佘宇

為加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的要求，國家衛(wèi)生健康委員會組織制定了《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》，自2019年10月8日起施行。文件的發(fā)布，意義以及亮點(diǎn)在哪兒？對機(jī)構(gòu)資質(zhì)、教師資質(zhì)、安全管理等方面提出了哪些要求？對托育機(jī)構(gòu)來說，又會造成哪些影響，是否面臨新的挑戰(zhàn)？

國家層面出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范

3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)（以下簡稱“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”）是生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)千家萬戶。黨和國家高度重視嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。黨的十九大報告提出，要在幼有所育上不斷取得新進(jìn)展;2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署，要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2019年的《政府工作報告》中指出：“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)兒童安全保障?！贬槍θ找嫱癸@的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)能力不足的問題，各地政府以及包括民辦幼兒園、大型企事業(yè)單位等在內(nèi)的各種社會力量陸續(xù)開設(shè)多種形式嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過加大服務(wù)供給滿足社會旺盛的需求。在相關(guān)政策鼓勵下，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有望明顯增加，但各種問題也隨之而來。

從現(xiàn)狀來看，由于此前缺乏全國統(tǒng)一的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，以及缺少對各個主體具體實踐的指導(dǎo)，很多地方的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)實際游離于政府部門監(jiān)管之外。嬰幼兒成長快，個體差異大，基本沒有自理能力，容易發(fā)生意外情況，對照護(hù)服務(wù)的要求極高，但是，不少機(jī)構(gòu)為了追求自身利益最大化，往往忽略了服務(wù)對象（即嬰幼兒）本身健康、安全、科學(xué)發(fā)展等方面的要求，照護(hù)服務(wù)質(zhì)量堪憂。這不僅造成廣大家長對機(jī)構(gòu)缺乏信任，也可能帶來嬰幼兒照護(hù)服務(wù)資源閑置和浪費(fèi)（即實際入托率低）。雖然一些地方政府制定了地方性的試行標(biāo)準(zhǔn)，但因其主管部門職能和角色的差別，在具體執(zhí)行過程中會遇到諸多問題。例如有的地方標(biāo)準(zhǔn)由于缺少與其他政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，出現(xiàn)政策難落地的情況。另外，國內(nèi)一些社會機(jī)構(gòu)也陸續(xù)發(fā)布了各類嬰幼兒照護(hù)指南或標(biāo)準(zhǔn)，因其所處立場的非中立性和研究方法的局限，這類指南或標(biāo)準(zhǔn)往往缺乏科學(xué)性、權(quán)威性和客觀性。

有鑒于此，亟須國家層面出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，為包括社會力量在內(nèi)的各方主體更好加入嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)提供開放、良好的政策環(huán)境，也為主管部門日常監(jiān)管和購買服務(wù)提供參考依據(jù)。因此，國家衛(wèi)生健康委員會這兩個文件的出臺，從某種意義上說，既是對《指導(dǎo)意見》所提出的“到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立”這一階段性發(fā)展目標(biāo)及相關(guān)工作任務(wù)的積極回應(yīng)與有效落實，也是主管部門加強(qiáng)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)及管理的重要抓手。

《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》）聚焦于建立專業(yè)化、規(guī)范化的托育機(jī)構(gòu)，而《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》（以下簡稱《管理規(guī)范》）著眼于加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)管理，二者均適用于經(jīng)有關(guān)部門登記、衛(wèi)生健康部門備案，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)。不僅如此，兩個文件還都嚴(yán)格遵循了《指導(dǎo)意見》對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展提出的除“家庭為主，托育補(bǔ)充”外的其他三大基本原則。其中，《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》在總則中強(qiáng)調(diào)“堅持政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先、安全健康、科學(xué)規(guī)范、屬地管理、分類指導(dǎo)”;《管理規(guī)范》則將“安全健康，科學(xué)管理”進(jìn)一步展開，在總則中強(qiáng)調(diào)“堅持兒童優(yōu)先的原則，尊重嬰幼兒成長特點(diǎn)和規(guī)律，最大限度地保護(hù)嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全和健康”。可見，兩個文件都是以嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的現(xiàn)實需求和問題為導(dǎo)向，通過推進(jìn)服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分調(diào)動包括社會力量在內(nèi)的各方積極性，提供多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。

安全管理充分體現(xiàn)問題導(dǎo)向

當(dāng)然，兩個文件涉及的具體內(nèi)容很多，既有不少亮點(diǎn)，也存在諸多不夠完善之處。以下主要從機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員資質(zhì)和安全管理三個方面，對相關(guān)條款要求進(jìn)行解讀和討論。

首先，從機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求來看，相較于之前的征求意見稿，正式印發(fā)的文件對托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻再次放寬，特別是場地面積不再有硬性規(guī)定，既刪除了“生活用房人均使用面積不低于3㎡”和“戶外活動場地人均面積不低于2㎡”的表述，也不再對各類用房進(jìn)行具體的區(qū)域（或功能區(qū)）細(xì)分。這種“放寬”是基本符合托育機(jī)構(gòu)發(fā)展實際的。一方面，現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)的構(gòu)成復(fù)雜，主要包括幼兒園開設(shè)的嬰班（或者親子班）、醫(yī)療機(jī)構(gòu)附屬設(shè)立的兒童早期發(fā)展基地、人口計生部門推進(jìn)的科學(xué)育兒基地，以及社會力量舉辦的早教機(jī)構(gòu)（包括在民政部門登記的非企業(yè)法人和在工商部門登記的企業(yè)法人、個體工商戶），各類機(jī)構(gòu)的原有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一、且占主體的第四類機(jī)構(gòu)長期以來既無準(zhǔn)入也無監(jiān)管，如果拘泥于人均面積的硬性規(guī)定，不僅大多數(shù)機(jī)構(gòu)無法符合要求，也會對新機(jī)構(gòu)的設(shè)立形成一定障礙;另一方面，托育機(jī)構(gòu)最佳的布局點(diǎn)是在社區(qū)，新建居住區(qū)固然有條件可能實現(xiàn)按照人均面積的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)機(jī)構(gòu)，但老城區(qū)和已建成居住區(qū)就很難滿足這個條件，而對于那些試圖在工作場所為職工提供福利性托育服務(wù)的用人單位來說就更難實現(xiàn)了。當(dāng)然，機(jī)構(gòu)資質(zhì)的面積門檻“放寬”了，場地設(shè)施等方面的安全、衛(wèi)生、環(huán)保要求卻更細(xì)更嚴(yán)了。

其次，從人員資質(zhì)要求來看，文件同樣對托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)有所降低，有些甚至不再進(jìn)行明確規(guī)定，即刪除了“保育員應(yīng)當(dāng)具有初中以上學(xué)歷”和“保健員應(yīng)當(dāng)具備高中或中專以上學(xué)歷”，僅保留了對托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)具有大專以上學(xué)歷”的要求。這一“變化”同樣是基于現(xiàn)實的考慮。由于整個托育服務(wù)市場長期以來發(fā)展不健全，相關(guān)專業(yè)教育培訓(xùn)明顯滯后，加之職業(yè)的社會吸引不夠，從業(yè)人員不僅數(shù)量不足，而且大多素質(zhì)堪憂、流動性強(qiáng)、責(zé)任心不高，導(dǎo)致“虐童”等負(fù)面事件頻頻出現(xiàn)，在一定程度上形成了市場無序與人才短缺的惡性循環(huán)。雖然《指導(dǎo)意見》在保障措施中提出要“加強(qiáng)隊伍建設(shè)”，包括院校開設(shè)嬰幼兒照護(hù)相關(guān)專業(yè)等，但是“遠(yuǎn)水解不了近渴”，無論是專業(yè)人才培養(yǎng)還是在崗人員培訓(xùn)，都有一個很現(xiàn)實的周期問題。如果不從根本上解決托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的薪酬保障、職業(yè)發(fā)展，是無法真正建立一支品德高尚、富有愛心、敬業(yè)奉獻(xiàn)、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)隊伍的。當(dāng)然，人員資質(zhì)的學(xué)歷門檻雖然降低了，但在職業(yè)資格準(zhǔn)入及崗前和定期培訓(xùn)等方面，卻強(qiáng)調(diào)了“無虐待兒童記錄，無犯罪記錄”和“對虐童等行為實行零容忍”以及增加了不斷提高“心理健康水平”的具體要求。

最后，從安全管理要求來看，文件在這方面規(guī)定的最多也非常細(xì)，充分體現(xiàn)了問題導(dǎo)向。長期以來，由于相關(guān)主管部門管理體制不順、機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員資質(zhì)缺乏監(jiān)管、專業(yè)培養(yǎng)培訓(xùn)和課程缺乏、衛(wèi)生保健等制度不健全，不僅非科學(xué)的商業(yè)性宣傳泛濫、服務(wù)質(zhì)量良莠不齊等問題普遍存在，而且嬰幼兒人身、衛(wèi)生、飲食等方面的風(fēng)險隱患也不容忽視。例如：有的廚房設(shè)施簡陋，用來處理生、熟食的用品不加區(qū)分;有的服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置在商場;有的活動場所就在小區(qū)綠地，缺少必要的防護(hù)設(shè)施。有鑒于此，《管理規(guī)范》更是單列一章“安全管理”，從主體責(zé)任、接送制度、應(yīng)急預(yù)案等方面做出具體要求;在備案管理中除了要求提交評價為“合格”的《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評價報告》、消防安全檢查合格證明等材料外，對于提供餐飲服務(wù)的，還特別要求提交《食品經(jīng)營許可證》;嬰幼兒和工作人員的“健康管理”也有非常具體的要求，其中特別強(qiáng)調(diào)了“發(fā)現(xiàn)嬰幼兒遭受或疑似遭受家庭暴力的，應(yīng)當(dāng)依法及時向公安機(jī)關(guān)報案”，這意味著對于虐童等行為的防控從機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)一步拓展到機(jī)構(gòu)以外（家庭）。此外，《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》也將安全作為重要的內(nèi)容，一是在場地設(shè)施中對建設(shè)用地及周邊環(huán)境、房屋裝修和玩教具配備以及室外活動場地等方面都有具體的要求，二是在人員規(guī)模中特別強(qiáng)調(diào)保安人員“應(yīng)當(dāng)取得公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的《保安員證》，并由獲得公安機(jī)關(guān)《保安服務(wù)許可證》的保安公司派駐”，并增加了保育人員應(yīng)當(dāng)受過“心理健康知識培訓(xùn)”的要求。

需要指出的是，作為國家層面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，兩個文件更多體現(xiàn)的是國標(biāo)思維、底線思維以及全國普適性。正如附則中指出的那樣，“各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生健康行政部門可根據(jù)本標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）制訂具體實施辦法”，實際上也給各地結(jié)合實際情況創(chuàng)新發(fā)展留下了足夠的空間。想必在《指導(dǎo)意見》以及《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》和《管理規(guī)范》等文件指導(dǎo)下，嬰幼兒的健康安全成長和全面發(fā)展將更有保障，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系將更加健全和完善以及多元化、多樣化。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部調(diào)研員、研究員）

責(zé)任編輯：王妍妍