羅中豫

土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度。黨的十七屆三中全會提出了推進農(nóng)村土地流轉，黨的十八大以來，黨中央和國務院開啟了以“所有權、承包權、經(jīng)營權”為核心的“三權分置”式的新一輪農(nóng)村土地制度改革，這項綜合改革引起了農(nóng)村土地經(jīng)營制度、經(jīng)營方式、經(jīng)營理念和經(jīng)營模式等多方面跟隨性的變化，農(nóng)村土地的流轉更是發(fā)展迅猛。當前我國農(nóng)村土地流轉面積逐年增多，流轉形式日趨多樣，流轉主體專業(yè)化，流轉效益不斷顯現(xiàn)。那么，土地流轉過程中是否存在風險，又如何應對呢？

主要風險

1.手續(xù)不規(guī)范產(chǎn)生交易糾紛

一是流轉合同簽訂不規(guī)范。有些農(nóng)戶之間很少簽訂正式書面合同僅有口頭協(xié)議，導致土地租賃關系不明，土地糾紛問題頻繁發(fā)生，增加了農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素。二是土地流轉交易市場建設滯后。少數(shù)縣市區(qū)沒有建立專門的縣級土地流轉交易有形市場，交易市場管理欠規(guī)范，交易程序不規(guī)范，甚至是民間行為，也沒有規(guī)范的資料檔案室，土地流轉資料保存不全，給土地承包關系長期穩(wěn)定帶來隱患。

2.收益不穩(wěn)定帶來違約風險

一是流轉價格上升帶來收益保障風險。專家指出流轉價格超過1000元/畝，大多數(shù)地區(qū)種糧大戶將無利可圖，流出戶的租金也難以得到保障。二是一些工商資本對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏全面深入的了解，盲目跟風，出現(xiàn)經(jīng)營管理不善或虧損，導致流出農(nóng)戶收益無法保障。三是在經(jīng)濟下行的環(huán)境下，一旦承包人因資金鏈斷裂合同違約，農(nóng)戶利益得不到保障，容易誘發(fā)社會群體性事件發(fā)生。

3.分配不公平易導致階層分化

一方面，流轉大戶通過流轉土地進行規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展以高收益作物為主的高效多功能農(nóng)業(yè)，快速走上致富的道路。而農(nóng)民流出土地后，一旦無法實現(xiàn)正常就業(yè)，就將面臨失業(yè)和喪失生存保障的雙重風險，出現(xiàn)因收入差距產(chǎn)生的農(nóng)村內(nèi)部階層分化現(xiàn)象，影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

4.監(jiān)管跟不上易造成“非糧”現(xiàn)象

由于農(nóng)村土地地域廣、村落分散等客觀因素影響，以及政府部門人力、財力、物力受限等原因，縣、鄉(xiāng)、村三級很難對土地流轉實施全過程監(jiān)管，土地流轉后出現(xiàn)改變農(nóng)耕土地的使用用途，有的耕用地被挖成魚塘，或者種植林木，甚至搞非農(nóng)建設，建企業(yè)廠房或者民用住宅，嚴重違反國家的土地流轉政策。

5.利益最大化容易引發(fā)主糧風險

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)經(jīng)營的逐利性會影響國家的糧食安全。土地流轉后，如果片面追求種植高效益，會在一定程度上影響流入者種植水稻、小麥等主產(chǎn)糧的積極性，轉而從事水果蔬菜、苗木花卉等高收益經(jīng)濟作物種植，擠占種糧面積，導致主糧產(chǎn)量下降，影響國家糧食安全。

應對思路

我國農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段，落實國家“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的政策，必然要在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，積極、有序地推進土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營。

1.四個“堅持”

一是堅持農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，以家庭承包經(jīng)營為基礎，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。二是堅持做到“三不變”，即不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不改變土地二輪承包期，不改變農(nóng)民承包權。土地經(jīng)營權流轉不得違背承保農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權益、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。三是堅持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。四是堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題。

2.明晰土地產(chǎn)權

貫徹落實中辦、國辦《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（中辦發(fā)〔2016〕67號），完善農(nóng)村土地承包管理體系，實現(xiàn)承包經(jīng)營權屬證書標準化、土地承包經(jīng)營權登記制度化、土地承包管理信息化，努力夯實農(nóng)村土地承包關系。秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”的原則妥善解決承包地確權引發(fā)的糾紛。

3.完善服務體系

構建土地流轉服務平臺。健全完善縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級流轉服務與管理網(wǎng)絡，探索建立統(tǒng)一的土地流轉公開市場和信息平臺，積極培育土地流轉中介服務組織，發(fā)揮各級土地流轉交易平臺的功能和作用，為土地流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價格指導、合同鑒證、糾紛協(xié)調(diào)等服務，對農(nóng)村土地流轉的各個步驟和程序進行規(guī)范。

4.嚴格用途管制

按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導農(nóng)地向當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉的規(guī)劃，避免土地資源浪費和農(nóng)民利益受損現(xiàn)象發(fā)生。探索建立土地流轉監(jiān)控體系，切實保障土地流轉的實效性。

5.適度規(guī)模經(jīng)營

重點推進農(nóng)民以合作經(jīng)濟組織的形式，在不改變土地經(jīng)營權的同時，促進土地規(guī)模經(jīng)營；引導規(guī)范各類經(jīng)濟組織通過“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”等形式促進土地合理流轉和規(guī)模經(jīng)營。使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。

促進土地流轉，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，只有建立和完善土地流轉新機制，才能保證這項工作的順利開展，才能切實防范化解土地流轉風險，才能保障糧食安全、維護農(nóng)民權益、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定，才能使土地流轉真正成為激活“三農(nóng)”工作的動力源。（作者系甘肅農(nóng)業(yè)大學管理學院）