金忠民 陳 琳 陶英勝 JIN Zhongmin, CHEN Lin, TAO Yingsheng

2017年，北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京2035”）和上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2035”）相繼獲得中央政府的批復(fù)，北京、上海已進(jìn)入面向2035的總規(guī)實(shí)施階段。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，以釘釘子精神抓好規(guī)劃的組織實(shí)施”的批復(fù)要求，兩個(gè)超大城市在推進(jìn)總規(guī)有效實(shí)施方面進(jìn)行初步探索，均將建立監(jiān)測(cè)（體檢）評(píng)估機(jī)制作為重要手段之一，如北京建立了“多規(guī)合一—任務(wù)分解—體檢評(píng)估—督查問(wèn)責(zé)—綜合治理”的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制[1]45-46，上海則通過(guò)推進(jìn)區(qū)級(jí)總規(guī)、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土空間近期規(guī)劃等各層次空間規(guī)劃，以及建立“監(jiān)測(cè)—評(píng)估—?jiǎng)討B(tài)維護(hù)”機(jī)制等，全面落實(shí)總規(guī)目標(biāo)、指標(biāo)與策略，同時(shí)開(kāi)展總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)（城市體檢）技術(shù)方法的研究工作。

2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”），明確要求建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度。目前，自然資源部已要求全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作，到2020年基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，到2025年全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制。因此，為了統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)，形成國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督、維護(hù)的閉環(huán)管理，對(duì)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、技術(shù)方法開(kāi)展研究十分重要，是國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的重要技術(shù)性工作。

1 新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施的背景

1.1 治國(guó)理政新手段——維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

黨的十九大報(bào)告和黨中央一系列會(huì)議、政策文件對(duì)規(guī)劃提出了更高要求，將國(guó)土空間規(guī)劃作為新時(shí)代治國(guó)理政的重要手段。在2014年和2017年，習(xí)近平總書(shū)記在兩次視察北京的講話(huà)中均強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的重要性，明確“要堅(jiān)決維護(hù)總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)制度”的要求。國(guó)家戰(zhàn)略層面強(qiáng)化和凸顯了總規(guī)實(shí)施的重要地位，要避免“規(guī)劃折騰”，通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估可以不斷發(fā)現(xiàn)總規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題，并及時(shí)反饋和糾偏總規(guī)，以減少“規(guī)劃失誤”，從而達(dá)成維護(hù)總規(guī)嚴(yán)肅性和權(quán)威性的目標(biāo)[2]65。

1.2 監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施新要求——建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制

按照我國(guó)中央城市工作會(huì)議關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)和“一張藍(lán)圖干到底”的要求，總體規(guī)劃改革不斷深入推進(jìn)，從中央深改委要求推出“多規(guī)合一”試點(diǎn)，到中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《若干意見(jiàn)》，規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)不斷被重視和強(qiáng)化。實(shí)施監(jiān)督體系是新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，《若干意見(jiàn)》第十四條“監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施”明確提出將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容，要求通過(guò)建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評(píng)估結(jié)果，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。

1.3 公眾參與新訴求——從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施的全過(guò)程參與

國(guó)家戰(zhàn)略層面引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與城市規(guī)劃和建設(shè)管理，中央城市工作會(huì)議提出要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民3大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施的關(guān)注度和自主性越來(lái)越高，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、自媒體等為社會(huì)公眾參與城市規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了更多渠道和方式，進(jìn)一步提高了社會(huì)公眾、團(tuán)體對(duì)城市規(guī)劃的知曉度和參與度。因此，需要建立從“開(kāi)門(mén)做規(guī)劃”到“開(kāi)門(mén)實(shí)施規(guī)劃”全過(guò)程的公眾參與機(jī)制，在總規(guī)實(shí)施中更加關(guān)注社會(huì)公眾的感受度和滿(mǎn)意度，廣泛征求公眾意見(jiàn)，及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布總規(guī)實(shí)施情況，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

2 超大城市總體規(guī)劃實(shí)施的困境與改革訴求

2.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型與重構(gòu)方興未艾

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的空間規(guī)劃總體上種類(lèi)繁多、體系龐雜，由于多規(guī)不協(xié)調(diào)，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)劃之間缺乏相互銜接的具體措施和手段，增大了總規(guī)實(shí)施的難度[3]8。因而建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”顯得極為必要和重要。目前，國(guó)家層面通過(guò)出臺(tái)《若干意見(jiàn)》構(gòu)建了國(guó)土空間規(guī)劃的“四梁八柱”，但各省、市縣地方層面的國(guó)土空間規(guī)劃體系還有待建立，尚處在起步和摸索階段；對(duì)于后續(xù)規(guī)劃實(shí)施管理環(huán)節(jié)中如何進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)和監(jiān)督考核等問(wèn)題，也需要進(jìn)行深入研究和實(shí)踐探索。

2.2 規(guī)劃目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容需加強(qiáng)層層傳導(dǎo)

總體規(guī)劃是超大城市提升綜合治理能力、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要手段，為了保障總規(guī)有效實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮剛性管控和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等各類(lèi)空間管控邊界、約束性指標(biāo)等屬于上級(jí)政府審批、監(jiān)督檢查的剛性管控內(nèi)容，需要在下位規(guī)劃予以嚴(yán)格落實(shí)，對(duì)于城市各領(lǐng)域發(fā)展的導(dǎo)引、隨著城市發(fā)展環(huán)境變化可動(dòng)態(tài)調(diào)整的指引性?xún)?nèi)容，需要給予下位規(guī)劃一定的彈性調(diào)整余地。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于規(guī)劃縱向傳導(dǎo)機(jī)制未能完全建立[4]，缺少各類(lèi)剛性管控內(nèi)容、約束性指標(biāo)和指引性?xún)?nèi)容向下位規(guī)劃分解落實(shí)的要求，并且總規(guī)實(shí)施的監(jiān)督考核機(jī)制有所欠缺，導(dǎo)致總規(guī)實(shí)施難以落地，甚至偏離既定發(fā)展目標(biāo)。因此，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制是確保總體規(guī)劃能用、管用、好用的關(guān)鍵。

2.3 規(guī)劃實(shí)施亟需政策與機(jī)制保障

政策機(jī)制的建設(shè)完善是推進(jìn)總體規(guī)劃有效落實(shí)的重要保障。傳統(tǒng)的總體規(guī)劃多為規(guī)劃部門(mén)的政策和機(jī)制，區(qū)域之間、部門(mén)之間、市區(qū)（縣）之間以及政府、市場(chǎng)和社會(huì)各主體之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，總體規(guī)劃與政府政策、實(shí)施的體制機(jī)制結(jié)合不充分，缺少相應(yīng)的政策支撐和激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致總規(guī)難以實(shí)施落地[3]8。一是既有總規(guī)評(píng)估偏向于結(jié)果評(píng)估，更多地成為修改總規(guī)前的“程序性評(píng)估”[2]64-65，尚未建立常態(tài)化和過(guò)程性的總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。二是總規(guī)實(shí)施的監(jiān)督考核機(jī)制不到位。在總規(guī)實(shí)施過(guò)程中，總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)結(jié)果未納入地方人大、政協(xié)的監(jiān)督體系和地方政府對(duì)相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核體系中，導(dǎo)致總規(guī)“重編制審批輕實(shí)施管理”。三是超大城市存量?jī)?yōu)化階段的應(yīng)對(duì)不足。北京、上海、深圳等城市面對(duì)城市更新、低效用地減量化等存量?jī)?yōu)化階段的重點(diǎn)任務(wù)，由于成本問(wèn)題，以及空間資源的權(quán)屬關(guān)系日益復(fù)雜，自上而下、各自為政實(shí)施的路徑已難以為繼，需要政府借助市場(chǎng)、社會(huì)的力量進(jìn)行綜合施策和機(jī)制創(chuàng)新，以保障規(guī)劃的實(shí)施。

2.4 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督與維護(hù)需創(chuàng)新技術(shù)手段

傳統(tǒng)總體規(guī)劃以定性描述為主，缺少?lài)@目標(biāo)建立實(shí)施監(jiān)測(cè)的指標(biāo)體系，缺乏系統(tǒng)性的城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張藍(lán)圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，導(dǎo)致規(guī)劃和現(xiàn)狀空間數(shù)據(jù)積累薄弱，難以為總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估提供科學(xué)和具有針對(duì)性的技術(shù)支撐[2]65,[5]。傳統(tǒng)總規(guī)評(píng)估以來(lái)源單一的數(shù)據(jù)為主，缺少大數(shù)據(jù)、遙感信息等新技術(shù)應(yīng)用，無(wú)法通過(guò)多源大數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度疊加綜合校驗(yàn)，評(píng)估結(jié)論往往停留在“表面”，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問(wèn)題和原因。因此，“多規(guī)合一”的總規(guī)指標(biāo)體系、統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，以及多維度、多要素的技術(shù)分析手段，是開(kāi)展總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的關(guān)鍵基礎(chǔ)性條件。

圖1 倫敦規(guī)劃年度監(jiān)測(cè)報(bào)告主要內(nèi)容框架

3 國(guó)內(nèi)外規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告

自2004年以來(lái)，大倫敦市政府層面以及各個(gè)郡的區(qū)政府層面針對(duì)大倫敦規(guī)劃及地方發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始編制年度監(jiān)測(cè)報(bào)告（Annual monitoring report），嚴(yán)格對(duì)應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)反映政策實(shí)施的績(jī)效，在次年一季度發(fā)布前一年的數(shù)據(jù)。在整體的規(guī)劃實(shí)施體系中，倫敦的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告不僅要反映大倫敦規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、地方發(fā)展規(guī)劃中較長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)（圖1）[6]，同時(shí)要對(duì)實(shí)施規(guī)劃、補(bǔ)充規(guī)劃導(dǎo)則等行動(dòng)計(jì)劃發(fā)揮指導(dǎo)作用。

倫敦規(guī)劃年度監(jiān)測(cè)的主要經(jīng)驗(yàn)：一是制度保障。2004年《大倫敦規(guī)劃》發(fā)布后，同步頒布了《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購(gòu)法》，確立了城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的法定地位，截至2017年已連續(xù)發(fā)布13份年度報(bào)告。二是導(dǎo)向清晰。倫敦年度報(bào)告重點(diǎn)圍繞《大倫敦規(guī)劃》中確定的指標(biāo)開(kāi)展評(píng)估工作，其內(nèi)容不僅總結(jié)地方年度社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和變化情況，回顧審視地方發(fā)展框架中所列規(guī)劃任務(wù)的完成情況，還要重點(diǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)劃政策策略實(shí)施情況。三是反饋機(jī)制。年度報(bào)告結(jié)論可以直接作為規(guī)劃政策檢討修訂的依據(jù)，規(guī)劃政策的修訂也及時(shí)反饋至年度監(jiān)測(cè)工作中，比如年度監(jiān)測(cè)的核心指標(biāo)根據(jù)實(shí)施情況已進(jìn)行過(guò)多輪補(bǔ)充和修改。

圖2 紐約OneNYC年度進(jìn)展報(bào)告主要監(jiān)測(cè)指標(biāo)

3.2 紐約戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的年度進(jìn)展跟蹤和定期評(píng)估報(bào)告

紐約通過(guò)“年度監(jiān)測(cè)+定期評(píng)估”的方式對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，每年出版發(fā)布年度進(jìn)展報(bào)告（Progress report）（圖2），對(duì)年度目標(biāo)的進(jìn)展情況、指標(biāo)的變化情況以及具體目標(biāo)的實(shí)施明細(xì)與計(jì)劃進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上將定期評(píng)估和規(guī)劃修改同市長(zhǎng)任期結(jié)合起來(lái)，每4年進(jìn)行一輪綜合回顧和反饋，為下一任市長(zhǎng)進(jìn)行全市戰(zhàn)略調(diào)整提供依據(jù)[2]66,[7]。如2015年，紐約市發(fā)布戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃《一個(gè)紐約——規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》，為更好地貫徹實(shí)施“紐約戰(zhàn)略規(guī)劃”，紐約市市長(zhǎng)辦公室成立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)編制與評(píng)價(jià)該規(guī)劃的下屬分支機(jī)構(gòu)——紐約市遠(yuǎn)期規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展辦公室（The Mayor's Of fice of Long-Term Planning and Sustainability，OLTPS），該辦公室通過(guò)和其他相關(guān)部門(mén)與組織合作，對(duì)“紐約戰(zhàn)略規(guī)劃”進(jìn)行跟蹤、協(xié)調(diào)，并提供完善的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果。

紐約規(guī)劃年度監(jiān)測(cè)和定期評(píng)估主要經(jīng)驗(yàn)：一是年度監(jiān)測(cè)與定期評(píng)估相結(jié)合，并有專(zhuān)門(mén)部門(mén)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)，有利于建立常態(tài)化的評(píng)估機(jī)制。二是構(gòu)建規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，并對(duì)規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行分解，明確責(zé)任主體和工作計(jì)劃，每年對(duì)指標(biāo)變動(dòng)情況和任務(wù)完成情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)、跟蹤，根據(jù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行分類(lèi)，實(shí)時(shí)預(yù)警。

3.3 北京市的城市體檢評(píng)估機(jī)制

在“北京2035”獲批后，北京建立了“多規(guī)合一—任務(wù)分解—體檢評(píng)估—督查問(wèn)責(zé)—綜合治理”的規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制，按照總體規(guī)劃確定的“一年一體檢、五年一評(píng)估”要求開(kāi)展城市體檢，建立了“一張表、一張圖、一個(gè)清單、一個(gè)滿(mǎn)意度調(diào)查和一個(gè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)”的工作框架[1]46，編制完成了《2017年度北京城市體檢總報(bào)告》（圖3）。

北京城市體檢評(píng)估主要經(jīng)驗(yàn)：一是強(qiáng)有力的工作組織機(jī)制。北京市委、市政府是城市體檢評(píng)估工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，為加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，成立城市體檢評(píng)估專(zhuān)項(xiàng)工作組。二是依法依規(guī)開(kāi)展城市體檢評(píng)估工作。修訂《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，第四十九條明確規(guī)定“本市應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的城鄉(xiāng)規(guī)劃體檢評(píng)估機(jī)制，參照體檢評(píng)估結(jié)果對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施工作進(jìn)行修正，提高規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性”，出臺(tái)了《北京城市體檢評(píng)估辦法》等規(guī)范性文件。三是科學(xué)開(kāi)放的工作方法（框架）為城市體檢提供保障。統(tǒng)籌政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與城市體檢工作，通過(guò)委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)編制體檢報(bào)告、建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制、開(kāi)展專(zhuān)題研究以及采用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行多源數(shù)據(jù)套合校驗(yàn)等，為科學(xué)編制城市體檢報(bào)告提供支撐和保障。

4 “上海2035”實(shí)施年度監(jiān)測(cè)技術(shù)方法探索

“上海2035”獲批后，上海市政府召開(kāi)實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，全面部署推進(jìn)“上海2035”實(shí)施。為此，深入開(kāi)展總體規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測(cè)研究的目的，就是緊緊圍繞“上海2035”確定的“目標(biāo)—指標(biāo)—策略”邏輯框架，積極探索對(duì)城市發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)價(jià)的技術(shù)方法，試圖建立一套“可動(dòng)態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)、可國(guó)際對(duì)標(biāo)”，符合上海城市特色的年度監(jiān)測(cè)技術(shù)方法[8]，為規(guī)劃決策部門(mén)提供參考。

4.1 總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)工作內(nèi)涵和定位

基于理論研究和上海市情，總體規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測(cè)應(yīng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)規(guī)劃重要指標(biāo)變化，實(shí)時(shí)收集規(guī)劃實(shí)施中的動(dòng)態(tài)情況和重要實(shí)例，以“年度監(jiān)測(cè)報(bào)告”的形式全面反映一個(gè)完整年度的城市運(yùn)行綜合體征、總規(guī)指標(biāo)實(shí)施進(jìn)展、重要目標(biāo)落實(shí)、機(jī)制保障等情況，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，剖析成因并提出建議，發(fā)揮其反饋預(yù)警和決策咨詢(xún)作用，保障總規(guī)全面有效實(shí)施。政府通過(guò)建立“實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)—實(shí)施評(píng)估—?jiǎng)討B(tài)維護(hù)”機(jī)制，形成規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管的閉環(huán)運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施全生命周期管理（圖4）。

4.2 總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容

應(yīng)緊扣總規(guī)“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的內(nèi)在邏輯建立年度監(jiān)測(cè)框架，圍繞“上海2035”97項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行層層遞進(jìn)式分析，從指標(biāo)數(shù)據(jù)變動(dòng)情況獲取空間規(guī)模、布局和變化趨勢(shì)等基本信息，通過(guò)交叉關(guān)聯(lián)分析等進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并剖析原因，進(jìn)而提出具有針對(duì)性的優(yōu)化建議，對(duì)總規(guī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)（圖5）。從總規(guī)是否適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境、總規(guī)實(shí)施效果好不好以及如何優(yōu)化和保障總規(guī)更加有效實(shí)施等角度考慮，總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)報(bào)告一般包括城市綜合運(yùn)行概況、具體運(yùn)行情況、重點(diǎn)問(wèn)題與原因剖析、相關(guān)建議等主要內(nèi)容。

圖3 北京建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表和城市體檢報(bào)告框架

城市綜合運(yùn)行概況是通過(guò)對(duì)上海在全球城市中的排名情況和97項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的分析評(píng)價(jià)，全面反映一個(gè)完整年度的城市綜合運(yùn)行狀態(tài)；城市具體運(yùn)行情況是對(duì)標(biāo)國(guó)務(wù)院批復(fù)要點(diǎn)，聚焦“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”3個(gè)分目標(biāo)以及空間體系支撐和規(guī)劃實(shí)施保障，主要闡述“上海2035”獲批以后規(guī)劃的實(shí)施情況和取得的主要成效；重點(diǎn)問(wèn)題與原因剖析是針對(duì)城市年度運(yùn)行和總體規(guī)劃實(shí)施中存在的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，對(duì)部分指標(biāo)開(kāi)展交叉疊加和關(guān)聯(lián)性分析，挖掘并尋找問(wèn)題成因；相關(guān)建議是針對(duì)存在的問(wèn)題和原因分析，對(duì)總規(guī)實(shí)施提出建議，與國(guó)土空間近期規(guī)劃形成互動(dòng)。

圖4 上海總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)框架圖

圖5 上?？傄?guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)框架示意圖

4.3 總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)的技術(shù)方法創(chuàng)新

按照“精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)—復(fù)合診斷—綜合施策”的原則，總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)在工作組織上應(yīng)按照市規(guī)劃資源部門(mén)的部署要求，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)做監(jiān)測(cè)”，廣泛征詢(xún)市級(jí)各委辦局、各區(qū)級(jí)部門(mén)和專(zhuān)家意見(jiàn)，發(fā)放問(wèn)卷開(kāi)展公眾滿(mǎn)意度調(diào)查等；在成果體系上，形成“1份研究總報(bào)告（包括年度監(jiān)測(cè)樣本）、1張表（監(jiān)測(cè)指標(biāo)表）、1張圖（城市綜合運(yùn)行體征示意圖）、1份公眾滿(mǎn)意度調(diào)查報(bào)告、若干專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)報(bào)告”，并對(duì)全球城市規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測(cè)與指標(biāo)對(duì)標(biāo)、全球城市排行、SDD數(shù)據(jù)庫(kù)支撐，以及成果表達(dá)形式與創(chuàng)新等開(kāi)展專(zhuān)題研究；在技術(shù)內(nèi)容上，與相關(guān)委辦局“十三五”中期評(píng)估、年度重點(diǎn)工作和實(shí)施計(jì)劃以及國(guó)土空間近期規(guī)劃等進(jìn)行充分銜接，力圖突出“邏輯強(qiáng)、內(nèi)容全、方法新、結(jié)論實(shí)”的特點(diǎn)，力求評(píng)價(jià)客觀準(zhǔn)確，問(wèn)題和原因剖析突出重點(diǎn)，對(duì)策建議具有針對(duì)性。

4.3.1 依托數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)展精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)

“上海2035”編制過(guò)程中同步建立了上海市城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)（SDD）。應(yīng)通過(guò)不斷完善SDD數(shù)據(jù)庫(kù)，為年度監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)提供技術(shù)支撐。依托SDD數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)97項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)中設(shè)定明確目標(biāo)值的70項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行“全景式掃描”，通過(guò)現(xiàn)狀值和目標(biāo)值的直接比較分析，將指標(biāo)分為“優(yōu)于2020年規(guī)劃目標(biāo)值指標(biāo)”“運(yùn)行正?！薄斑M(jìn)展緩慢”3種類(lèi)型，可以相對(duì)直觀地判斷年度總規(guī)實(shí)施的主要指標(biāo)總體完成情況和近期變化趨勢(shì)，分類(lèi)總結(jié)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的特征和后續(xù)監(jiān)測(cè)評(píng)估建議（表1）[9]。如對(duì)于細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率等優(yōu)于2020年規(guī)劃目標(biāo)值的指標(biāo)，建議結(jié)合國(guó)土空間近期規(guī)劃對(duì)“上海2035”的分階段實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行修正，后續(xù)年度監(jiān)測(cè)將對(duì)照修正后的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)于“運(yùn)行正常型”指標(biāo)，建議繼續(xù)保持現(xiàn)有實(shí)施進(jìn)度，其中人口、建設(shè)用地和生態(tài)建設(shè)等核心約束型指標(biāo)要持續(xù)關(guān)注，防止出現(xiàn)反彈；對(duì)于“進(jìn)展緩慢型”指標(biāo)，建議予以重點(diǎn)關(guān)注，視情況適時(shí)啟動(dòng)預(yù)警管理，需要加強(qiáng)政策聚焦、加大推進(jìn)力度，確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

4.3.2 持續(xù)跟蹤進(jìn)行國(guó)際對(duì)標(biāo)

對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，通過(guò)收集和持續(xù)跟蹤全球6大知名機(jī)構(gòu)發(fā)布的全球城市指數(shù)評(píng)價(jià)，根據(jù)城市排行的變化，研判上海當(dāng)前所處的國(guó)際地位和發(fā)展水平，認(rèn)清存在的差距和短板。依據(jù)6大知名機(jī)構(gòu)全球城市指數(shù)評(píng)價(jià)和關(guān)注重點(diǎn)的不同情況，可以分為4類(lèi)：關(guān)注全球金融中心指數(shù)排名的《全球金融中心指數(shù)25》（GFCI）中，2018年上海取代東京躋身全球第5位；關(guān)注金融和高端商務(wù)排名的《全球城市名冊(cè)》（GaWC）中，2018年上海回升至第6位；關(guān)注營(yíng)商環(huán)境排名的《機(jī)遇之都》（COO）中，上海區(qū)域門(mén)戶(hù)、經(jīng)濟(jì)影響力排名靠前；綜合類(lèi)榜單《全球城市實(shí)力指數(shù)報(bào)告》（GPCI）、《全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》（GUCR）和《全球城市報(bào)告》（GCR）中，雖然總體排名未進(jìn)入前十，但上海的交通便利度排第4位，海運(yùn)費(fèi)單項(xiàng)指標(biāo)排第1位（圖6）。從排名情況來(lái)看，上海在金融、商業(yè)活動(dòng)和機(jī)場(chǎng)便利性等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但與紐約、倫敦等頂尖全球城市相比，上海在創(chuàng)新、文化交流和宜居性等方面仍存在差距和短板（圖7）。

4.3.3 精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)與復(fù)合診斷相結(jié)合研判問(wèn)題和原因

總規(guī)實(shí)施過(guò)程中，在城市不同發(fā)展階段聚焦的核心問(wèn)題和關(guān)鍵變量不同，且城市發(fā)展中的問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、互為因果，很難直接從單一指標(biāo)得出準(zhǔn)確結(jié)論，需要結(jié)合歷史趨勢(shì)、橫向比較、目標(biāo)差距對(duì)比等進(jìn)行綜合研判[10]。對(duì)于一般性指標(biāo)，根據(jù)歷史趨勢(shì)變化的縱向分析以及與國(guó)內(nèi)外其他城市對(duì)比的橫向分析，可以相對(duì)直觀地發(fā)現(xiàn)在總規(guī)目標(biāo)框架下城市發(fā)展存在的主要短板和問(wèn)題；對(duì)于重要指標(biāo)，還要增加結(jié)構(gòu)性變化和空間布局兩個(gè)分析維度，如對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率開(kāi)展分類(lèi)、分區(qū)和分圈層的監(jiān)測(cè)分析；對(duì)于關(guān)鍵性指標(biāo)，再增加供地可能性和品質(zhì)化程度的分析等，力爭(zhēng)從多個(gè)維度對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行“復(fù)合診斷”，由表及里找準(zhǔn)總規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題，并深入分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，從而提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

表1 “上海2035”實(shí)施監(jiān)測(cè)核心指標(biāo)一覽表

以“全社會(huì)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比例”指標(biāo)為例，2018年上海市該指標(biāo)達(dá)到4%左右，歷史變化趨勢(shì)向好（圖8），但與新加坡（8.1%）、北京（5.64%）相比還存在一定差距，R&D經(jīng)費(fèi)投入總量仍顯不足。進(jìn)一步對(duì)R&D經(jīng)費(fèi)投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占比僅為8%（圖9）；而從投入主體來(lái)看，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入中僅有不到1%來(lái)自規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入不足是導(dǎo)致重大原創(chuàng)性科技成果不多的關(guān)鍵性因素之一。因此，上海市培育創(chuàng)新策源能力的重要舉措之一是加大企業(yè)和政府對(duì)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的投入。

4.3.4 社會(huì)調(diào)查廣開(kāi)公眾參與渠道

“上海2035”實(shí)施年度監(jiān)測(cè)應(yīng)秉持“開(kāi)門(mén)實(shí)施規(guī)劃”的理念，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，第三方規(guī)劃評(píng)估機(jī)構(gòu)為技術(shù)支撐，專(zhuān)家全過(guò)程咨詢(xún)，公眾、企業(yè)等社會(huì)廣泛參與的工作框架。依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展，積極拓展公眾參與監(jiān)測(cè)評(píng)估的渠道，采取切實(shí)有效的形式。如為了解市民對(duì)“上海2035”實(shí)施一年的感受，課題組于2018年9月，利用線(xiàn)上平臺(tái)，采取多種途徑，歷時(shí)1個(gè)月開(kāi)展總規(guī)實(shí)施滿(mǎn)意度社會(huì)調(diào)查，共回收有效問(wèn)卷8 200份。調(diào)查結(jié)果顯示，市民對(duì)就業(yè)環(huán)境、城市景觀風(fēng)貌和歷史文化保護(hù)較為滿(mǎn)意，對(duì)公共休閑空間和社區(qū)文體設(shè)施等滿(mǎn)意度相對(duì)較低（圖10），由此可得出上海的社區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)聚焦文體設(shè)施和公共休閑空間。

4.3.5 專(zhuān)家咨詢(xún)?nèi)贪衙}

城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)如同人的體檢一樣，需要各種專(zhuān)業(yè)的醫(yī)師對(duì)體檢數(shù)據(jù)和表單進(jìn)行權(quán)威診斷才能看清楚問(wèn)題所在。由此，在總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)的工作中建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制非常重要，不僅可以發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜壹夹g(shù)指導(dǎo)和智庫(kù)決策咨詢(xún)作用，重大問(wèn)題充分聽(tīng)取專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議，還可以有效加強(qiáng)各專(zhuān)業(yè)的互補(bǔ)性，得出更加綜合的判斷。在總規(guī)年度監(jiān)測(cè)過(guò)程中，通過(guò)組織召開(kāi)各系統(tǒng)領(lǐng)域?qū)＜易稍?xún)會(huì)和座談會(huì)等形式，征詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，有利于及時(shí)把握城市發(fā)展的狀況，準(zhǔn)確研判城市發(fā)展重點(diǎn)和方向?？傄?guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)的專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)不同于總規(guī)成果編制的技術(shù)專(zhuān)家，應(yīng)側(cè)重于選擇富有規(guī)劃實(shí)施與管理經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)部門(mén)專(zhuān)家。

圖6 上海在各排行榜的位置和上海與部分國(guó)際大城市優(yōu)勢(shì)對(duì)比匯總圖

圖7 部分全球城市在6大榜單中前5名的出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)圖

圖8 2013—2018年R&D經(jīng)費(fèi)支出相當(dāng)于上海市生產(chǎn)總值的比例（單位：%）

圖9 2017年上海市R&D經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)圖

圖10 社會(huì)公眾對(duì)上海建設(shè)卓越全球城市各方面的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)（單位：%）

4.4 完善總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)機(jī)制

第一，“上海2035”實(shí)施涉及全市各級(jí)政府部門(mén)，應(yīng)建立部門(mén)協(xié)同機(jī)制?？傄?guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)應(yīng)由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)部門(mén)和各區(qū)政府相互銜接、上下聯(lián)動(dòng)。建立工作例會(huì)和信息共享機(jī)制，促進(jìn)部門(mén)溝通交流、共同商討監(jiān)測(cè)評(píng)估工作中的重大事宜。

第二，應(yīng)完善相關(guān)政策法規(guī)。加快完善與總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)相關(guān)的一系列法規(guī)政策，如修訂《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和出臺(tái)總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)的管理辦法等，對(duì)建立常態(tài)化的總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制提出明確要求，推進(jìn)總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)的法定化、規(guī)范化。

第三，健全監(jiān)督考核機(jī)制?！度舾梢庖?jiàn)》明確要求建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，上海全面實(shí)施總規(guī)的意見(jiàn)也明確提出“將規(guī)劃實(shí)施情況納入本市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核”。因此，應(yīng)完善各級(jí)政府向同級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)劃工作年度報(bào)告制度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)總規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，以及各級(jí)政府對(duì)開(kāi)展總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)工作的監(jiān)督考核。

第四，建立動(dòng)態(tài)維護(hù)和傳導(dǎo)機(jī)制。經(jīng)總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估認(rèn)為需深化細(xì)化下位各層次規(guī)劃來(lái)落實(shí)總規(guī)要求的，按程序制定和調(diào)整各層次相關(guān)規(guī)劃；針對(duì)總規(guī)實(shí)施中存在的重點(diǎn)問(wèn)題和需要攻堅(jiān)克難的重點(diǎn)領(lǐng)域，制定和完善相關(guān)支持政策，注重統(tǒng)籌整合，形成政策合力聚焦；根據(jù)總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)情況，適時(shí)開(kāi)展5年評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估工作，并反饋至國(guó)土空間近期規(guī)劃的制定、調(diào)整和實(shí)施工作中；若監(jiān)測(cè)、評(píng)估認(rèn)為確需調(diào)整總規(guī)的，按照法定程序啟動(dòng)總規(guī)調(diào)整工作。

第五，建立數(shù)據(jù)信息采集獲取機(jī)制。依托上海城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)（SDD）[11]（圖11），構(gòu)建統(tǒng)一基礎(chǔ)信息平臺(tái)，通過(guò)部門(mén)間信息資源共建共享，明確統(tǒng)一的總規(guī)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的信息采集更新、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，形成跨部門(mén)、多途徑、協(xié)同化的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)。

圖11 上海城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)（SDD）的體系構(gòu)架示意圖

5 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家全面推進(jìn)和部署“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的背景下，上海率先開(kāi)展總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)的研究工作，著重對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)的技術(shù)方法進(jìn)行探索創(chuàng)新，未來(lái)結(jié)合新形勢(shì)和新要求，國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)需重點(diǎn)關(guān)注和深化以下3方面內(nèi)容：一是創(chuàng)新技術(shù)方法，開(kāi)展智慧監(jiān)測(cè)，建立完善多源開(kāi)放的信息平臺(tái)，采用更多的大數(shù)據(jù)和遙感影像等技術(shù)分析手段，并研究制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是完善機(jī)制保障，通過(guò)加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯交機(jī)制，推動(dòng)建立完善總規(guī)實(shí)施任務(wù)分解機(jī)制以及監(jiān)督考核機(jī)制等；三是拓展深化核心內(nèi)容，針對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如社區(qū)生活圈、全球城市核心功能建設(shè)等開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)，針對(duì)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)開(kāi)展分級(jí)監(jiān)測(cè)等。

（感謝上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測(cè)研究課題組宋歌、王全、張敏、王彬、姚鵬宇、杜風(fēng)姣、王威、蘇紅娟、徐璐、鄭軼楠、張敏清、喻珺等人對(duì)本文的貢獻(xiàn)。）