年底實現(xiàn)全覆蓋。

1.1 1.0版: 規(guī)劃的創(chuàng)立與戰(zhàn)略思考

1.1.1 主要背景

2008年上海規(guī)劃、國土兩局合并后，整體進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩規(guī)合一階段，2010年“2020土總規(guī)”②“2020土總規(guī)”是指《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，是當時“兩規(guī)合一”的重要成果之一。獲批后，“集中建設(shè)區(qū)”（后經(jīng)“上海2035”優(yōu)化為“城市開發(fā)邊界”，以下簡稱“邊界”）作為各級部門管理和資源投入的重點，邊界內(nèi)設(shè)置了清晰的規(guī)劃土地管理政策，并以2010版城鄉(xiāng)規(guī)劃條例和控規(guī)準則規(guī)范為依據(jù)推進城鎮(zhèn)單元控規(guī)的全覆蓋。但邊界外的發(fā)展和資源管理相對滯后，既需要從戰(zhàn)略角度進行頂層設(shè)計，也需要從實施角度進行深化細化：一是建設(shè)用地總規(guī)模逼近“2020土總規(guī)”“天花板”，邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地布局零散、權(quán)屬復雜、利用效率較低，減量化成為上海騰挪預留戰(zhàn)略空間、可持續(xù)發(fā)展必須面對和解決的問題；二是鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保育、土地整治、鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃引導和政策統(tǒng)籌，而鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和規(guī)劃實施的必要基礎(chǔ)；三是以管理手段和政策創(chuàng)新倒逼農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，盤活農(nóng)村集體土地，壯大鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟組織的實力，才能為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動力。

以土地整治規(guī)劃體系構(gòu)建為切入點，2010年底上海開始研究鄉(xiāng)村地區(qū)“兩規(guī)合一”的規(guī)劃編制方法，2012年底提出“郊野單元規(guī)劃”，2013年相關(guān)配套政策出臺，2014年3月1.0版規(guī)劃編制導則下發(fā)，鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合管理平臺建立，規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌、引領(lǐng)和指導作用得以逐步發(fā)揮。

1.0版郊野單元規(guī)劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項規(guī)劃整合3項內(nèi)容（圖1）。

1.1.2 主要特色

（1）率先提出在鄉(xiāng)村地區(qū)實行全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理的思路

為探索鄉(xiāng)村地區(qū)實施網(wǎng)格化單元管理的可行性，借鑒邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元全覆蓋的規(guī)劃編制方法，首先從利于上位規(guī)劃指標落地、規(guī)劃土地精細化管理、區(qū)域統(tǒng)籌和實施彈性方面考慮，確定是全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理，而非單個地塊或項目的管理；其次為保障規(guī)劃全覆蓋的有效推進和實施操作，考慮行政主體事權(quán)，確定單元范圍劃示以鎮(zhèn)界為主要參考，而非路網(wǎng)河網(wǎng)等規(guī)劃網(wǎng)格；最后界定郊野單元是在城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域城市開發(fā)邊界外區(qū)域為1個基本單元，單元范圍的大小為40—70 km2。對于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復雜的，可適當劃分為2—3個單元；對于郊野公園等大型生態(tài)項目或涉農(nóng)范圍較小的街道，可根據(jù)實際情況跨行政范圍劃示1個單元。

至此，形成邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元、邊界外郊野單元的格局，為上海實現(xiàn)城鄉(xiāng)全域單元管理奠定了空間基礎(chǔ)。

（2）嘗試搭建鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系，構(gòu)建邊界外4級土地整治規(guī)劃體系

為支撐和落實總體規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標，完成邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)，分層次、分類型、分階段推進鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合功能優(yōu)化和效益提升。一方面從項目實施層次研究土地整治項目可行性研究報告和增減掛鉤實施方案等的編制技術(shù)要求和主要管控要素；另一方面從總體規(guī)劃層次提煉核心控制指標和空間管制內(nèi)容，厘清和分解從總體、詳細到項目管理實施各個層次規(guī)劃的任務(wù)，并尋找體系構(gòu)建中的缺口。不拘泥于規(guī)劃的法定性和完整性，通過土規(guī)重點專項—土地整治規(guī)劃的4級體系構(gòu)建（圖2），將城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、低效建設(shè)用地減量化和土地綜合整治的思路貫穿始終。其中，市區(qū)土地整治規(guī)劃銜接總體規(guī)劃的目標和內(nèi)容主要解決功能定位、目標導向問題；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級土地整治規(guī)劃即郊野單元規(guī)劃（含增減掛鉤專項規(guī)劃）主要解決指標統(tǒng)籌、地類平衡、空間布局和項目分解問題；郊野單元規(guī)劃實施方案（即類集建區(qū)③類集建區(qū)是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間，2.0版郊野單元規(guī)劃改為有條件建設(shè)區(qū)，3.0版則取消使用?！按嬖鲛D(zhuǎn)化”是指對在邊界外開展存量現(xiàn)狀建設(shè)用地拆除復墾的鎮(zhèn)鄉(xiāng)，按已復墾建設(shè)用地面積的一定比例，予以新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模獎勵的機制。類集建區(qū)的存增轉(zhuǎn)化率為33%（即拆三還一，根據(jù)全市邊界外拆除比理論值來測算），類集建區(qū)的使用需要雙指標（新增建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標）激活?？卦敽驮鰷p掛鉤實施方案）和土地整治項目在詳細規(guī)劃和實施層面解決項目規(guī)劃許可、土地供應(yīng)以及資金估算問題。

可以看出，此時的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系并不完善，總體規(guī)劃處于兩規(guī)銜接階段，建設(shè)用地總量管控仍以“2020土總規(guī)”指標為主；郊野單元規(guī)劃的定位效力在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中尚不明確，部分區(qū)鎮(zhèn)部門對規(guī)劃效力和相關(guān)工作實施依據(jù)存疑；郊野單元規(guī)劃實施方案重點聚焦在可以為項目提供空間許可的建設(shè)用地地塊控規(guī)和提供指標的增減掛鉤實施方案，對非建設(shè)用地類項目的實施路徑缺乏統(tǒng)籌銜接。全類型統(tǒng)籌、全流程管理的鄉(xiāng)村項目實施方案如何編制仍在探索中。

（3）創(chuàng)新規(guī)劃空間獎勵機制，保障鎮(zhèn)鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)

上海在2008—2011年“兩規(guī)合一”規(guī)劃過程中，各區(qū)（縣）為預留未來發(fā)展空間將“集中建設(shè)區(qū)”范圍劃大，且實施階段未與“集中建設(shè)區(qū)”外的建設(shè)用地減量化掛鉤，造成建設(shè)用地總規(guī)模接近“天花板”。現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化成為1.0版郊野單元規(guī)劃的主要任務(wù)之一，如何創(chuàng)新減量化激勵措施和實施機制，成為推進1.0版規(guī)劃實施必須回答的問題。另外，邊界內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)的分配并不均衡，2012—2014年92.4%農(nóng)轉(zhuǎn)用征收審批項目位于邊界內(nèi)，邊界外主要是少量的交通、市政、新農(nóng)村建設(shè)和特殊用地項目，難以適應(yīng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)的發(fā)展建設(shè)需求。

圖1 上海1.0—3.0版郊野單元規(guī)劃定位效力、核心內(nèi)容、編審流程和配套政策的演變[1-9]

在整合銜接國家已有的增減掛鉤、土地整治等實施政策基礎(chǔ)上，上海根據(jù)自身特點，創(chuàng)新形成政策包，包含：減量化后“拆三還一”的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎勵機制（以下簡稱“‘拆三還一’政策”）、建設(shè)用地增減掛鉤的指標和資金疊加、農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營、已批控規(guī)適度調(diào)整（通過提高開發(fā)強度集約節(jié)約土地）、類集建區(qū)中集體留用造血用地定向出讓（為減量化集體經(jīng)濟組織提供長遠收益保障）、年度建設(shè)用地減量化計劃與土地出讓計劃、新增建設(shè)用地計劃聯(lián)動考核管理等。

“拆三還一”政策在實施過程中受到鎮(zhèn)鄉(xiāng)的歡迎，通過邊界外低效建設(shè)用地減量化，將節(jié)約出的指標④指標的使用包括指標自用、指標收購和指標交易3種模式，各區(qū)可根據(jù)實際情況和發(fā)展需要進行區(qū)內(nèi)平衡。用于邊界內(nèi)的國有用地開發(fā)，并獲得類集建區(qū)的規(guī)劃空間獎勵。其本質(zhì)是利用空間的二次分配給予鎮(zhèn)鄉(xiāng)一定的土地發(fā)展權(quán)，利用集體建設(shè)用地置換為國有建設(shè)用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，達到解決國有建設(shè)用地指標不足、集體建設(shè)用地低效利用、用地分散帶來的生態(tài)環(huán)境問題等目的，是促進城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、推動鎮(zhèn)村級經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要手段和核心動力。指標交易、類集建區(qū)獎勵等發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移流動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與區(qū)縣政府的土地出讓收益分成有所改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到發(fā)展權(quán)的配置與博弈中，且這種博弈延續(xù)到“上海2035”關(guān)于城市開發(fā)邊界的劃示中，即將已批的類集建區(qū)納入城市開發(fā)邊界管理。

圖2 上海鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系的演變

1.2 2.0版: 規(guī)劃的銜接與內(nèi)容完善

1.2.1 主要背景

2014年5月，上海啟動新一輪城市總體規(guī)劃的編制。2015年6月，按照國家推進生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，貫徹落實上海市委、市政府關(guān)于促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作要求，提升上海建設(shè)“卓越的全球城市”的綜合競爭力，持續(xù)發(fā)揮郊野單元規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃引導和實施管理的積極作用，銜接正在編制的市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）3級“2035總規(guī)”，展開2.0版郊野單元規(guī)劃的研究。

2.0版郊野單元規(guī)劃延續(xù)1.0版的成果精髓，主要內(nèi)容包含：（1）承接上位規(guī)劃要求，明確近期發(fā)展目標；（2）強化空間統(tǒng)籌布局，細化近期空間落地和土地利用；（3）整合近期重點建設(shè)項目，實行單元圖則管理（圖1）。

1.2.2 主要特色

（1）銜接“2035總規(guī)”新要求，確立了一套完整的成果形式

此時的上海正處于從“兩規(guī)合一”向“多規(guī)合一”轉(zhuǎn)型、各級“2035總規(guī)”編制、“新三線”劃示的過渡時期，與各級規(guī)劃的新要求進行銜接是2.0版升級必然面臨的任務(wù)，特別是與同屬鎮(zhèn)域規(guī)劃層面的新市鎮(zhèn)總規(guī)之間的銜接。兩者關(guān)系的探討從替代、并行到最終確定為：新市鎮(zhèn)總規(guī)為上位規(guī)劃，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)域空間布局，保障底線型、公益性設(shè)施空間，指導近期項目建設(shè)；郊野單元規(guī)劃為下位規(guī)劃，聚焦邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)，在銜接遠期的基礎(chǔ)上著重近期建設(shè)任務(wù)、減量與新增空間、指標的統(tǒng)籌和落實。這可能是本輪國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)后的過渡期間，每個地方鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃實踐者都會面臨思考和抉擇的問題。

2.0版郊野單元規(guī)劃在成果應(yīng)用上突出層級簡化和一張圖管理，使基層領(lǐng)導“看得懂、愿意用、可優(yōu)化”，形成一套完整的成果形式，包括“1個文本+1個項目庫+1套圖則”，并形成編制技術(shù)要求和成果規(guī)范、編制審批操作管理規(guī)程、實施政策的若干意見等配套規(guī)范/政策文件。

（2）首次使用單元圖則管理，落實建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的管控要求

上海從1.0版開始探索邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的圖則管理方式：1.0版借鑒城鎮(zhèn)地區(qū)控規(guī)圖則的編制方法，形成建設(shè)用地地塊控規(guī)圖則的樣式（圖3），到2.0版在探索全域空間用途管制的基礎(chǔ)上形成單元圖則的樣式，并開始應(yīng)用。

首先在單元劃分上，以郊野單元為基礎(chǔ)，銜接新市鎮(zhèn)總規(guī)進一步劃分鄉(xiāng)村單元，形成“郊野單元—鄉(xiāng)村單元”的空間網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，并嘗試分類為農(nóng)業(yè)和生態(tài)單元，以單個農(nóng)業(yè)或生態(tài)單元為范圍制作管理圖則，但由于上海自身自然資源基底特點，除部分生態(tài)廊道空間可以被劃為生態(tài)單元外，大部分為農(nóng)業(yè)單元。此時的鄉(xiāng)村單元范圍基本以幾個行政村或一塊完整的生態(tài)廊道空間為邊界，單元大小在10—20 km2不等。

其次通過單元圖則管理（主要是單元規(guī)劃圖和單元指標一覽表，圖3），明確各鄉(xiāng)村單元建設(shè)用地、農(nóng)用地和生態(tài)用地的主要控制指標和規(guī)劃引導建議，指導近期相關(guān)規(guī)劃編制（當時主要是有條件建設(shè)區(qū)控規(guī)和村莊規(guī)劃）和項目實施。建設(shè)用地明確各個建設(shè)地塊的用地性質(zhì)、開發(fā)強度、建筑高度等管控要求；農(nóng)用地明確基本農(nóng)田和設(shè)施農(nóng)用地等管控要求；生態(tài)用地明確林地、水域等管控要求。

（3）細化鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)，延用空間獎勵機制

根據(jù)2.0版的鎮(zhèn)村發(fā)展需求，更細致地區(qū)分鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)，包括減量化建設(shè)用地、有條件建設(shè)區(qū)（經(jīng)營性建設(shè)用地）、其他建設(shè)用地（公益性建設(shè)用地）、近期保留建設(shè)用地、其他保留建設(shè)用地。通過對各類建設(shè)用地規(guī)模、布局和用地類型，以及規(guī)劃用地現(xiàn)狀保留、規(guī)劃新增、存量利用情況的動態(tài)分析，推進鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地精細化管理。但此時，雖然探索建立了多要素綜合評價模型來指導農(nóng)村宅基地減量化，但規(guī)劃的編制實施仍然聚焦低效工業(yè)用地的減量化，對農(nóng)村宅基地和農(nóng)民安置用地的探討不足。

2.0版嘗試建立靜態(tài)的規(guī)劃“天花板”管控和以5年為時間單元實施推進的動態(tài)機制，分階段推進鄉(xiāng)村地區(qū)低效建設(shè)用地減量化。在確認全市平均拆建比的基礎(chǔ)上，延續(xù)空間獎勵政策，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低效建設(shè)用地拆除復墾后，可按一定比例增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有條件建設(shè)區(qū)，優(yōu)先用于鎮(zhèn)村經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，進一步完善有條件建設(shè)區(qū)的內(nèi)涵、選址規(guī)則和激活機制。

1.3 3.0版: 規(guī)劃的統(tǒng)籌與實施管理

1.3.1 主要背景

2017年10月國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出、12月“上海2035”總規(guī)的正式批復以及2018年3月的國務(wù)院機構(gòu)改革——自然資源部的成立，是3.0版升級的主要背景。同時，為深入貫徹黨的十九大和中央農(nóng)村工作會議精神，全面落實上海市委、市政府關(guān)于上海鄉(xiāng)村振興工作的決策部署，有序推進“上海2035”實施，上海認真研究鄉(xiāng)村地區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，有針對性地解決鄉(xiāng)村發(fā)展難題和回應(yīng)基層期盼，堅持多規(guī)合一、規(guī)劃先行，科學有效指導各郊區(qū)編制高質(zhì)量的鄉(xiāng)村規(guī)劃。2018年，上海啟動《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導則》的制定，以進一步明晰鄉(xiāng)村規(guī)劃層次和各層級規(guī)劃的定位、責任和編制要求，3.0版作為其中的重要層級，同步啟動研究。

3.0版郊野單元規(guī)劃在延續(xù)前兩版核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，銜接新時代國土空間規(guī)劃建構(gòu)的主要任務(wù)、鄉(xiāng)村振興工作平臺的搭建，主要包括：（1）加強現(xiàn)狀排摸，合理確定規(guī)劃目標，策劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興路徑；（2）強化全域空間、全地類統(tǒng)籌布局，優(yōu)化建設(shè)用地、基本農(nóng)田和其他自然資源布局，推進國土綜合整治，加強鄉(xiāng)村風貌引導；（3）形成近期行動計劃，制定單元圖則，指導各村項目實施（圖1）。

圖3 上海郊野單元規(guī)劃1.0—3.0版規(guī)劃圖則的演變[3，6，9]

1.3.2 主要特色

（1）完善鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系和實施管理，系統(tǒng)解決規(guī)劃編制、調(diào)整、用途管制和項目建設(shè)等問題

與1.0版以土地整治體系為切入點相似，3.0版堅持以人民為中心，關(guān)注基層需求，以農(nóng)村宅基地和農(nóng)民相對集中居住點為切入點，重點聚焦“E+X+Y”⑤“E”指城鎮(zhèn)集中安置區(qū)，原則上為城市開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)，按照國有建設(shè)用地進行供地。“X”指農(nóng)村集中歸并點，為城市開發(fā)邊界外，依托保留（保護）村布局的用于村內(nèi)歸并或跨村歸并的規(guī)劃農(nóng)民集中居住點，土地性質(zhì)為“宅基地”?！癥”指農(nóng)村保留居住點，為鎮(zhèn)總規(guī)中遠期保留的自然村和城市開發(fā)邊界外歷史歸并的現(xiàn)狀保留農(nóng)民集中居住點?！癥”點可按照農(nóng)民建房要求進行插建、翻建和改建，其規(guī)劃土地管理要求由各區(qū)結(jié)合具體情況制定。村莊布局體系的層層落實和分類引導。構(gòu)建“村莊布局規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）—郊野單元（村莊）規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次）—村莊規(guī)劃設(shè)計（項目實施層次）”3級鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系（圖2），解決鄉(xiāng)村地區(qū)的重點民生專項、全域綜合管制、項目規(guī)劃許可和用地批準問題。

村莊布局規(guī)劃作為區(qū)、鎮(zhèn)總規(guī)的專項內(nèi)容，基于現(xiàn)狀底數(shù)摸排調(diào)查，主要解決哪些農(nóng)戶進城鎮(zhèn)集中安置、哪些農(nóng)戶在農(nóng)村集中歸并、哪些農(nóng)戶在原址保留的問題，并按照標準測算空間需求、落實空間布局，是指導鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃編制的主要依據(jù)（圖4）。

郊野單元（村莊）規(guī)劃是城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是鎮(zhèn)域、村域?qū)用鎸崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃，是開展鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。作為體系的中間層次，除通過單元圖則實施用途管制、為開發(fā)建設(shè)提供法定依據(jù)之外，也通過規(guī)劃成果入庫大機平臺發(fā)揮邊界外全域統(tǒng)籌、全地類建設(shè)管控的行動監(jiān)測平臺作用。

村莊規(guī)劃設(shè)計是以村落或重點項目區(qū)為編制范圍，對鄉(xiāng)村建設(shè)和非建設(shè)空間的詳細設(shè)計，是對拆舊和建新空間的統(tǒng)籌平衡，是銜接鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制和實施的重要環(huán)節(jié)。通過嘗試形成全類型統(tǒng)籌、全流程管理的綜合實施方案，結(jié)合“放管服”改革促進規(guī)劃管控、方案設(shè)計和行政審批深度融合，同步解決規(guī)劃調(diào)整、用地批準和項目建設(shè)許可問題，提高審批效率，加快鄉(xiāng)村項目落地。

（2）合并編制鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃，下放審批權(quán)，完善實施主體體系

郊野單元（村莊）規(guī)劃將原鎮(zhèn)域?qū)用娴慕家皢卧?guī)劃和村域?qū)用娴拇迩f規(guī)劃合并編制。

一是在郊野單元內(nèi)的鄉(xiāng)村單元劃分上，更講究因地制宜和靈活適度，特別是對于保護村和重點發(fā)展村來說，可以一個行政村為范圍編制一張單元圖則；同時，也可以幾個村合并編制一張圖則，因此鄉(xiāng)村單元范圍的大小為2—4 km2或10—20 km2不等。

二是在規(guī)劃審批上，參照原村莊規(guī)劃審批程序，將審批權(quán)下放至區(qū)政府，上海市規(guī)劃資源部門負責備案入庫。通過村莊布局方案的重點審核、初步方案的部門專家會審和成果上報前、入庫前的技術(shù)審查環(huán)節(jié)，保障規(guī)劃編制的合理性、規(guī)范性和表達深度，并及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)調(diào)規(guī)劃過程中的矛盾和訴求。

三是結(jié)合上海實際，圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，郊野單元規(guī)劃一直以鎮(zhèn)一級政府作為實施主體。本輪通過鄉(xiāng)村振興工作平臺的搭建，從上海市委層面提出五級書記抓鄉(xiāng)村振興的要求，進一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施主體體系，更利于戰(zhàn)略謀劃和利益協(xié)調(diào)，更利于發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的能動性和村民的參與性。比如，奉賢區(qū)吳房村、嘉定區(qū)鄉(xiāng)悅?cè)A亭、松江區(qū)黃橋村等積極探索國有資本助力鄉(xiāng)村振興新模式，在不改變土地集體經(jīng)濟所有屬性的前提下，建立國有企業(yè)開發(fā)公司和村集體經(jīng)濟組織項目公司雙層開發(fā)運營模式等。

（3）進一步認知鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度，完善全域空間管制機制，分區(qū)分類實施用途管制

厘清農(nóng)村復雜的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和鄉(xiāng)土社會關(guān)系所需要的溝通成本、因產(chǎn)權(quán)和人口轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的資金成本一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施的難題。1.0和2.0版投入大量的精力對鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)、使用現(xiàn)狀、生產(chǎn)效益等進行梳理分析，甄別減量或保留，3.0版除了關(guān)注保留產(chǎn)業(yè)用地的存量利用和轉(zhuǎn)型升級外，重點聚焦農(nóng)村宅基地布局優(yōu)化和農(nóng)民居住環(huán)境改善。

第一，由市級相關(guān)部門統(tǒng)一現(xiàn)狀摸底，強調(diào)由村民小組（自然村）、行政村到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）自下而上地層層排摸，主要包括3類數(shù)據(jù)（基于農(nóng)村地籍更新調(diào)查數(shù)據(jù)確認現(xiàn)狀戶數(shù)，也是空間上的宅基地個數(shù)，并了解實際使用面積和權(quán)證面積；基于二調(diào)更新數(shù)據(jù)確認宅基地用地面積；再結(jié)合國情地理監(jiān)測數(shù)據(jù)，確認周邊農(nóng)地的現(xiàn)狀使用狀態(tài)，利于安置選址），同時強化技術(shù)審查，保障現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的扎實性和規(guī)劃方案的合理性。此外，區(qū)級相關(guān)部門、各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府結(jié)合宅基地三權(quán)分置改革，明確本區(qū)、鎮(zhèn)的宅基地資格權(quán)、分戶標準和安置標準等，并征詢村民意愿和安置意向。最后通過分析現(xiàn)狀空間特征、人地/戶地關(guān)系、銜接上位規(guī)劃要求，深化撤并宅基地和“E+X+Y”空間布局，確定近期實施安排，協(xié)調(diào)好基本農(nóng)田調(diào)整、邊界內(nèi)控規(guī)調(diào)整等問題，保障農(nóng)民相對集中居住有序?qū)嵤?/p>

第二，細化空間管制分區(qū)，探索空間政策區(qū)準入和管理清單制度?？臻g管制的核心手段是通過控制線的劃示形成空間管制分區(qū)，并由各級總體規(guī)劃層層落實。上海各區(qū)“2035總規(guī)”以四線⑥四線是指生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護控制線。管控為核心，實行全域空間管制。郊野單元（村莊）規(guī)劃在此基礎(chǔ)上提出“空間管制分區(qū)一張圖”的制定（圖5）。將鎮(zhèn)域?qū)用婊谒木€的管制分區(qū)進一步劃分為空間政策區(qū)，實行政策區(qū)內(nèi)分要素管控（主要包括生態(tài)保護類、文化保護類和鄰避防護類⑦生態(tài)保護類包含基本農(nóng)田保護區(qū)（A、B類基本農(nóng)田）、自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、重要濕地、野生動物重要棲息地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要林地、近郊綠環(huán)/生態(tài)間隔帶/生態(tài)走廊等結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間；文化保護類包含歷史文化遺產(chǎn)保護控制區(qū)（包含歷史文化風貌區(qū)、文物保護單位、登記不可移動文物、歷史建構(gòu)筑物、老街、集鎮(zhèn)、中國歷史文化名鎮(zhèn)名村、上海市傳統(tǒng)村落、上海市保護村）、自然（文化）景觀（古樹名木、區(qū)級保護大樹、歷史公園、風景名勝區(qū)）等；鄰避防護類包含“三高”沿線控制防護區(qū)（包含高壓走廊架空電力線路保護區(qū)、高速公路建筑控制區(qū)、高速鐵路線路安全保護區(qū)等）、鄰避設(shè)施控制防護區(qū)（包含水廠、污水處理廠、變電站、加油（氣）站、天燃氣門站、調(diào)壓站、污水泵站、給水泵站防護區(qū)等）等。），針對每類要素“從管控剛性、總量/空間管控、用途管制和建設(shè)用地管控等方面提出管控要求⑧管控剛性星級越多代表管控剛性越強；總量/空間管控主要說明該類空間要素的規(guī)模底線要求和不同空間管控分區(qū)或控制范圍；用途管制主要說明該類空間要素的禁止用途、嚴格限制用途、鼓勵引導用途等；建設(shè)用地管控主要說明建設(shè)用地新增、保留、轉(zhuǎn)型、拆除的導向?！?，形成管理清單。這有利于規(guī)劃實施主體和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）基層更好地理解和避讓鄉(xiāng)村地區(qū)的各類限制開發(fā)要素，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、資源節(jié)約制度、耕地保護制度和歷史文化保護制度，提升鄉(xiāng)村國土空間治理水平。

第三，探索鄉(xiāng)村規(guī)劃彈性適應(yīng)和動態(tài)管控機制，實行圖則分類表達，具體闡述見下文。

圖4 上海XX鎮(zhèn)鎮(zhèn)級村莊布局規(guī)劃圖[9]

2 責任與權(quán)益：從1.0版到3.0版——鄉(xiāng)村空間治理的思維轉(zhuǎn)變與模式總結(jié)

2.1 規(guī)劃的定位轉(zhuǎn)變與彈性適應(yīng)

（1）規(guī)劃定位效力從專項規(guī)劃變?yōu)樵敿氁?guī)劃

1.0版和2.0版郊野單元規(guī)劃更多地承擔了鎮(zhèn)域?qū)用孢吔缤鈪^(qū)域的專項規(guī)劃職責，規(guī)劃批復后仍需要通過編制詳細層面的規(guī)劃（類集建區(qū)/有條件建設(shè)區(qū)控規(guī)或村莊規(guī)劃），作為核發(fā)“一書三證”的依據(jù)。1.0版作為鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃，2.0版延續(xù)1.0版在土地規(guī)劃體系中的定位并明確其在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中作為鎮(zhèn)域邊界外的專項規(guī)劃，并作為近期5年的實施行動計劃。與1.0版不同的是，2.0版的郊野單元規(guī)劃和詳細規(guī)劃可以同步編制、同步審批。

3.0版在延續(xù)前兩版核心作用的基礎(chǔ)上，將郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃合并編制，突出實施導向，通過圖則落實規(guī)劃管控內(nèi)容。法理上成為邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是實施鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間用途管制和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)（圖1）。

（2）取消規(guī)劃空間獎勵，探索鄉(xiāng)村規(guī)劃彈性適應(yīng)和動態(tài)管控機制，實行圖則分類表達

1.0版和2.0版產(chǎn)生應(yīng)用于新市鎮(zhèn)總規(guī)還未啟動及啟動編制初始時期⑨近年來上海陸續(xù)啟動了65個新市鎮(zhèn)總規(guī)的編制工作，占需編制鎮(zhèn)總規(guī)總數(shù)的77%，目前已有27個獲得批復。，是鄉(xiāng)村空間治理技術(shù)路徑和管理思維的磨合碰撞時期，一定程度上擔任了過渡期總體層次上下級政府博弈的責任規(guī)劃的角色，如關(guān)于規(guī)劃空間獎勵的博弈；3.0版屬于詳細層次的、與現(xiàn)有及潛在土地權(quán)利人博弈的權(quán)益規(guī)劃，在建設(shè)用地天花板鎖定、全域統(tǒng)籌的前提下，不再需要統(tǒng)一的“拆幾還幾”政策，而是結(jié)合鎮(zhèn)村實際需求以用定減、以減定增，更多地關(guān)注農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織等的權(quán)益保障和優(yōu)質(zhì)項目的實施落地。

結(jié)合國土空間規(guī)劃“放管服”改革導向，為適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)項目影響因素多、不確定性大的特點，3.0版圖則探索以項目實施引導規(guī)劃調(diào)整的路徑，對于規(guī)劃期間比較明確的項目（如公益類、設(shè)施類項目）可完整落圖，作為項目建設(shè)審批依據(jù)；對于未明確或后續(xù)變動較大的項目（如農(nóng)民相對集中居住點、經(jīng)營性用地等），可采用部分落圖的方式，主要有“選址框”落圖（虛框表達選址范圍，明確建設(shè)用地規(guī)模占比）、“規(guī)?？颉甭鋱D（實框表達圖數(shù)一致的規(guī)模邊界）和未落圖指標（明確規(guī)模）3種方式。待有實際建設(shè)需求時，通過編制郊野單元（村莊）規(guī)劃調(diào)整方案，以增補圖則的形式進行落地；或通過編制村莊規(guī)劃設(shè)計（鄉(xiāng)村項目實施方案），將建設(shè)工程設(shè)計方案與規(guī)劃調(diào)整方案的編制內(nèi)容、程序合并，同步完成規(guī)劃調(diào)整、方案設(shè)計、行政審批事項，以圖則更新的形式進行落地。

圖5 上海XX鎮(zhèn)空間管制分區(qū)一張圖[9]

2.2 規(guī)劃的實踐模式與目標導向

構(gòu)建全域覆蓋、分層管理、分類指導的國土空間規(guī)劃體系，不斷完善和優(yōu)化各層次規(guī)劃的定位、編制要求和管理意見/規(guī)程，并將其作用的發(fā)揮與城鄉(xiāng)行政管理體系、事權(quán)劃分、空間治理規(guī)則設(shè)置密切關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)空間、政策和行動的融合，是上海在國土空間規(guī)劃編制與實施管理中始終堅持的做法。

從1.0版到3.0版，“試點規(guī)劃+編制導則+配套政策”的組合拳實踐模式?jīng)]有變，始終堅持問題導向、需求導向和實施導向沒有變。致力于解決鎮(zhèn)村發(fā)展的實際問題；致力于通過五量調(diào)控⑩五量調(diào)控是指總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高。、城鄉(xiāng)聯(lián)動、政策創(chuàng)新促進鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展；致力于“多規(guī)合一”的技術(shù)協(xié)調(diào)和資金統(tǒng)籌平臺、空間信息管理平臺的搭建，共謀鄉(xiāng)村精細化高質(zhì)量發(fā)展；也致力于開放市場，用7年的時間和實踐培養(yǎng)了覆蓋各區(qū)的專業(yè)人才隊伍，成為助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展的生力軍。

3 結(jié)語與展望

《若干意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制提出“側(cè)重實施性、因地制宜、單元式合并編制”等原則性要求 ，各地可以根據(jù)發(fā)展階段、過渡期規(guī)劃體系??《若干意見》提出：“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)“側(cè)重實施性” “各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃” “在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批” “以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制……在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導用途分區(qū)，實行‘詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可’和‘約束指標+分區(qū)準入’的管制方式”。和法規(guī)的銜接等因素，對鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃的定位、編審主體、編制方法和內(nèi)容進行符合實施邏輯和需求的創(chuàng)新探索。上海郊野單元規(guī)劃，尤其是3.0版，其定位、內(nèi)容側(cè)重和管制方式與國家最新要求具有內(nèi)在的一致性，同時也體現(xiàn)了上海的特點；對于在其他地區(qū)的適用性，則需要進一步探索。比如鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃是鎮(zhèn)一級、村一級還是鎮(zhèn)村一級，是逐個按需編制還是先完成一輪全覆蓋，單元如何劃分，邊界外管控制度如何建立，邊界內(nèi)外如何聯(lián)動，圖則管理如何在推動國土空間用途管制落地的同時彈性適應(yīng)保障項目落地，產(chǎn)權(quán)屬性如何在規(guī)劃中有效利用，過渡期如何應(yīng)對，以及如何搭建國土綜合整治實施路徑保障非建設(shè)用地類項目落地等，這些問題都還需要研究和明確。

鎮(zhèn)村域（或稱為鄉(xiāng)村地區(qū)）國土空間規(guī)劃的編制和實施管理因其區(qū)域范圍的廣袤性和內(nèi)容資源的復雜性，可能無法一蹴而就，需要保持規(guī)劃初心、堅持體系構(gòu)建、技術(shù)標準、管理手段、實施機制上的協(xié)同創(chuàng)新，用經(jīng)驗和實踐來闡釋中央的決策，提升鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃水平，確保規(guī)劃能用、管用、好用。