李世榮 馬昱新 宋嫻

[關(guān)鍵詞]跨境融資 ? ?政策 ? ?跟蹤審計 ? ?外匯管理

政策跟蹤審計是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國家治理的內(nèi)在要求，也是審計內(nèi)涵及審計職能順應(yīng)新常態(tài)變化的新形式，對于外匯管理內(nèi)部審計同樣適用。為保障外匯管理政策的貫徹落實(shí)，外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員積極轉(zhuǎn)變內(nèi)控監(jiān)督視角，及時介入重大外匯管理政策執(zhí)行過程，對政策執(zhí)行及效果開展跟蹤審計。

一、指標(biāo)體系構(gòu)建

全口徑跨境融資政策，全稱為全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策。政策跟蹤審計要以政策跟蹤審計理論為指導(dǎo)，構(gòu)建政策制定、政策落實(shí)、政策效果三個維度的指標(biāo)體系。

運(yùn)用政策梳理法，對全口徑跨境融資政策進(jìn)行全面梳理，理清政策目標(biāo)、適用范圍、政策要點(diǎn)、主要內(nèi)容和涉及部門（見表1）。以政策要點(diǎn)和主要內(nèi)容作為對比評價的標(biāo)準(zhǔn)，建立政策落實(shí)維度的評價指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行部門對相關(guān)政策要點(diǎn)的執(zhí)行落實(shí)情況。根據(jù)政策的適用范圍和主要內(nèi)容，建立政策制定維度的評價指標(biāo)，對相關(guān)內(nèi)外部主體開展調(diào)查研究，評價政策的合理性和科學(xué)性。圍繞政策目標(biāo)，梳理其實(shí)際含義，將其轉(zhuǎn)換為可測量的定量或定性指標(biāo)，作為政策效果維度的評價指標(biāo)。

（一）政策制定維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策制定維度指標(biāo)（見表2）用于評價政策本身的合理性和科學(xué)性，包括五個方面的評價內(nèi)容：一是政策的適當(dāng)性。主要是指政策的出臺時機(jī)是否適當(dāng)，是否與當(dāng)時的跨境資金流動形勢及監(jiān)管的需要相契合，是否與外匯管理改革的思路和方向相契合;政策的內(nèi)容和適用范圍是否適當(dāng)。二是政策的公平性。主要是指政策的總體惠及面，政策實(shí)際惠及群體的類型及范圍，關(guān)注政策是否能夠使其適用范圍最廣泛的群體受益。三是政策的效率性。主要是指政策是否考慮了不同借債主體的差異性。四是政策的穩(wěn)定性。主要是指政策本身是否符合中性的原則，是否能夠保持跨周期的穩(wěn)定性和政策標(biāo)準(zhǔn)的一致性。五是政策的協(xié)調(diào)性。主要是指政策與其他正在運(yùn)行的內(nèi)外部政策之間的協(xié)調(diào)性，關(guān)注政策效應(yīng)相互抵消或協(xié)調(diào)不暢等問題。當(dāng)前，全口徑跨境融資政策允許企業(yè)按凈資產(chǎn)的兩倍借用外債，而2015年的跨國公司外匯資金池政策僅允許主辦企業(yè)歸集凈資產(chǎn)的一倍借用外債，審計時應(yīng)關(guān)注這兩項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)性，對于主辦企業(yè)能否直接適用全口徑跨境融資政策按凈資產(chǎn)兩倍借用外債，以及對于未參與外債歸集的成員企業(yè)可否按全口徑跨境融資政策繼續(xù)借用外債等政策未明確問題予以關(guān)注。此外，全口徑跨境融資政策將中長期及短期外債一律調(diào)整為備案余額管理，而發(fā)改委仍對中長期外債實(shí)行指標(biāo)發(fā)生額管理，對兩項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)性也應(yīng)予以關(guān)注。

（二）政策落實(shí)維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策落實(shí)維度的審計事項(xiàng)包括四個方面內(nèi)容：一是內(nèi)部管理和資源統(tǒng)籌情況。主要指與政策落實(shí)相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)、人員管理、系統(tǒng)管理、溝通協(xié)調(diào)和內(nèi)部監(jiān)督情況。二是政策配套文件的制定情況。主要指每一項(xiàng)政策要點(diǎn)和政策內(nèi)容是否都有明確的文件或制度規(guī)定可對應(yīng)、可執(zhí)行。三是政策涉及的基本職能活動的開展情況。從政策梳理情況看，全口徑跨境融資政策的基本職能活動包括全口徑外債簽約備案、外債行政許可、統(tǒng)計監(jiān)測、非現(xiàn)場及現(xiàn)場核查等。其中，行政許可包括外債登記、變更登記、注銷登記以及金融機(jī)構(gòu)借入外債結(jié)匯;統(tǒng)計監(jiān)測包括對企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)全口徑跨境融資數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和對銀行外債數(shù)據(jù)報送的管理;非現(xiàn)場及現(xiàn)場核查包括對企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)融入資金使用的核查，超上限開展跨境融資的核查和超上限辦理跨境融資結(jié)算的核查等。四是工作成效情況。主要指政策執(zhí)行部門開展上述基本活動的工作目標(biāo)完成情況、政策宣傳情況、銀行企業(yè)滿意情況等。從合規(guī)、經(jīng)濟(jì)、效率和效果角度設(shè)計政策落實(shí)維度的指標(biāo)體系，見表3。

（三）政策效果維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策效果維度指標(biāo)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。從政策梳理情況看，全口徑跨境融資政策主要有三個目標(biāo)：一是統(tǒng)一外債管理，打破過去發(fā)改委、外匯管理局、人民銀行等多部門分工監(jiān)管的外債管理模式。二是通過建立宏觀審慎管理機(jī)制，控制外債的系統(tǒng)性風(fēng)險，包括外債的規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險和增長風(fēng)險，合理調(diào)控外債規(guī)模，優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)。三是擴(kuò)大企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)跨境融資的空間，方便境內(nèi)機(jī)構(gòu)利用境外低成本資金?；谏鲜瞿繕?biāo)，分局從外債管理模式、外債風(fēng)險指標(biāo)情況以及政策紅利三個方面細(xì)化政策效果維度的評價指標(biāo)（見表4），并通過比較全口徑跨境融資政策執(zhí)行前后相關(guān)指標(biāo)的變化情況，對政策效果進(jìn)行評價：一是關(guān)注外債管理模式的變化情況，是否真正實(shí)現(xiàn)外債管理模式的統(tǒng)一及本外幣政策的一體化。二是關(guān)注外債風(fēng)險指標(biāo)的變化情況。統(tǒng)計外債規(guī)模、短期外債占比、外幣外債占比、銀行外債占比等外債風(fēng)險指標(biāo)的趨勢性變化。三是關(guān)注全口徑跨境融資模式下，借債主體的借債渠道、節(jié)約的財務(wù)成本、實(shí)際提款率，銀行利用該項(xiàng)政策的產(chǎn)品創(chuàng)新情況以及創(chuàng)造的中間收入或國際結(jié)算量的情況。在審查實(shí)際提款率時，應(yīng)考慮政策環(huán)境因素變化的影響。

二、指標(biāo)量化方法

在上述評價指標(biāo)體系中，定量指標(biāo)根據(jù)公式計算實(shí)際分值，而定性指標(biāo)，如組織領(lǐng)導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、人員管理等，無法用具體公式或數(shù)據(jù)進(jìn)行精確描述，可采用模糊分析法，利用介于[0，1]的隸屬度來進(jìn)行模糊評價。以表3中的二級指標(biāo)“人員管理”為例，運(yùn)用模糊分析法進(jìn)行指標(biāo)分值計量可采用以下步驟。

（一）建立評級因素集F

根據(jù)表3對二級指標(biāo)的分析，建立“人員管理”評價因素集F={f1，f2，f3，f4}={崗位設(shè)置的合理度，崗位人員適崗情況，培訓(xùn)情況，崗位人員流動情況}，其中fi代表“人員管理”指標(biāo)的下屬三級指標(biāo)。

（二）建立評價等級集E

針對崗位設(shè)置的合理度、培訓(xùn)情況、崗位人員流動情況三個因素，選取E={e1，e2，e3，e4}={很好，較好，一般，差}作為評價等級集，用于模糊評價每個因素的績效情況，并建立對應(yīng)的分值集S={100，75，50，25}。對應(yīng)分值集，各分局可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

（三）建立隸屬度矩陣R

內(nèi)控監(jiān)督人員根據(jù)審計情況對各因素進(jìn)行評價，其中每位內(nèi)控監(jiān)督人員對因素集F中的每個因素只能評定一個等級。假設(shè)內(nèi)控監(jiān)督檢查小組由N人構(gòu)成，nij表示將因素fi評定為ej等級的內(nèi)控監(jiān)督人員有nij人，概率rij=N表示因素fi對ej的隸屬度，可以得出因素fi的隸屬度集合 Ri={ri1，ri2，ri3，ri4}，以此類推，將f1，f2，f3每個因素一一評估，得到其隸屬度集合，化為4×4隸屬度矩陣：

（四）計算綜合評價集T

假設(shè)運(yùn)用德爾菲法建立崗位設(shè)置的合理度、崗位人員適崗情況、培訓(xùn)情況和崗位人員流動情況四個因素的權(quán)重集W={w1，w2，w3，w4}，由權(quán)重集與隸屬度矩陣相乘，可得綜合評價集T：

（五）確定二級指標(biāo)評分

根據(jù)評價等級對應(yīng)分值集S={100，75，50，25}，則內(nèi)控制度指標(biāo)的量化得分為：

t1×100+t2×75+t3×50+t4×25

三、指標(biāo)具體運(yùn)用

運(yùn)用上述評價指標(biāo)，分局對全口徑跨境融資政策開展跟蹤審計。

（一）政策制定方面

政策監(jiān)管思路、政策穩(wěn)定性、政策出臺時機(jī)、政策對內(nèi)協(xié)調(diào)性等指標(biāo)得分較高，基本為滿分，但政策公平性、政策效率性和政策對外協(xié)調(diào)性等指標(biāo)得分較低，平均分低于65分，主要問題包括：一是政策對銀行占用跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限的外債類型進(jìn)行大幅度豁免，豁免項(xiàng)過多很大程度上削弱了宏觀審慎政策對銀行外債行為的約束;二是政策對金融機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一的跨境融資杠桿率，并未考慮金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營模式、跨境融資能力和風(fēng)險控制能力方面的差異;三是政策惠及度不高，外商投資企業(yè)對辦理全口徑跨境融資的積極性不高。四是政策協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

（二）政策落實(shí)方面

組織領(lǐng)導(dǎo)、人員管理、內(nèi)部監(jiān)督、全口徑跨境融資備案、外債行政許可5項(xiàng)指標(biāo)得分較高，均高于80分，但配套制度完備性、溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)計監(jiān)測等指標(biāo)得分較低，平均分低于70分，主要問題包括：一是政策的配套制度不健全;二是分局資本處與人行貨幣信貸處未能就政策落實(shí)情況進(jìn)行有效溝通;三是人行貨幣信貸處對銀行通過RCPMIS系統(tǒng)報送外債數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和及時性等情況未進(jìn)行核查監(jiān)測;四是資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)系統(tǒng)宏觀審慎管理的功能亟待完善。

（三）政策效果方面

本外幣外債管理、銀行產(chǎn)品創(chuàng)新等指標(biāo)得分較高，但政策本身對外債規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險的控制以及政策紅利較為有限。一是一年的過渡期已過，政策仍未取消“投注差”管理模式;二是政策對外債結(jié)構(gòu)風(fēng)險的制約效果有限;三是政策紅利有限。

（作者單位：國家外匯管理局廈門市分局，郵政編碼：361000，電子郵箱：848917607@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

上海市審計協(xié)會課題組.政策措施落實(shí)情況跟蹤審計實(shí)務(wù)研究[J].審計研究， 2017（3）：12-18

審計署重慶特派辦理論研究會課題組.政策措施落實(shí)情況跟蹤審計中提高審計判斷質(zhì)量的路徑分析[J].審計研究， 2017（3）：23-29

王慧.政策措施落實(shí)情況跟蹤審計理論與實(shí)務(wù)研究綜述[J].審計研究， 2017（2）：21-30

朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析[J].財會月刊， 2016（21）：103-106