許小康 羅偉偉 李靜希

摘要：為探究跨界水庫管理體制機制，在分析向家壩水庫運行管理現狀的基礎上，提出現行管理體制機制存在的問題，并從建立統(tǒng)一統(tǒng)籌的議事協(xié)調機構，健全協(xié)調機制、利益補償機制、聯合執(zhí)法機制等方面提出相應的對策建議，以期最大化發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，同時使金沙江下游梯級水庫的管理向科學化和規(guī)范化軌道推進。

關鍵詞：水庫管理;管理體制;運行機制;向家壩水庫

中圖法分類號：TV697.1

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.012

向家壩水庫地跨四川、云南兩省，是實施國家“西電東送”戰(zhàn)略的骨干電源，是治理開發(fā)長江的關鍵性骨干工程，對于西部地區(qū)特別是庫區(qū)的經濟發(fā)展，乃至長江流域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展將起到積極的推動作用。隨著向家壩水庫的蓄水運用，其管理工作重心向保障水庫安全運行、發(fā)揮水庫綜合效益和促進庫區(qū)和諧發(fā)展全面轉變。

由于向家壩水庫的管理涉及面廣，利益關系復雜，相關部門職能交叉，責權劃分不清，相關管理體制機制尚不完善，導致庫區(qū)出現了一系列難以解決的管理問題，嚴重影響水庫的正常運行和效益發(fā)揮。因此，需要建立與完善水庫運行期的管理體制和運行機制，實現向家壩水庫管理工作的科學化和規(guī)范化。

1 工程概況

向家壩水庫位于四川省宜賓市宜賓縣和云南省昭通市水富縣交界的金沙江下游河段峽谷出口處，是金沙江水電開發(fā)的最后一個梯級。水庫功能以發(fā)電為主，同時改善通航條件，兼顧防洪、攔沙、灌溉和對溪洛渡水庫進行反調節(jié)。水庫控制流域面積45.88萬km2，總庫容51.63億m3，電站裝機600萬kW，可供電網調度的最大容量640萬kW，是西電東送骨干電源點。2012年首批機組投產發(fā)電，2014年全面投產發(fā)電。

向家壩水庫發(fā)電效益巨大，減少了原煤消耗量，緩解了華東、華中地區(qū)的能源緊缺，優(yōu)化了能源結構和電力系統(tǒng)電源結構。隨著庫區(qū)對外、對內水陸交通條件的改善，帶動了周邊地區(qū)的能源、礦產和農業(yè)資源的開發(fā)，對促進西部地區(qū)的資源優(yōu)勢與東部地區(qū)的經濟優(yōu)勢互補、拉動庫周貧困山區(qū)經濟發(fā)展、保障長江流域經濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

2 水庫運行管理現狀及存在的問題

2.1 管理體制

向家壩水庫管理涉及工程業(yè)主單位、流域管理機構，川滇兩省地方政府及水利、交通、生態(tài)環(huán)境等多個行業(yè)主管部門。在水庫管理實踐中，管理行為主體眾多、管理事項繁雜，缺乏統(tǒng)一的水庫管理機構和完善的管理措施，多頭管理、職責交叉、事權不清等問題表現突出。如水利部門作為水行政主管部門，負責庫區(qū)水資源的統(tǒng)一管理，指導水資源保護;生態(tài)環(huán)境部門全面負責庫區(qū)環(huán)境保護與管理;不僅二者權力交叉，往往導致“誰都該管”而“誰都管不了”的現象。各涉水部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對水庫實施真正的統(tǒng)一管理和合理利用。

2.2 運行機制

（1）協(xié)調機制不健全。在水庫安全運行管理方面，向家壩水庫采取跨江而治的分段管理方式，庫區(qū)內旅游、采砂、種植、網箱養(yǎng)魚以及庫岸、洲灘、孤島的開發(fā)利用等活動日趨頻繁，監(jiān)督管理情況復雜，協(xié)調難度較大。在水庫聯合調度方面，長江流域初步建立了由水利、能源、交通等部門及水庫管理單位在內的跨部門調度協(xié)調機制，協(xié)調和指導包括向家壩水庫在內的長江流域水庫統(tǒng)一調度過程中的重大問題。但總體來看，現階段調度管理協(xié)調機制尚不健全，需要將更多涉水單位和部門納入到協(xié)調機制中，增加相關事權，兼顧各方需求，加強協(xié)調效果。此外，向家壩庫區(qū)已建立了地災管理、航運等協(xié)調機制，雖然這些協(xié)調機制運行良好，但缺乏立法以及制度化保障，并未上升到制度層面，在處理一些應急事件時效率不高[1-3]。

（2）尚未建立完善的補償機制。近年來，三峽集團公司先后編制了《中國長江三峽集團公司環(huán)境保護管理制度》《長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)補償項目實施規(guī)劃》等與效益補償相關的規(guī)章制度。隨著向家壩水庫的投運，發(fā)電與航運、發(fā)電與養(yǎng)殖矛盾凸顯。作為工程業(yè)主單位，三峽集團公司的收入主要來自發(fā)電收入，但發(fā)電量與水量有直接關系，水量的調度又會直接影響到航運安全、灌溉效益的發(fā)揮以及養(yǎng)殖魚類的生存;為保證航運安全及養(yǎng)殖魚類的生存，又會極大限制電站調峰能力，從而影響電站收入。如何協(xié)調各方利益，解決這些矛盾，尚缺乏完善的補償機制及措施。

（3）需明確突發(fā)事件協(xié)調處置機制。向家壩水庫建立了較為全面、完善的應急預案體系，制定了包括工程總體公共事件、大規(guī)模群體事件、地震地質災害、防洪度汛在內的工程突發(fā)公共事件總體預案和工程突發(fā)公共事件專項應急預案，但庫區(qū)還未建立完善的突發(fā)事件預警和應急機制，需明確各類突發(fā)事件的管理主體與協(xié)調處置機制。

（4）未建立常態(tài)化的聯合執(zhí)法機制。違章建筑、違法采砂、非法養(yǎng)殖等涉水違法行為是防洪安全、河道安全以及水資源綜合利用的最大威脅。由于其管理涉及多個部門，管理職責交叉，且一些部門重許可、輕監(jiān)管，致使各種涉水違法行為一直屢禁不絕。同時，各部門都有各自的執(zhí)法隊伍，在涉水管理的交叉事項上，缺乏有效的協(xié)調組織，行政執(zhí)法力度不強，容易留下執(zhí)法空當。雖然各部委間已開展聯合執(zhí)法行動，但多為集中性執(zhí)法，未形成常態(tài)化，違法者往往采取游擊戰(zhàn)術，管理整治效果并不明顯。

（5）水庫群信息共享平臺還有待完善。2005年，川滇兩省環(huán)境保護協(xié)調委員會制定了云南四川交界水域環(huán)境監(jiān)測信息交流與通報的工作制度。2018年，長江防汛抗旱總指揮部組織開展了長江上游水庫群信息共享平臺建設，納入聯合調度方案的40座水庫實現了信息共享，在水庫調度中發(fā)揮了重要作用。流域梯級水庫的基本參數信息、運行信息實現共享較為容易，但水庫預報調度信息、水情遙測站網信息難以全面實現共享，現狀條件下的信息共享仍不能滿足水庫群聯合優(yōu)化調度的要求。水庫群信息共享平臺還有待完善，共享管理辦法的實施有待加強，共享信息的時效性有待提高。

（6）公眾參與渠道較少、參與方式單一。目前，業(yè)主單位、流域管理機構、川滇兩省各級政府及多個涉水主管部門都已建立了各自的網站，向社會公眾發(fā)布相關信息并設置了反饋信箱，但尚未建立完善的公眾參與機制，主要表現為：①在公眾參與水庫管理、監(jiān)督活動等方面缺少程序規(guī)則，公眾參與的保障制度不完善;②信息不對稱，公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權得不到體現;③公眾參與渠道較少，參與方式單一[4]。

3 水庫運行管理體制機制建議

3.1 構建原則

按照國家行政管理體制改革的總體部署，依據建立“決策科學、分工合理、執(zhí)行順暢、運轉高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制的基本要求，以充分發(fā)揮向家壩水庫發(fā)電、航運、防洪、灌溉等綜合效益，建設安全、生態(tài)、和諧的向家壩水庫為目標，根據分工明確、事權清晰、依法公正、公平協(xié)商、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展等原則構建水庫運行管理體制、機制。

3.2 管理體制建議

構建向家壩水庫的管理體制需要從水庫實際情況出發(fā)，以問題為導向，通過對國內外常見的兩種水庫管理模式進行比較分析（見表1），現階段尚不具備改變管理體制的條件，“機構管理”模式可操作性不強，而“部門管理”模式需要重新設立水庫管理機構。因此，建議向家壩水庫構建“綜合管理”模式的管理體制，其特點如下：

（1）分類統(tǒng)一管理，強化分級負責。對于在體制層面已確定、規(guī)范的事項，例如樞紐管理、防汛抗旱、水資源調度、河道實行統(tǒng)一管理，分級負責落實[5]。

（2）跨類統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化協(xié)商協(xié)作。對于向家壩水庫這種跨部門或跨省級行政區(qū)域的管理，在不涉及到常設機構的前提下，需要建立跨行政區(qū)域的具有決策性的協(xié)商決策機制，統(tǒng)籌管理的事權包括庫區(qū)水質保護、岸線利用以及水域利用等。

（3）屬地管理為主體，細化事權劃分。向家壩水庫管理主體和事項眾多，需以屬地管理為主，明確各方的管理職責，協(xié)作管理的事權主要包括各類規(guī)劃實施的監(jiān)督管理與聯合執(zhí)法。

這種“綜合管理”模式，體現了“條塊結合”的特點，不設立機構，其核心在于建立聯席會議制度，通過協(xié)調多方關系，能較好地調動相關行業(yè)主管部門和地方政府參與水庫管理的積極性，綜合管理能力較強，能夠較好地解決水庫開發(fā)、保護和管理中的矛盾和沖突，保證涉庫各方利益，有效彌補行政監(jiān)督的不足，避免部門濫用職權、追求部門利益和部門保護主義。

3.3 運行機制建議

3.3.1 協(xié)同管理機制

國內外成功的水庫管理經驗表明，無論其管理模式和機構設置有何不同，不同利益主體之間都需要一個有效協(xié)調的平臺。因此，在向家壩水庫的管理中建立具有一定決策權的聯席會議制度，解決跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的公共事務和公共問題[6]。聯席會議制度成員由國務院相關行業(yè)主管部門或其派出機構，四川、云南兩省人民政府及其相關行政主管部門，三峽集團公司等組成，水資源開發(fā)、利用、管理方面的專家和其他利益相關者可作為臨時參會人員。聯席會議組織結構見圖1。

3.3.2 利益補償機制

針對庫區(qū)發(fā)電與養(yǎng)殖的矛盾、翻壩轉運經濟補償和生態(tài)補償等問題，建議在庫區(qū)建立補償制度和談判仲裁制度。水庫管理各方、涉庫各單位及個人可提出補償要求，協(xié)商、界定補償主體和對象、補償標準、補償方式和補償額度，執(zhí)行補償協(xié)議等?？煽紤]從受益方的收人中提取一部分資金，用于補償經濟利益受損方。其優(yōu)點是既遵守“誰受益、誰補償”的原則，又不給國家財政支出增添負擔。通過例會或重大事項專題會議，受益方和受損方協(xié)商并議價，最終達成共識并制定利益補償方案。當利益補償無法協(xié)商時，可由聯席會議各成員單位通過聯席會議進行仲裁，協(xié)商解決。

3.3.3 突發(fā)事件預警和應急機制

針對水庫運行期各類突發(fā)事件，水庫管理各方根據各自事權，對突發(fā)事件負責并采取相應的應急措施。具體如下：①建立預警預防制度。各監(jiān)測部門完善監(jiān)測體系，提升監(jiān)測能力，預先制定科學而周密的危機應變計劃，建立一套規(guī)范、全面的突發(fā)事件管理預警體系，制定應急預案。②建立應急報告制度。制定突發(fā)事件應急報告規(guī)范，確定報告單位和報告流程，建立重大、緊急事件信息報告系統(tǒng)。③建立培訓教育和演練制度。通過編發(fā)培訓材料、辦培訓班、開展工作研討、桌面推演等方式，對與預案實施密切相關的成員單位及其管理人員和專業(yè)救援人員等進行培訓。對需要公眾廣泛參與的非涉密的應急預案，充分利用互聯網、廣播、電視、報刊等多種媒體廣泛宣傳，并制作相關宣傳普及材料，向公眾免費發(fā)放。

3.3.4 聯合執(zhí)法機制

涉及庫區(qū)管理的部門需要建立完善的聯合執(zhí)法機制，實現涉水事項聯合執(zhí)法常態(tài)化。具體如下：①建立巡查制度，兩省相關行政執(zhí)法機構定期或不定期地對庫區(qū)涉水事項進行聯合巡查。②建立通報制度，流域管理機構和相關行政執(zhí)法機構應定期通報行政執(zhí)法情況。③建立會商制度，重大糾紛可通過聯席會議解決，通過例會或專題會議，可以建立良好的工作聯系渠道，減少處理糾紛時引發(fā)的矛盾，同時還可交流、總結水庫執(zhí)法經驗。④建立聯合執(zhí)法制度，流域管理機構和相關行政主管部門或兩省相關行政主管部門可以通過日常聯合執(zhí)法行動和專項聯合執(zhí)法行動排查、處理庫區(qū)違法違規(guī)活動。

3.3.5 信息共享與發(fā)布機制

在自愿、平等、互惠的基礎上，水庫管理各方根據相關制度要求，利用各種技術、方法和途徑，收集整理、發(fā)布、共享并利用水庫及水庫管理信息，反饋共享效果，通過各自的網站發(fā)布信息，并設置接口供其他水庫管理方共享信息，最大限度地滿足水庫管理各方和社會公眾信息資源的需求。條件允許時，可建立統(tǒng)一的水庫管理信息共享與發(fā)布平臺，逐步完善信息采集責任公開制度、信息資源共享查詢制度、信息資源共享協(xié)商制度和信息安全保密協(xié)議制度[7]。

3.3.6 公眾參與機制

為保障公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，鼓勵公眾參與和了解水庫管理的重要決策和水庫相關信息，建議完善公眾監(jiān)督舉報制度、重大決策公眾參與制度。具體如下：①高度重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對違法違規(guī)的水庫開發(fā)利用行為進行曝光。監(jiān)督舉報內容及相關意見建議應在一定時間內予以回復或解決。②在做出水庫管理事務中與公眾利益密切相關事項的決策前，由兩省政府或相關行政主管部門組織社會有關方面對該事項的必要性、合法性和可行性進行論證，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障在庫區(qū)實施科學、民主、透明的水庫管理活動。

4 結語

向家壩水庫庫區(qū)跨川滇兩省，涉及面廣，利益關系復雜。需要充分認識到跨界水庫管理體制機制改革的重要性和緊迫性。針對向家壩水庫管理實際，構建統(tǒng)籌協(xié)商、分級負責、協(xié)同管理、屬地為主的“綜合管理”管理體制，完善協(xié)同管理、利益補償、突發(fā)事件預警和應急、聯合執(zhí)法等機制，以充分發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，同時使金沙江下游梯級水庫的管理向科學化和規(guī)范化軌道推進。

參考文獻：

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