焦思穎

日前，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。

新時代，新規(guī)劃。在時間與空間標注的方位中，國土空間規(guī)劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局有關(guān)負責(zé)人。

破解規(guī)劃“打架”，實現(xiàn)“多規(guī)合一”

問：長期以來，“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質(zhì)量和效率，新的國土空間規(guī)劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？

負責(zé)人：新中國成立以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些突出問題：一是規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，“規(guī)劃打架”容易導(dǎo)致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯(lián)系，不利于科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是審批流程復(fù)雜周期過長，“馬拉松式審批”時有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改，甚至“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，規(guī)劃權(quán)威性、穩(wěn)定性不夠。

習(xí)近平總書記高度重視國土空間規(guī)劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)”。2014年2月習(xí)近平總書記在北京考察時強調(diào)，“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，“要按照‘多規(guī)合一’的要求，在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，抓緊完成長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制，以空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發(fā)展等方面空間利用任務(wù)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”。今年3月全國人民代表大會期間，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色”。

國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)新時代的新理念新要求下，黨中央和國務(wù)院對空間規(guī)劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，深入推進了黨和國家機構(gòu)改革，從體制上對過去存在的各類規(guī)劃“打架”的問題提出了解決方案?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進‘多規(guī)合一’，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”;《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的任務(wù)。

自然資源部從去年3月成立以來，將建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性工作來抓。組建了專項工作組，開展了深入調(diào)查研究，系統(tǒng)總結(jié)和繼承發(fā)展了原土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃體系，借鑒了國外空間規(guī)劃經(jīng)驗，總結(jié)了相關(guān)部委和地方的空間規(guī)劃試點經(jīng)驗，提出了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《若干意見》;5月9日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《若干意見》。

引領(lǐng)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，能用、管用、好用

問：作為新時代的新規(guī)劃，新的國土空間規(guī)劃體系與之前相比，有哪些突出的特點？

負責(zé)人：新的國土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，有利于解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題。新的國土空間規(guī)劃體系對主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行了優(yōu)勢互補和繼承發(fā)展，從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機構(gòu)、體制機制、技術(shù)規(guī)范、人員隊伍等各方面在原有基礎(chǔ)上進行了整合和優(yōu)化，強調(diào)“一級政府一級事權(quán)”，強調(diào)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的指導(dǎo)約束和銜接協(xié)調(diào)，強調(diào)部門之間形成合力，著力解決過去規(guī)劃“打架”、約束和引領(lǐng)作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國土空間規(guī)劃體系是體現(xiàn)國家意志的規(guī)劃體系，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實施。國土空間規(guī)劃自上而下編制，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，落實國家鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略。作為國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃從空間角度對社會經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進行指導(dǎo)和約束，從而促進轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供空間保障。

新的國土空間規(guī)劃體系是促進生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向。新的國土空間規(guī)劃體系以促進綠色發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目標;堅持保護優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴控增量、盤活存量，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式;強化底線約束，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線;注重風(fēng)險防范，積極應(yīng)對未來發(fā)展不確定性，提高規(guī)劃韌性。

新的國土空間規(guī)劃體系是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。針對我國社會主要矛盾，從空間開發(fā)保護方面提出解決方案，滿足人民群眾對美好生活的向往。優(yōu)化生態(tài)保護格局、歷史文化保護格局、城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局等，合理配置住房、就業(yè)、休閑、游憩等空間功能布局，推動形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局;著力完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進基本公共服務(wù)均等化，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的社區(qū)生活圈，實現(xiàn)高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園。

新的國土空間規(guī)劃體系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應(yīng)我國國情和新時代發(fā)展要求;管用，是指能夠有效解決問題，強調(diào)因地制宜，適用各地具體情況;好用，是指新的體系要能夠有效運行，降低成本，方便實操。具體地，將按照明晰事權(quán)、權(quán)責(zé)對等原則，結(jié)合“放管服”改革要求，理順各層級政府及其自然資源主管部門職責(zé)劃分，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點;規(guī)劃編制要充分考慮地方特色，實事求是，避免工業(yè)化思維下編制“標準化”但不好用的規(guī)劃;編制規(guī)劃的同時，要搭建國土空間基礎(chǔ)信息平臺，逐步實現(xiàn)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進數(shù)據(jù)共享和信息交互;同時，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，優(yōu)化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。

四大體系構(gòu)建國土空間規(guī)劃藍圖

問：作為一整套運行系統(tǒng)，國土空間規(guī)劃體系的架構(gòu)是怎樣的，包括哪些組成部分？

負責(zé)人：建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系是系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革，是一整套運行體系制度設(shè)計，而不只是規(guī)劃成果本身。新的國土空間規(guī)劃體系包括運行體系四個子體系，即規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系。其中，規(guī)劃編制審批體系和實施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預(yù)警、考核、完善等完整閉環(huán)的規(guī)劃及實施管理流程;法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系是兩個基礎(chǔ)支撐。

具體而言，規(guī)劃編制審批體系即各級各類國土空間規(guī)劃編制和審批、以及規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)配合。融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的新的國土空間規(guī)劃包括“五級三類”：五級規(guī)劃體現(xiàn)一級政府一級事權(quán)，全域全要素規(guī)劃管控，強調(diào)各級側(cè)重點不同;三類包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關(guān)專項規(guī)劃是對特定區(qū)域或特定領(lǐng)域空間開發(fā)保護的安排，詳細規(guī)劃作出具體細化的實施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據(jù)。

實施監(jiān)督體系即國土空間規(guī)劃的實施和監(jiān)督管理。包括以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間實施用途管制;依據(jù)詳細規(guī)劃實施城鄉(xiāng)建設(shè)項目相關(guān)規(guī)劃許可;建立規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、評估、預(yù)警以及維護更新等機制;優(yōu)化現(xiàn)行審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平;制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外差異化的管制措施;建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并利用大數(shù)據(jù)、智慧化等技術(shù)手段加強規(guī)劃實施監(jiān)督等。

法規(guī)政策體系是對國土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快國土空間規(guī)劃立法，做好過渡時期的法律銜接;另一方面，國土空間規(guī)劃的編制和實施需要全社會的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關(guān)部門配合建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實施。

技術(shù)標準體系是對國土空間規(guī)劃體系的技術(shù)支撐?！岸嘁?guī)合一”對原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的技術(shù)標準體系提出了重構(gòu)性改革要求，要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，改變原來以服務(wù)開發(fā)建設(shè)為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，強調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構(gòu)統(tǒng)一的國土空間技術(shù)標準體系，并加快制定各類各級國土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程。

“五級三類”編制實施國土空間規(guī)劃

問：國土空間規(guī)劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關(guān)系是什么？

負責(zé)人：國土空間規(guī)劃的編制審批和監(jiān)督實施要分級分類進行，即包括“五級三類”。五級指與我國行政管理層級相對應(yīng)的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級的規(guī)劃體現(xiàn)不同空間尺度和管理深度要求。其中，國家和省級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，對全國和省域國土空間格局作出全局安排，提出對下層級規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容;市縣級規(guī)劃承上啟下，側(cè)重傳導(dǎo)性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性，實現(xiàn)各類管控要素精準落地。五級規(guī)劃自上而下編制，落實國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國家意志，下層級規(guī)劃要符合上層級規(guī)劃要求，不得違反上層級規(guī)劃確定的約束性內(nèi)容。

三類指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。各層級的國土空間總體規(guī)劃是對行政轄區(qū)范圍內(nèi)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的全局性安排，強調(diào)綜合性。

相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省、市、縣層級編制，強調(diào)專業(yè)性，是對特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域空間保護利用的安排。其中，海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃（如長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃等），由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制;以空間利用為主的某一領(lǐng)域的專項規(guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。

詳細規(guī)劃在市縣及以下編制，強調(diào)可操作性，是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制，報同級政府審批;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。

總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃之間體現(xiàn)“總—分關(guān)系”。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ);詳細規(guī)劃要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改;相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。

需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級三類”的國土空間規(guī)劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃編制也應(yīng)該按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

強化國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位

問：本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？

負責(zé)人：首先，要貫徹生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，突出體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、操作性、權(quán)威性。要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，各級國土空間總體規(guī)劃編制要按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，對空間開發(fā)保護作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性長遠安排，強調(diào)底線約束，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要采用科學(xué)的理念、方法、工作方式編制和實施規(guī)劃，運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，提高規(guī)劃編制水平。要協(xié)調(diào)好國土空間規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。一方面，國土空間規(guī)劃要結(jié)合主體功能定位，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實施提供空間保障;另一方面，要堅持底線思維，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，約束不合理的發(fā)展訴求。要注重操作性，在規(guī)劃編制的過程中要考慮規(guī)劃如何實施，綜合運用各種政策工具，保障規(guī)劃實施。要強化規(guī)劃權(quán)威，規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，不得隨意修改、違規(guī)變更，對規(guī)劃編制和實施中的違規(guī)行為，要嚴肅追責(zé)。

其次，統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和規(guī)劃期限，謀劃全域全要素、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國土空間開發(fā)保護格局?；A(chǔ)數(shù)據(jù)要以三調(diào)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源等調(diào)查監(jiān)測評價成果。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫按照統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準與規(guī)劃編制工作同步建設(shè)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃管理全域覆蓋、全要素管控。

將各類相關(guān)專項規(guī)劃疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上，形成全域“一張圖”。做好陸海統(tǒng)籌，編制陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的“一張圖”，確定陸海統(tǒng)一分區(qū)，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護利用，推進陸海空間整體優(yōu)化。實施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)力的空間布局，促進協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展。

第三，夯實基礎(chǔ)研究，在全面摸清家底、深入分析評價的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃編制工作。開展原有空間規(guī)劃實施評估，對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和未來風(fēng)險點的評估，以及自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，在評估評價的基礎(chǔ)上制定國土空間規(guī)劃。根據(jù)中央要求，要在科學(xué)評估既有生態(tài)保護紅線等重要控制線劃定情況基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制提出優(yōu)化調(diào)整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要盡可能避讓永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，科學(xué)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

第四，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向相結(jié)合，因地制宜編制規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制必須做到立足實際、實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、人文特色、發(fā)展階段等特點，找準實際問題，有針對性地開展規(guī)劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮(zhèn)圈以及跨行政區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)要求;沿海市縣要統(tǒng)籌陸海分區(qū)做好海域、海島和海岸帶保護利用;地級市要加強對所轄縣（市、區(qū)）的統(tǒng)籌，合理分配建設(shè)用地規(guī)模指標，統(tǒng)籌安排市域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，均衡配置各類空間資源;自然保護地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域，要在規(guī)劃中明確特殊保護要求和實施措施;村莊規(guī)劃要結(jié)合縣和鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化村莊布局，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃。

最后，同步搭建信息系統(tǒng)。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，同步搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息平臺，統(tǒng)籌建設(shè)國家、省、市、縣各級系統(tǒng)，實現(xiàn)上下貫通，做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。

“管什么就批什么”，大幅縮減審批時間

問：國土空間規(guī)劃的審批制度和原來相比有哪些不同？

負責(zé)人：國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中將更加注重處理好政府和市場的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，以及國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的關(guān)系。與原來的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：

一是減少國務(wù)院審批的城市數(shù)量，提高行政效能。原來的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院審批的城市數(shù)量分別有108個和106個，國土空間規(guī)劃體系改革后，由國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃的城市數(shù)量將減少到一半左右。

二是精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規(guī)劃從目標定位、空間格局、底線約束、要素配置、實施傳導(dǎo)機制、技術(shù)標準、信息平臺等方面進行實質(zhì)性審查，從程序及成果的合法合規(guī)性等方面進行程序性審查。簡化報批流程，取消大綱編制報批環(huán)節(jié)，嚴格控制征求部門意見時間，自審批機關(guān)交辦之日起，在限定時間內(nèi)完成審查工作，提出審查意見，上報國務(wù)院審批。

三是簡政放權(quán)，對地方的國土空間規(guī)劃審批留了彈性空間。一方面，事權(quán)下沉，對于國務(wù)院審批以外城市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H明確編制審批內(nèi)容和程序要求;另一方面，考慮到我國各地差異大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制審批作了靈活規(guī)定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

四是強調(diào)了省級和國務(wù)院審批城市的國土空間規(guī)劃報批前需經(jīng)同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規(guī)劃有這個要求，但土地利用總體規(guī)劃沒有要求。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，為了更好發(fā)揮人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實施的作用，繼續(xù)保留和強化人大常委會審議這一環(huán)節(jié)。

五是增加了相關(guān)專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規(guī)劃打架的老問題，切實發(fā)揮國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，要求相關(guān)專項規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，批復(fù)后納入同級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)上。國土空間規(guī)劃成果及有關(guān)數(shù)據(jù)與專項規(guī)劃編制部門共享。

將原有規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃

問：此前，我國已有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，與原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系如何處理？

負責(zé)人：按照“多規(guī)合一”要求，各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，今后行政工作中，上述規(guī)劃統(tǒng)稱為“國土空間規(guī)劃”。

在總體層面，國土空間總體規(guī)劃將作為行政轄區(qū)內(nèi)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。針對存在差異的現(xiàn)行城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、市（縣）土地利用總體規(guī)劃，在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等指標、不突破生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線的前提下，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，按照規(guī)劃“一張圖”要求，對存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調(diào)性、一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)。已開展規(guī)劃編制工作和原“多規(guī)合一”試點工作的地方，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入同級國土空間總體規(guī)劃中。在詳細規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，以原有法定的詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)，豐富完善有關(guān)內(nèi)容，用于指導(dǎo)和約束各項建設(shè)活動，作為核發(fā)建設(shè)項目相關(guān)規(guī)劃許可的依據(jù);在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，整合原有法定的村莊規(guī)劃，以及村級土地利用規(guī)劃、整治規(guī)劃、保護規(guī)劃等，形成村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃。在海域海島，可以根據(jù)具體情況編制海域海島規(guī)劃作為詳細規(guī)劃。

2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系

問：國土空間規(guī)劃體系的時間表是什么，下一步將圍繞哪些重點開展工作？

負責(zé)人：按照《若干意見》，到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立，并初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，將進一步健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系，全面實施監(jiān)測預(yù)警和績效考核;到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

2019年是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵年度，今年我們將圍繞落實《若干意見》，加快推進國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，力爭到今年年底，國土空間規(guī)劃體系的四個體系建設(shè)能初見成效，取得階段性成果。

一是積極推動國土空間規(guī)劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規(guī)劃有關(guān)法律的制定工作列入了立法規(guī)劃，我們將加快推進立法工作。《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）已經(jīng)于1月4日在中國人大網(wǎng)上全文公布，其中將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（第四條）。同時，自然資源部將梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報批，取得授權(quán)后施行，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。

二是全面推進各級國土空間規(guī)劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作（規(guī)劃期至2035年，展望期至2050年）;今年將編制完成《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃》，按程序呈報國務(wù)院審定;同時，研究提出國土空間規(guī)劃標準體系框架，發(fā)布規(guī)劃編制相關(guān)標準和技術(shù)規(guī)程，并研究制定規(guī)劃審查機制。

三是在規(guī)劃編制過程中落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、統(tǒng)籌三線劃定。將完成全國、長江經(jīng)濟帶“雙評價”，部署省以下“雙評價”工作，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制，研究提出新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案，深化主體功能區(qū)配套政策研究;指導(dǎo)地方結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實事求是、因地制宜地處理好有關(guān)矛盾，切實發(fā)揮空間管控邊界的底線約束作用。

四是扎實推進國土空間規(guī)劃監(jiān)督實施。將在全國范圍內(nèi)部署國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)工作，年底前實現(xiàn)市縣、省級與國家級系統(tǒng)的初步對接;同時，建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警指標體系，并應(yīng)用在國土空間規(guī)劃監(jiān)測、評估、預(yù)警工作中。

五是加強行業(yè)隊伍建設(shè)。一方面，積極廣泛開展培訓(xùn)工作，分批次舉辦面向市縣鎮(zhèn)村國土空間規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員、參與國土空間規(guī)劃編制實施監(jiān)督的有關(guān)技術(shù)人員等的培訓(xùn)班和培訓(xùn)會，做好任務(wù)部署和《若干意見》及相關(guān)文件解讀，明確工作重點，提升國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)督等業(yè)務(wù)能力。另一方面，完善行業(yè)有關(guān)資質(zhì)、資格管理制度，會同有關(guān)部門加強國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)，積極整合行業(yè)、學(xué)界，以及社會各界的優(yōu)勢資源，匯聚各領(lǐng)域人才，形成更有創(chuàng)造力、凝聚力、影響力的規(guī)劃“生態(tài)”。（來源：中國自然資源報）