譚浩

由于近年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和高耗能制造的減少，中國(guó)整體用電形勢(shì)寬松，電力供應(yīng)遠(yuǎn)大于需求。2018年，中國(guó)火電廠平均年發(fā)電時(shí)間僅為4361小時(shí)，尚不足50%的設(shè)備利用率，有序、大幅度的煤電關(guān)停不會(huì)對(duì)中國(guó)電力供應(yīng)安全造成威脅。

2019年1月底，德國(guó)“增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與就業(yè)委員會(huì)”（又稱“煤炭委員會(huì)”）正式通過(guò)決議，宣布德國(guó)最遲將于2038年徹底放棄燃煤發(fā)電。作為德國(guó)這個(gè)工業(yè)大國(guó)能源政策的一項(xiàng)重大改革，德國(guó)“棄煤”在世界能源和環(huán)境領(lǐng)域引起了廣泛關(guān)注。

“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”已有32國(guó)

事實(shí)上，德國(guó)并不是第一個(gè)宣布“棄煤”的國(guó)家。在聯(lián)合國(guó)2017年波恩氣候變化會(huì)議上，英國(guó)和加拿大發(fā)起成立了“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”。目前，該聯(lián)盟已有法國(guó)、丹麥、意大利、墨西哥等32個(gè)國(guó)家和美國(guó)加州、紐約州、澳大利亞首領(lǐng)地等22個(gè)祂區(qū)政府參加。根據(jù)計(jì)劃，這些國(guó)家和地區(qū)都將在未來(lái)5至12年肉徹底淘汰燃煤發(fā)電。德國(guó)“棄煤”的特別意義在于，目前燃煤發(fā)電仍然是德國(guó)電力系統(tǒng)的支柱，占德國(guó)年總發(fā)電量的35%，占比與所有可再生能源發(fā)電之和持平。同時(shí)，德國(guó)擁有豐富的煤炭?jī)?chǔ)量，在過(guò)去200年間為德國(guó)發(fā)展強(qiáng)大的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提供了廉價(jià)的能源供應(yīng)，停止相對(duì)便宜的燃煤發(fā)電無(wú)異于“壯士斷腕”。

中國(guó)需關(guān)停至少230家煤電廠

在中國(guó)，燃煤發(fā)電的進(jìn)退也在對(duì)中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的要求，“十三五”期間，全國(guó)需要停建和緩建燃煤發(fā)電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后機(jī)組0.2億千瓦以上。國(guó)網(wǎng)能源研究院有研究表明，從電量平衡、電力平衡和靈活調(diào)峰等角度測(cè)算，中國(guó)煤電裝機(jī)需求至2020年應(yīng)在7億千瓦至9.8億千瓦之間。即使不再審批新的煤電項(xiàng)目，若目前全部核準(zhǔn)項(xiàng)目建成投產(chǎn)，2020年全國(guó)煤電過(guò)剩仍將達(dá)到2.2億至4.2億千瓦。華北電力大學(xué)的另一項(xiàng)研究表明，最保守估計(jì)，中國(guó)煤電裝機(jī)過(guò)剩在2020年也將達(dá)到1.4億千瓦。如果以一個(gè)煤電機(jī)組平均30萬(wàn)千瓦，一個(gè)煤電廠平均擁有兩臺(tái)類似機(jī)組計(jì)算，這意味著全國(guó)需要關(guān)停超過(guò)230家中大型燃煤發(fā)電廠，涉及資產(chǎn)達(dá)2.45萬(wàn)億元。

與德、英、法等國(guó)的煤電退出不同，中國(guó)的“退煤”面臨特有的挑戰(zhàn)，同時(shí)也具有獨(dú)特的機(jī)遇。不久前，筆者參與調(diào)研中國(guó)南方幾個(gè)煤電企業(yè)的退出過(guò)程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)燃煤發(fā)電產(chǎn)能的退出至少有以下挑戰(zhàn)。

中國(guó)煤電規(guī)模遠(yuǎn)大于他國(guó)

第一，中國(guó)需要退出的煤電規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于世界其他國(guó)家。

目前，燃煤發(fā)電占中國(guó)發(fā)電總量的65%。即使以國(guó)家發(fā)改委2020年前淘汰0.2億千瓦不符合要求的煤電機(jī)組的目標(biāo)計(jì)算，也相當(dāng)于在此之前需要淘汰目前德國(guó)一半的煤電產(chǎn)能。截至2018年底，中國(guó)煤電規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10.1億千瓦。同時(shí)，根據(jù)全球煤炭研究網(wǎng)絡(luò)2018年9月發(fā)布的報(bào)告，中國(guó)正在開(kāi)發(fā)建設(shè)的煤電裝機(jī)達(dá)2.6億千瓦，幾乎相當(dāng)于美國(guó)全部現(xiàn)有煤電裝機(jī)。其中相當(dāng)一部分是在2014年后，由于煤電項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)下放到各省后引發(fā)的煤電泡沫中的投資項(xiàng)目。在建煤電項(xiàng)目和已有煤電產(chǎn)能相加，與《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中2020年11億千瓦的煤電裝機(jī)控制目標(biāo)相差1.7億千瓦，顯示中國(guó)燃煤發(fā)電產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重。

同時(shí)，燃煤發(fā)電伴隨的環(huán)境問(wèn)題，給各地關(guān)停煤電帶來(lái)更大壓力。比如各地制訂的“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃”及“大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案”，往往把關(guān)停當(dāng)?shù)夭糠秩济弘姀S作為一項(xiàng)重要工作。這些因素疊加，使煤電的退出時(shí)間特別緊迫。

缺乏統(tǒng)一的思路和政策支持

第二，煤電退出缺乏統(tǒng)一的思路和相應(yīng)的政策支_持。根據(jù)我們的調(diào)研，燃煤發(fā)電企業(yè)關(guān)停目前以行政命令為主，通常時(shí)間要求緊迫，而政府與關(guān)停企業(yè)、涉及員工和其他利益相關(guān)人員往往溝通不足。與鋼鐵、采煤行業(yè)的去產(chǎn)能不同，國(guó)家對(duì)煤電企業(yè)沒(méi)有專門(mén)的去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金，關(guān)停產(chǎn)生的成本往往需要企業(yè)自行承擔(dān)。再者，各地煤電退出的做法缺乏統(tǒng)籌安排，可能造成新的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，本地煤電的關(guān)停往往導(dǎo)致從外省輸入電力需求的增加。在全國(guó)煤電產(chǎn)能問(wèn)題凸顯的同時(shí)，西部地區(qū)在2018年又迎來(lái)煤電機(jī)組投運(yùn)的高峰，客觀上抵消了部分地區(qū)煤電關(guān)停對(duì)全國(guó)整體能源結(jié)構(gòu)的改善。

可供借鑒的是德國(guó)2018年6月由聯(lián)邦政府牽頭成立“增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與就業(yè)委員會(huì)”。該委員會(huì)的成員來(lái)自工業(yè)界、地方政府、環(huán)保組織和學(xué)術(shù)界的代表。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商，該委員會(huì)最終以27比1的投票結(jié)果通過(guò)了“2038年徹底放棄燃煤發(fā)電”決議，體現(xiàn)了德國(guó)整體的需要和各方的訴求，結(jié)果被包括政府、環(huán)境保護(hù)組織、產(chǎn)煤地區(qū)、燃煤電廠工人和電力消費(fèi)者等廣泛接受。

中國(guó)半數(shù)火電企業(yè)虧損

第三，從我們調(diào)研的發(fā)電企業(yè)看，除少數(shù)企業(yè)外，發(fā)電企業(yè)往往對(duì)燃煤發(fā)電的關(guān)停有強(qiáng)烈抵觸情緒，并且對(duì)轉(zhuǎn)型缺乏戰(zhàn)略考慮。通常來(lái)說(shuō)，企業(yè)退出某個(gè)特定市場(chǎng)或業(yè)務(wù)的障礙主要源于三種因素。1.經(jīng)濟(jì)因素，主要包括特定資產(chǎn)變現(xiàn)困難，以及現(xiàn)有員工的安置成本等。2.企業(yè)戰(zhàn)略因素，主要指特定業(yè)務(wù)和企業(yè)其他業(yè)務(wù)有聯(lián)動(dòng)關(guān)系，削減某項(xiàng)業(yè)務(wù)可能會(huì)影響企業(yè)其他領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)。3.管理層的因素，主要是管理層對(duì)市場(chǎng)環(huán)境信息掌握不充分，對(duì)企業(yè)具體業(yè)務(wù)成本收益測(cè)算不科學(xué)，以及可能存在的管理層出于自身利益考慮不愿縮減業(yè)務(wù)規(guī)模等障礙。

2018年，中國(guó)火電企業(yè)虧損面近50%，但在我們調(diào)研的企業(yè)中，很少有企業(yè)愿意主動(dòng)關(guān)停發(fā)電機(jī)組，對(duì)超過(guò)或接近設(shè)計(jì)服役年限的燃煤發(fā)電機(jī)組也不例外。上述三種“退出障礙”在關(guān)停中都有體現(xiàn)。例如，在政府近年來(lái)的要求下，發(fā)電企業(yè)已在脫硫脫硝設(shè)備上做了較大投資。盡管燃煤發(fā)電業(yè)務(wù)本身很難盈利，但如果關(guān)停發(fā)電機(jī)組則損失更大。另外，發(fā)電裝機(jī)需要經(jīng)過(guò)層層審批，因此發(fā)電業(yè)務(wù)歷來(lái)被視為一項(xiàng)稀缺資企業(yè)不愿輕易放棄。富余人員安置，包括管理層的安也是煤電關(guān)停過(guò)程中的重要考慮，如果沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)償，這項(xiàng)工作很難推動(dòng)。

中國(guó)整體用電形勢(shì)寬松

不過(guò)，中國(guó)“退煤”也有三個(gè)突出的有利條件。

首先，盡管中國(guó)煤電需要關(guān)停的絕對(duì)規(guī)模巨大，但相對(duì)于中國(guó)目前世界規(guī)模第一、總量達(dá)19億千瓦的裝機(jī)總量而言，仍然可以承受。目前，中國(guó)以風(fēng)電、光電為代表的可再生能源發(fā)電發(fā)展迅猛，電網(wǎng)覆蓋完備，特高壓等技術(shù)的發(fā)展又為長(zhǎng)距離輸電創(chuàng)造了有利條件，因此部分煤電關(guān)停在技術(shù)上完全可行。特別是由于近年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和高耗能制造的減少，中國(guó)整體用電形勢(shì)寬松，電力供應(yīng)遠(yuǎn)大于需求。2018年，中國(guó)火電廠平均年發(fā)電時(shí)間僅為4361小時(shí)，尚不足50%的設(shè)備利用率，有序、大幅度的煤電關(guān)停不會(huì)對(duì)中國(guó)電力供應(yīng)安全造成威脅。

煤電關(guān)停可帶來(lái)環(huán)境效益

其次，雖然當(dāng)前煤電退出缺乏整體協(xié)調(diào)的安排，但如果設(shè)計(jì)合理，煤電關(guān)停符合包括中央政府、地方政府和企業(yè)在內(nèi)的各方利益，政策協(xié)調(diào)具有可行性。從中央政府來(lái)說(shuō)，關(guān)停落后煤電不僅是去產(chǎn)能的一個(gè)重要任務(wù)，還是完成中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面相關(guān)承諾的重要措施?？紤]到應(yīng)對(duì)氣候變化是中國(guó)當(dāng)前在國(guó)際上具有正面話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵領(lǐng)域，而煤電關(guān)停是減少溫室氣體排放最容易引起關(guān)注的措施之一，中國(guó)在這一領(lǐng)域的努力對(duì)提升國(guó)家形象和贏得國(guó)際輿論支持具有重要作用，因此應(yīng)該會(huì)受到中央政府的高度重視。

從各地方政府而言，煤電關(guān)?？梢詭?lái)環(huán)境效益，是地方政府減少空氣污染的重要舉措。同時(shí)電廠土地可以轉(zhuǎn)作他用，有助于提升城市形象。對(duì)發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，盡管關(guān)停通常是一個(gè)痛苦的過(guò)程，但目前煤電業(yè)務(wù)的虧損也在促使部分企業(yè)下決心加快轉(zhuǎn)型，盡早決策有利于在與政府等相關(guān)方的博弈中爭(zhēng)取到較好的條件。

主要困難是員工安置問(wèn)題

最后，關(guān)停煤電的主要困難是員工的安置問(wèn)題。但在很多中心城市，煤電廠所在地塊已具備巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些可使用土地往往是很多地方政府強(qiáng)力推進(jìn)本地燃煤發(fā)電廠關(guān)停的一個(gè)隱形因素。在很多個(gè)案中，這些土地再開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的收益在理論上可以完全負(fù)擔(dān)關(guān)停的相應(yīng)成本，包括員工的再安置成本。如果遵循成本和收益相對(duì)應(yīng)原則，“關(guān)?！痹诮?jīng)濟(jì)上對(duì)相關(guān)企業(yè)是可行的。

“轉(zhuǎn)型管理”幫企業(yè)降低轉(zhuǎn)型困難

在筆者所在的澳大利亞，政府對(duì)煤電關(guān)停并沒(méi)有相關(guān)要求，然而幾大主要發(fā)電企業(yè)都主動(dòng)對(duì)旗下的燃煤發(fā)電廠做出了未來(lái)幾年內(nèi)關(guān)停的安排。這主要是從經(jīng)濟(jì)上考慮，有序淘汰燃煤火電比改造和繼續(xù)運(yùn)營(yíng)這些機(jī)組更劃算。未來(lái)氣候政策和公眾輿論將給煤炭等化石燃料的使用帶來(lái)更大壓力，這就會(huì)給燃煤發(fā)電業(yè)務(wù)帶來(lái)持續(xù)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

在關(guān)停過(guò)程中，一些企業(yè)積極引入“轉(zhuǎn)型管理”等先進(jìn)理念，部分降低了轉(zhuǎn)型的困難。比如，AGL電力公司已宣布將關(guān)停旗下兩家大型燃煤電廠，這兩家電廠目前供應(yīng)新南威爾士州（澳大利亞最大的州）約30%的電力。在關(guān)停準(zhǔn)備過(guò)程中，AGL在電廠所在地區(qū)發(fā)起成立了有地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、上下游用戶和研究機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益方參與的“地區(qū)能源轉(zhuǎn)型聯(lián)盟”，開(kāi)展協(xié)商、溝通，并以此為平臺(tái)開(kāi)展一系列針對(duì)準(zhǔn)備關(guān)停、實(shí)施關(guān)停和關(guān)停后企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的研究項(xiàng)目，爭(zhēng)取平穩(wěn)關(guān)停和公平、有效轉(zhuǎn)型。這些經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)借鑒。