張華進(jìn)

摘要：對(duì)于當(dāng)前大規(guī)模的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，僅靠國(guó)家投資已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，這需要新的投融資體制和相應(yīng)的機(jī)制做保證。而PFI項(xiàng)目融資模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式提供了新的思路，并為社會(huì)提高資金的使用效率，擴(kuò)大投資主體，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資難題提供了途徑和可能。本文主要對(duì)PFI融資模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行探討，以期促進(jìn)PFI 在我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PFI；融資；水利；建設(shè)

PFI是英文Private Finance Initiative的縮寫(xiě)，目前被譯為“民間主動(dòng)融資”，是繼BOT之后的又一優(yōu)化和創(chuàng)新的公共項(xiàng)目融資模式，PFI是指利用私人或私有機(jī)構(gòu)的資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行公共項(xiàng)目的投資、開(kāi)發(fā)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買，也可以合營(yíng)方式或者以授予私營(yíng)部門收費(fèi)特權(quán)的形式出現(xiàn)。

一、PFI融資模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的可行性

（一）我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加。

盡管中國(guó)政府在近幾年加大了對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但仍不能滿足經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的需求。尤其是廣大農(nóng)村不能向使用者收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，單純依靠國(guó)家投資及現(xiàn)行的融資方法己很難滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在不增加政府財(cái)政支出的條件下，PFI不失為水利基礎(chǔ)設(shè)施融資的好辦法。

（二）良好的項(xiàng)目運(yùn)作基礎(chǔ)。

首先，由于在中國(guó)運(yùn)用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已有數(shù)十年的時(shí)間，所以人們已經(jīng)能從觀念上接受大型基礎(chǔ)設(shè)施在一定期限內(nèi)民營(yíng)化的做法。其次，參與各方對(duì)其運(yùn)作方法已不陌生。最重要的是，中國(guó)已出臺(tái)了一系列有關(guān)BOT建設(shè)方式的法律及政策法規(guī)，如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》及中國(guó)BOT項(xiàng)目政策框架等，以上這些都為PFI在中國(guó)的運(yùn)用奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）力量越來(lái)越壯大的民間資本來(lái)源

早在2013年底，我國(guó)國(guó)內(nèi)民間儲(chǔ)蓄己超44萬(wàn)億元人民幣，在國(guó)內(nèi)需求相對(duì)不足，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)的情況下，銀行資金難以形成較好的投資渠道，雖然國(guó)家再次降息，銀行利息負(fù)擔(dān)仍然很重，大力發(fā)展PFI項(xiàng)目融資方式，有利于充分調(diào)用民間資本的巨大潛力。

二、使用PFI融資的益處

（一）可以控制政府的開(kāi)支，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要滿足這一需求，非得有向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及維修支出領(lǐng)域的資本性投資不可，否則將難以為繼。如果投資不足，它們很快就會(huì)變得低效而陳舊，轉(zhuǎn)而重新成為制約經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。在某些領(lǐng)域，特別是水利、交通和通信領(lǐng)域，技術(shù)飛速發(fā)展，為保持持久的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，資本投資變得更加重要。若采用PFI模式建設(shè)一座水利設(shè)施，政府只需將建造該設(shè)施所需支付的所有投資變?yōu)橐悦磕曛Ц兑欢ǖ淖饨鸬男问?，將成本分?jǐn)偟饺舾赡陜?nèi)即可，這樣既可以減輕政府負(fù)擔(dān)，又能幫助國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和更新?lián)Q代。

（二）可以適度地轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

由于獲得PFI項(xiàng)目特許權(quán)的投資方是通過(guò)招標(biāo)方式確定的，其建設(shè)成本往往低于政府的建造成本。同時(shí)，獲得特許權(quán)的民間財(cái)團(tuán)不僅要負(fù)責(zé)中標(biāo)項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)，并要在特許權(quán)期限結(jié)束時(shí)，將其完好地移交政府。這就使得建設(shè)者不僅要考慮項(xiàng)目的建設(shè)成本，而且要考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)成本。對(duì)PFI而言，政府對(duì)項(xiàng)目的要求通過(guò)對(duì)服務(wù)要求的定義來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)如何融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不會(huì)做太多的干涉，支付的費(fèi)用也由建造的實(shí)際費(fèi)用變?yōu)楦鶕?jù)服務(wù)情況而定，另外，由于政府支付給承擔(dān)PFI項(xiàng)目投資方的租金或使用費(fèi)是根據(jù)該頂目對(duì)社會(huì)的效用來(lái)確定的，雖然通常在合同中劃定了封頂和保底線，但投資方的收入仍與該設(shè)施對(duì)社會(huì)的效用掛鉤，即效用越小，收入就越少。因此，他們承擔(dān)著設(shè)施使用率的風(fēng)險(xiǎn)，這就迫使他們必須準(zhǔn)時(shí)完工，并按一定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)經(jīng)營(yíng)和維護(hù)所承建的設(shè)施。這樣，項(xiàng)目建設(shè)的工期與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)也轉(zhuǎn)移到了民營(yíng)領(lǐng)域。

（三）可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值。

對(duì)于政府而言，PFI模式可以盤(pán)活存量資產(chǎn)，籌集政府建設(shè)所需的資金，如果授權(quán)條件合理還能夠?qū)崿F(xiàn)存量資產(chǎn)的增值效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司與政府的雙贏局面。因此，PFI這一模式比較受歡迎。

三、PFI項(xiàng)目融資方式在我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用案例

2002年5月，上海浦東自來(lái)水廠運(yùn)用PFI模式以20億現(xiàn)金轉(zhuǎn)讓50%的股權(quán)與法國(guó)威望迪公司合作，不僅使原有固定資產(chǎn)獲得3倍的溢價(jià)，而且法國(guó)威望迪公司還承諾在提供優(yōu)于現(xiàn)有水質(zhì)的基礎(chǔ)上，保持與政府統(tǒng)一的定價(jià)條件，并保證沒(méi)有人員下崗，法國(guó)威望迪公司除了獲得水廠建設(shè)維修和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)還獲得了上海浦東部分地區(qū)的水網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是以往的BOT項(xiàng)目模式所沒(méi)有的，也是對(duì)新的融資模式的一次新的嘗試。這一案例說(shuō)明了通過(guò)PFI的融資形式拓展了融資的渠道，大大促進(jìn)了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，也建立了新的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方式，調(diào)整了社會(huì)參與基礎(chǔ)建設(shè)的積極性。

四、PFI項(xiàng)目融資方式存在的風(fēng)險(xiǎn)

PFI項(xiàng)目融資模式的主要風(fēng)險(xiǎn)在于其參與方較多，往往涉及到幾十個(gè)合同或協(xié)議，合同關(guān)系及法律關(guān)系非常復(fù)雜。PFI項(xiàng)目將建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的要求比較高，需要專業(yè)化程度和對(duì)市場(chǎng)的分析、把握能力比較強(qiáng)的公司，才能真正做好項(xiàng)目。這也需要政府對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)作進(jìn)行有效的監(jiān)督，使項(xiàng)目的運(yùn)作在法制的基礎(chǔ)上進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)項(xiàng)目參與者的利益。如何完善PFI項(xiàng)目的應(yīng)用條件和政策法規(guī)，促進(jìn)PFI項(xiàng)目融資模式的創(chuàng)新，使其更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，這是對(duì)PFI項(xiàng)目融資方式提出的更高要求。

五、結(jié)論

水利基礎(chǔ)設(shè)施大多是公益性的項(xiàng)目，其建設(shè)需要大量的資金投入，而且由于周期長(zhǎng)、財(cái)政支付能力有限，資金的不足成為困擾政府的大問(wèn)題。當(dāng)前，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺較為嚴(yán)重，這已成為制約社會(huì)發(fā)展、影響人民生活水平提高的首要因素。因此，利用民間資本進(jìn)行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為一種趨勢(shì)，為使我國(guó)巨額的私人資本參與到水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)中來(lái)，積極開(kāi)展PFI 這種融資模式是我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐的積極探索和有益嘗試。

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（作者單位：務(wù)川縣水務(wù)局）