徐家榮 胡虹 李文輝 顓孫書勤 楊文生 謝梓蘇

社會經(jīng)濟發(fā)展離不開金融投資支持，政府投資基金作為國內(nèi)外廣泛采用的政府投融資工具之一，在發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)引導和轉(zhuǎn)型升級，扶持中小微企業(yè)，落實產(chǎn)業(yè)政策，促進科技創(chuàng)新，推動促進經(jīng)濟發(fā)展等方面具有積極、重要作用。如何從優(yōu)化政府投資基金績效評價體系的角度著手，通過多維度、多層次的評估來更有效地規(guī)范和促進政府投資基金發(fā)展，創(chuàng)新企業(yè)融資方式和拓寬融資渠道，進一步提高政府投資基金配置效率，發(fā)揮投資基金的杠桿作用，是目前亟待解決的關(guān)鍵問題。結(jié)合近年河南省政府投資基金發(fā)展審計情況，本文主要根據(jù)河南省政府投資基金運行情況，借鑒國內(nèi)部分省市先行先試的經(jīng)驗，對河南政府投資基金發(fā)展策略的實現(xiàn)路徑進行研究。

一、加強基金管理機構(gòu)監(jiān)管

（一）細化基金管理機構(gòu)篩選標準和流程

一是在全省范圍內(nèi)，按年度發(fā)布引導基金資金安排計劃和申報指南，明確申報要求和篩選程序，面向社會公開征集基金管理機構(gòu)。二是細化子基金申請機構(gòu)運營資質(zhì)，包括資金實力、募資能力、信用記錄、從業(yè)經(jīng)驗、歷史投資業(yè)績等。原則上，不應以基金管理人的所在地域作為限制為佳，這樣能夠面向全國招募一流的基金管理機構(gòu)和專業(yè)的管理團隊。同時，聘請財務(wù)、法務(wù)等專業(yè)機構(gòu)對于通過初選、符合條件的基金管理機構(gòu)進行盡職調(diào)查、現(xiàn)場訪談并形成報告。三是組織專家集中匿名評審。邀請并組織金融、投資、會計、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约靶袠I(yè)內(nèi)熟悉基金的專家和有關(guān)政府部門代表，對于提交申報材料的各基金管理機構(gòu)進行專業(yè)評審。四是及時公示評審結(jié)果，有關(guān)評審部門對于評審機構(gòu)應當及時向社會公示，以示公平、公正，接受社會各界廣泛監(jiān)督。

（二）加強基金管理機構(gòu)的日常約束

以山東經(jīng)驗為例，山東省股權(quán)投資引導基金對基金管理機構(gòu)的要求是，子基金管理機構(gòu)在完成對子基金70%的資金投資之前，不得募集其他股權(quán)投資基金。子基金管理機構(gòu)每季度要向引導基金受托管理機構(gòu)提交《子基金運行報告》和季度會計報表，每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)，向引導基金受托管理機構(gòu)提交經(jīng)審計的《子基金年度會計報告》和《子基金年度運行情況報告》。引導基金受托管理機構(gòu)應當加強對子基金的監(jiān)管，密切跟蹤其經(jīng)營和財務(wù)狀況，防范財務(wù)風險。此外，引導基金受托管理機構(gòu)也應當每季度向相關(guān)主管部門報送引導基金及參股子基金的運行情況，并于每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)報送經(jīng)審計的《引導基金年度會計報告》和《引導基金年度運行情況報告》。當子基金的使用出現(xiàn)違法違規(guī)或偏離政策導向等情況時，引導基金受托管理機構(gòu)應及時向相關(guān)主管部門報告，并按照協(xié)議及時終止合作。

（三）建立健全基金管理機構(gòu)“負面清單”

建立黑名單機制和信用管理機制，主要用于對政府投資基金的基金管理機構(gòu)及其高級管理人員進行信用記錄管理，將其信用情況納入全國統(tǒng)一的社會信用信息共享交換平臺。在準入方面，對于以往存在不良誠信記錄的基金管理機構(gòu)及從業(yè)人員，原則上認定不宜作為管理政府投資基金的適當人選;在基金管理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)基金管理機構(gòu)對于投資管理的項目存在違法違規(guī)或是違約行為的，情節(jié)顯著輕微的，可以警示并予以限期整改，情節(jié)嚴重的，應當及時終止合作，通過相關(guān)渠道公布其違法違規(guī)或違約行為，計入行業(yè)誠信管理檔案。同時，可以由管委會辦公室會同省發(fā)展改革委予以公告或開展聯(lián)合懲戒。

二、優(yōu)化基金投資運營行為

（一）提前做好本地項目儲備

持續(xù)推進和開展產(chǎn)投對接活動，采取靈活多樣的方式，發(fā)現(xiàn)、扶持并提前做好本地項目儲備工作，可以在有關(guān)地市或區(qū)縣推動專項產(chǎn)投對接活動。同時，河南省應當繼續(xù)聯(lián)合省工信委、科工局等部門，結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展政策中的技術(shù)改造、綠色制造、智能制造、制造業(yè)創(chuàng)新中心、首臺（套）重大技術(shù)裝備、軍民融合等項目企業(yè)，積極與基金管理機構(gòu)保持面對面的對接和溝通。另外，河南省應當進一步樹立政府投資基金的專業(yè)形象、影響和聲譽，有利于收集和儲備優(yōu)質(zhì)項目，推動基金加快投資落地。

（二）鼓勵基金管理機構(gòu)跟投項目

湖北省強調(diào)基金管理機構(gòu)應當與產(chǎn)業(yè)基金盡可能地通過項目跟投等方式，充分保持利益一致，防范可能出現(xiàn)的利益沖突、利益輸送等嚴重損害產(chǎn)業(yè)基金的行為，因此，雖然不通過法律或是契約等方式進行強制要求，湖北省大力鼓勵基金管理機構(gòu)的經(jīng)營管理團隊對于其主導的具體投資項目進行跟投，政府財政出資的部門可以通過適當讓利的方式，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的激勵作用，增強產(chǎn)業(yè)基金對于社會資本以及專業(yè)管理團隊的吸引力。

（三）聘任專家充分發(fā)揮專業(yè)作用

一是設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會。探索建立基金咨詢委員會制度，聘任在科研、產(chǎn)業(yè)方面有豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的骨干人才擔任咨詢委員會專家，跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)專業(yè)人才向河南省內(nèi)流動，借助專業(yè)力量，推動和實現(xiàn)地方省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性重大問題，結(jié)合河南實際情況，為河南省投資基金提供行業(yè)趨勢判斷和項目決策咨詢意見，發(fā)揮“智庫”作用，連接優(yōu)質(zhì)科研和項目資源，幫助河南省培養(yǎng)一批熟悉投資業(yè)務(wù)、了解產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才。二是設(shè)立基金績效評價專家組。河南省現(xiàn)有績效考評規(guī)定中，允許引入第三方專業(yè)機構(gòu)協(xié)助開展工作，這里的專業(yè)機構(gòu)主要是會計師事務(wù)所。為此，除了在績效評價工作中引入會計事務(wù)所之外，可以考慮成立基金績效評價專家組，引入律師事務(wù)所等專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)，協(xié)助政府部門進行績效評價指標的選取和考評工作。

三、規(guī)范投資基金績效指標

（一）擴大基金考核對象的范圍

一是增加對于行業(yè)主管部門的考核。除了針對基金之外，還包括針對行業(yè)主管部門的評價。對于行業(yè)主管部門的評價重點在于是否切實履行了監(jiān)管職能和指導、服務(wù)政府投資基金的職能。河南省尚未在績效考評中提出對于行業(yè)主管部門的考核要求。為此，建議可以考慮增加該項指標，提高行業(yè)主管部門對于政府投資基金的監(jiān)管、指導力度和水平。同時，進一步增加對于財政出資代持機構(gòu)的履職評價。比如，是否按照委托出資協(xié)議、基金合同等法律文件履約，是否從出資人角度切實履行了職責以保證國有資產(chǎn)不受非法損害。目前，河南省對于某些受托管理機構(gòu)也尚未組織開展考核評價工作，為此，可以考慮將該主體也納入績效考核評價范圍。

二是加強并細化對于基金管理機構(gòu)的考核標準。首先，增加專業(yè)性考核和內(nèi)部激勵機制考核。對于基金投決會委員、管理人團隊的專業(yè)性以及管理人團隊的激勵機制進行考核，重點評價投決會效果和基金管理人團隊是否具備豐富的投資管理能力，對于基金管理人是否建立了市場化、有競爭力的激勵約束機制。其次，增加信用評價指標考核。參考發(fā)改委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價指標（投資期）》，把登記備案和信息報送情況和基金管理人信用情況納入投資期考核指標。同時，進一步增加跟投考核，作為加分指標。要求引導基金、母基金、子基金管理人應對其管理的基金以現(xiàn)金出資。鼓勵基金管理機構(gòu)的經(jīng)營管理團隊對其主導的具體投資項目進行跟投。此外，增加對于基金管理人管理費的考核，進一步把管理費提取情況納入績效考核評價指標，參考基金合同、銀行對賬單等文件，重點評價管理費提取的合理性。

（二）增加設(shè)立必要性、社會資本募資完成率、杠桿率等基金效益評價指標

一是考核基金設(shè)立必要性。對于基金設(shè)立必要性單獨設(shè)立考核評價指標，比如，財政支持必要性側(cè)重從基金設(shè)立是否符合政策或產(chǎn)業(yè)需求來考察，相關(guān)領(lǐng)域市場資本是否供給失靈或不足;再如，與其他同類型基金的差異性、重復性，側(cè)重從同一領(lǐng)域是否尚未設(shè)立同類型的其他政府投資基金來考察。把基金設(shè)立必要性納入考核評價指標的重要性在于，有利于幫助本地避免在同一領(lǐng)域過多重復地設(shè)立同類型的政府投資基金，減少重復建設(shè)和財政資金浪費，從基金設(shè)立的源頭，提高財政資金的使用效率，確保充分發(fā)揮財政資金的引導性。

二是考核社會資本募資完成率。現(xiàn)有的河南省考核指標體系中并未對上述考核指標予以明確，僅隱含在設(shè)立基金進度中，建議進一步明確化，單獨增設(shè)為二級指標進行考核。將社會資本募資完成率納入考核指標的目的在于，更加準確地反映了政府投資基金拉動社會資本的真實情況，以便充分衡量和評估其實際發(fā)揮的引導作用，比如，河南省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資基金（有限合伙）目前幾乎全部為財政出資，缺少社會資本參與，如果按此指標來考核，則該只基金的綜合效益可能進一步下折。

三是考核政府投資基金杠桿率。將拉動社會投資納入指標體系，計算方式為累計拉動社會投資總額/母基金累計實際投資總額，定量標準為撬動社會投資倍數(shù)達到8倍得該項三級指標100%的分值;每減少1倍減少10%的分值，低于1倍不得分;每增加1倍增加10%的分值，最高不超過120%?，F(xiàn)有考核的河南省效益指標包括政府投資基金杠桿率，建議進一步量化該指標，明確計算評分依據(jù)。

四是增加項目立項考核指標。把項目立項納入評價內(nèi)容，考核年度項目立項率，計算公式為年度實際立項項目數(shù)/目標年度立項數(shù)，定量指標為目標年度立項數(shù)為12，按比例對應得該三級指標分值，最高不超過100%。

五是加強對子基金違約情形的考核。進一步加強對子基金違約情形的考核，將子基金諸多違約情形作為績效考評的扣分指標，視情況納入誠信記錄管理系統(tǒng)，通過加強對子基金考核，及時發(fā)現(xiàn)基金管理中的薄弱環(huán)節(jié)，對標國內(nèi)外市場化優(yōu)秀基金標準，加強母子基金的投資管理能力。

（三）加大報送事項評分比重等制度建設(shè)指標

一是加大事項報告的考評權(quán)重。為了解決多只基金未及時如實報送重大變更事項等合規(guī)問題，建議進一步加大及時報告的重大變更事項所占績效考評的權(quán)重，以便地方政府及時了解子基金合規(guī)運行情況，提高子基金運行透明度。

二是未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標。以關(guān)聯(lián)交易制度為代表的規(guī)范制度是防范利益輸送和利益沖突的有效機制。以北京經(jīng)驗為例，明確將關(guān)聯(lián)交易管理制度納入基金管理考核評價指標體系，主要評價的重點在于是否具有合理的關(guān)聯(lián)交易制度，明確的關(guān)聯(lián)交易授權(quán)管理規(guī)則，如發(fā)生未經(jīng)授權(quán)的重大關(guān)聯(lián)，或是出現(xiàn)因關(guān)聯(lián)交易導致基金或投資者利益損失事件，相關(guān)責任人員應當依法承擔賠償責任。為了進一步完善基金制度建設(shè)，建議進一步將未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標。

三是基金獨立檔案管理情況納入考核指標。對于每只政府投資基金，應當建立獨立、完整的基金管理檔案，從“募、投、管、退”各個環(huán)節(jié)，加強基金獨立檔案的管理。在績效考核評價體系中，將基金獨立檔案管理情況納入考核指標，有利于提高基金合規(guī)性，能夠保證接受主管部門監(jiān)督檢查和績效考評，以便在事中、事后及時發(fā)現(xiàn)問題。

（四）增加退出期等考核指標

首先，增加退出期對基金業(yè)績的考核。把內(nèi)部收益率（IRR）、已分配收益倍數(shù)（DPI）、總收益倍數(shù)（TVPI）納入考核指標。其次，增加年度基金項目退出完成率指標。計算公式為年度基金投資項目退出總額/年度計劃投資項目退出總額，定量指標為項目投資期內(nèi)不考核該項指標，該項分值相應調(diào)整至其他指標中。投資期滿后，按比例對應的三級指標分值，最高不超過120%。建議將年度基金項目退出完成率同樣納入退出期的考核指標。最后，增加退出期被投企業(yè)情況及量化考核指標。系統(tǒng)指標有三個：1.計算值（基金回報倍數(shù)MOIC）=基金退出總金額/基金已投總金額;2.計算值（被投企業(yè)營業(yè)收入增長率）=（企業(yè)1的年營業(yè)收入增長率+企業(yè)2的年營業(yè)收入增長率+……+企業(yè)n的年營業(yè)收入增長率）/n，即該基金投資企業(yè)年營業(yè)收入增長率的算術(shù)平均值，其中n為累計投資企業(yè)個數(shù);3.計算值（被投企業(yè)凈利潤增長率）=（企業(yè)1的年利潤增長率+企業(yè)2的年利潤增長率+……+企業(yè)n的年利潤增長率）/n，即該基金投資企業(yè)年利潤增長率的算術(shù)平均值，其中n為累計投資企業(yè)個數(shù)。

在退出期，除了考察基金投資收益以外，還需要關(guān)注被投企業(yè)的情況，將被投企業(yè)納入考核范圍。為此，建議進一步增加對于被投企業(yè)營業(yè)收入增長率和被投企業(yè)凈利潤增長率，甚至進一步細化至投向特定行業(yè)企業(yè)或者項目的比例，投資于設(shè)立方案規(guī)定的投向資金比例，投資于特定行業(yè)的企業(yè)營收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等，以量化的數(shù)據(jù)來考察政府投資基金服務(wù)于重點領(lǐng)域?qū)嶓w企業(yè)的經(jīng)濟效應。

（作者單位：中國內(nèi)部審計協(xié)會 河南省審計廳）