譚浩

由于近年經(jīng)濟結構的調(diào)整和高耗能制造的減少，中國整體用電形勢寬松，電力供應遠大于需求。2018年，中國火電廠平均年發(fā)電時間僅為4361小時，尚不足50%的設備利用率，有序、大幅度的煤電關停不會對中國電力供應安全造成威脅。

2019年1月底，德國“增長、結構轉(zhuǎn)型與就業(yè)委員會”（又稱“煤炭委員會”）正式通過決議，宣布德國最遲將于2038年徹底放棄燃煤發(fā)電。作為德國這個工業(yè)大國能源政策的一項重大改革，德國“棄煤”在世界能源和環(huán)境領域引起了廣泛關注。

“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”已有32國

事實上，德國并不是第一個宣布“棄煤”的國家。在聯(lián)合國2017年波恩氣候變化會議上，英國和加拿大發(fā)起成立了“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”。目前，該聯(lián)盟已有法國、丹麥、意大利、墨西哥等32個國家和美國加州、紐約州、澳大利亞首領地等22個祂區(qū)政府參加。根據(jù)計劃，這些國家和地區(qū)都將在未來5至12年肉徹底淘汰燃煤發(fā)電。德國“棄煤”的特別意義在于，目前燃煤發(fā)電仍然是德國電力系統(tǒng)的支柱，占德國年總發(fā)電量的35%，占比與所有可再生能源發(fā)電之和持平。同時，德國擁有豐富的煤炭儲量，在過去200年間為德國發(fā)展強大的工業(yè)競爭力提供了廉價的能源供應，停止相對便宜的燃煤發(fā)電無異于“壯士斷腕”。

中國需關停至少230家煤電廠

在中國，燃煤發(fā)電的進退也在對中國的能源結構和地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。根據(jù)國家發(fā)改委的要求，“十三五”期間，全國需要停建和緩建燃煤發(fā)電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后機組0.2億千瓦以上。國網(wǎng)能源研究院有研究表明，從電量平衡、電力平衡和靈活調(diào)峰等角度測算，中國煤電裝機需求至2020年應在7億千瓦至9.8億千瓦之間。即使不再審批新的煤電項目，若目前全部核準項目建成投產(chǎn)，2020年全國煤電過剩仍將達到2.2億至4.2億千瓦。華北電力大學的另一項研究表明，最保守估計，中國煤電裝機過剩在2020年也將達到1.4億千瓦。如果以一個煤電機組平均30萬千瓦，一個煤電廠平均擁有兩臺類似機組計算，這意味著全國需要關停超過230家中大型燃煤發(fā)電廠，涉及資產(chǎn)達2.45萬億元。

與德、英、法等國的煤電退出不同，中國的“退煤”面臨特有的挑戰(zhàn)，同時也具有獨特的機遇。不久前，筆者參與調(diào)研中國南方幾個煤電企業(yè)的退出過程，發(fā)現(xiàn)中國燃煤發(fā)電產(chǎn)能的退出至少有以下挑戰(zhàn)。

中國煤電規(guī)模遠大于他國

第一，中國需要退出的煤電規(guī)模遠遠大于世界其他國家。

目前，燃煤發(fā)電占中國發(fā)電總量的65%。即使以國家發(fā)改委2020年前淘汰0.2億千瓦不符合要求的煤電機組的目標計算，也相當于在此之前需要淘汰目前德國一半的煤電產(chǎn)能。截至2018年底，中國煤電規(guī)模已經(jīng)達到10.1億千瓦。同時，根據(jù)全球煤炭研究網(wǎng)絡2018年9月發(fā)布的報告，中國正在開發(fā)建設的煤電裝機達2.6億千瓦，幾乎相當于美國全部現(xiàn)有煤電裝機。其中相當一部分是在2014年后，由于煤電項目的環(huán)評審批權下放到各省后引發(fā)的煤電泡沫中的投資項目。在建煤電項目和已有煤電產(chǎn)能相加，與《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中2020年11億千瓦的煤電裝機控制目標相差1.7億千瓦，顯示中國燃煤發(fā)電產(chǎn)能過剩嚴重。

同時，燃煤發(fā)電伴隨的環(huán)境問題，給各地關停煤電帶來更大壓力。比如各地制訂的“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃”及“大氣污染綜合治理攻堅行動方案”，往往把關停當?shù)夭糠秩济弘姀S作為一項重要工作。這些因素疊加，使煤電的退出時間特別緊迫。

缺乏統(tǒng)一的思路和政策支持

第二，煤電退出缺乏統(tǒng)一的思路和相應的政策支_持。根據(jù)我們的調(diào)研，燃煤發(fā)電企業(yè)關停目前以行政命令為主，通常時間要求緊迫，而政府與關停企業(yè)、涉及員工和其他利益相關人員往往溝通不足。與鋼鐵、采煤行業(yè)的去產(chǎn)能不同，國家對煤電企業(yè)沒有專門的去產(chǎn)能獎補資金，關停產(chǎn)生的成本往往需要企業(yè)自行承擔。再者，各地煤電退出的做法缺乏統(tǒng)籌安排，可能造成新的環(huán)境和社會問題。比如在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，本地煤電的關停往往導致從外省輸入電力需求的增加。在全國煤電產(chǎn)能問題凸顯的同時，西部地區(qū)在2018年又迎來煤電機組投運的高峰，客觀上抵消了部分地區(qū)煤電關停對全國整體能源結構的改善。

可供借鑒的是德國2018年6月由聯(lián)邦政府牽頭成立“增長、結構轉(zhuǎn)型與就業(yè)委員會”。該委員會的成員來自工業(yè)界、地方政府、環(huán)保組織和學術界的代表。經(jīng)過長時間的協(xié)商，該委員會最終以27比1的投票結果通過了“2038年徹底放棄燃煤發(fā)電”決議，體現(xiàn)了德國整體的需要和各方的訴求，結果被包括政府、環(huán)境保護組織、產(chǎn)煤地區(qū)、燃煤電廠工人和電力消費者等廣泛接受。

中國半數(shù)火電企業(yè)虧損

第三，從我們調(diào)研的發(fā)電企業(yè)看，除少數(shù)企業(yè)外，發(fā)電企業(yè)往往對燃煤發(fā)電的關停有強烈抵觸情緒，并且對轉(zhuǎn)型缺乏戰(zhàn)略考慮。通常來說，企業(yè)退出某個特定市場或業(yè)務的障礙主要源于三種因素。1.經(jīng)濟因素，主要包括特定資產(chǎn)變現(xiàn)困難，以及現(xiàn)有員工的安置成本等。2.企業(yè)戰(zhàn)略因素，主要指特定業(yè)務和企業(yè)其他業(yè)務有聯(lián)動關系，削減某項業(yè)務可能會影響企業(yè)其他領域的經(jīng)營。3.管理層的因素，主要是管理層對市場環(huán)境信息掌握不充分，對企業(yè)具體業(yè)務成本收益測算不科學，以及可能存在的管理層出于自身利益考慮不愿縮減業(yè)務規(guī)模等障礙。

2018年，中國火電企業(yè)虧損面近50%，但在我們調(diào)研的企業(yè)中，很少有企業(yè)愿意主動關停發(fā)電機組，對超過或接近設計服役年限的燃煤發(fā)電機組也不例外。上述三種“退出障礙”在關停中都有體現(xiàn)。例如，在政府近年來的要求下，發(fā)電企業(yè)已在脫硫脫硝設備上做了較大投資。盡管燃煤發(fā)電業(yè)務本身很難盈利，但如果關停發(fā)電機組則損失更大。另外，發(fā)電裝機需要經(jīng)過層層審批，因此發(fā)電業(yè)務歷來被視為一項稀缺資企業(yè)不愿輕易放棄。富余人員安置，包括管理層的安也是煤電關停過程中的重要考慮，如果沒有相應補償，這項工作很難推動。

中國整體用電形勢寬松

不過，中國“退煤”也有三個突出的有利條件。

首先，盡管中國煤電需要關停的絕對規(guī)模巨大，但相對于中國目前世界規(guī)模第一、總量達19億千瓦的裝機總量而言，仍然可以承受。目前，中國以風電、光電為代表的可再生能源發(fā)電發(fā)展迅猛，電網(wǎng)覆蓋完備，特高壓等技術的發(fā)展又為長距離輸電創(chuàng)造了有利條件，因此部分煤電關停在技術上完全可行。特別是由于近年經(jīng)濟結構的調(diào)整和高耗能制造的減少，中國整體用電形勢寬松，電力供應遠大于需求。2018年，中國火電廠平均年發(fā)電時間僅為4361小時，尚不足50%的設備利用率，有序、大幅度的煤電關停不會對中國電力供應安全造成威脅。

煤電關?？蓭憝h(huán)境效益

其次，雖然當前煤電退出缺乏整體協(xié)調(diào)的安排，但如果設計合理，煤電關停符合包括中央政府、地方政府和企業(yè)在內(nèi)的各方利益，政策協(xié)調(diào)具有可行性。從中央政府來說，關停落后煤電不僅是去產(chǎn)能的一個重要任務，還是完成中國在應對氣候變化方面相關承諾的重要措施。考慮到應對氣候變化是中國當前在國際上具有正面話語權的關鍵領域，而煤電關停是減少溫室氣體排放最容易引起關注的措施之一，中國在這一領域的努力對提升國家形象和贏得國際輿論支持具有重要作用，因此應該會受到中央政府的高度重視。

從各地方政府而言，煤電關?？梢詭憝h(huán)境效益，是地方政府減少空氣污染的重要舉措。同時電廠土地可以轉(zhuǎn)作他用，有助于提升城市形象。對發(fā)電企業(yè)來說，盡管關停通常是一個痛苦的過程，但目前煤電業(yè)務的虧損也在促使部分企業(yè)下決心加快轉(zhuǎn)型，盡早決策有利于在與政府等相關方的博弈中爭取到較好的條件。

主要困難是員工安置問題

最后，關停煤電的主要困難是員工的安置問題。但在很多中心城市，煤電廠所在地塊已具備巨大的經(jīng)濟價值。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些可使用土地往往是很多地方政府強力推進本地燃煤發(fā)電廠關停的一個隱形因素。在很多個案中，這些土地再開發(fā)產(chǎn)生的收益在理論上可以完全負擔關停的相應成本，包括員工的再安置成本。如果遵循成本和收益相對應原則，“關停”在經(jīng)濟上對相關企業(yè)是可行的。

“轉(zhuǎn)型管理”幫企業(yè)降低轉(zhuǎn)型困難

在筆者所在的澳大利亞，政府對煤電關停并沒有相關要求，然而幾大主要發(fā)電企業(yè)都主動對旗下的燃煤發(fā)電廠做出了未來幾年內(nèi)關停的安排。這主要是從經(jīng)濟上考慮，有序淘汰燃煤火電比改造和繼續(xù)運營這些機組更劃算。未來氣候政策和公眾輿論將給煤炭等化石燃料的使用帶來更大壓力，這就會給燃煤發(fā)電業(yè)務帶來持續(xù)的經(jīng)營風險。

在關停過程中，一些企業(yè)積極引入“轉(zhuǎn)型管理”等先進理念，部分降低了轉(zhuǎn)型的困難。比如，AGL電力公司已宣布將關停旗下兩家大型燃煤電廠，這兩家電廠目前供應新南威爾士州（澳大利亞最大的州）約30%的電力。在關停準備過程中，AGL在電廠所在地區(qū)發(fā)起成立了有地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)、上下游用戶和研究機構等相關利益方參與的“地區(qū)能源轉(zhuǎn)型聯(lián)盟”，開展協(xié)商、溝通，并以此為平臺開展一系列針對準備關停、實施關停和關停后企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的研究項目，爭取平穩(wěn)關停和公平、有效轉(zhuǎn)型。這些經(jīng)驗值得中國相關企業(yè)和機構借鑒。