徐家榮 胡虹 李文輝 顓孫書勤 楊文生 謝梓蘇

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開金融投資支持，政府投資基金作為國內(nèi)外廣泛采用的政府投融資工具之一，在發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)型升級，扶持中小微企業(yè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)科技創(chuàng)新，推動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有積極、重要作用。如何從優(yōu)化政府投資基金績效評價(jià)體系的角度著手，通過多維度、多層次的評估來更有效地規(guī)范和促進(jìn)政府投資基金發(fā)展，創(chuàng)新企業(yè)融資方式和拓寬融資渠道，進(jìn)一步提高政府投資基金配置效率，發(fā)揮投資基金的杠桿作用，是目前亟待解決的關(guān)鍵問題。結(jié)合近年河南省政府投資基金發(fā)展審計(jì)情況，本文主要根據(jù)河南省政府投資基金運(yùn)行情況，借鑒國內(nèi)部分省市先行先試的經(jīng)驗(yàn)，對河南政府投資基金發(fā)展策略的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究。

一、加強(qiáng)基金管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管

（一）細(xì)化基金管理機(jī)構(gòu)篩選標(biāo)準(zhǔn)和流程

一是在全省范圍內(nèi)，按年度發(fā)布引導(dǎo)基金資金安排計(jì)劃和申報(bào)指南，明確申報(bào)要求和篩選程序，面向社會(huì)公開征集基金管理機(jī)構(gòu)。二是細(xì)化子基金申請機(jī)構(gòu)運(yùn)營資質(zhì)，包括資金實(shí)力、募資能力、信用記錄、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、歷史投資業(yè)績等。原則上，不應(yīng)以基金管理人的所在地域作為限制為佳，這樣能夠面向全國招募一流的基金管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，聘請財(cái)務(wù)、法務(wù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)對于通過初選、符合條件的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查、現(xiàn)場訪談并形成報(bào)告。三是組織專家集中匿名評審。邀請并組織金融、投資、會(huì)計(jì)、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约靶袠I(yè)內(nèi)熟悉基金的專家和有關(guān)政府部門代表，對于提交申報(bào)材料的各基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評審。四是及時(shí)公示評審結(jié)果，有關(guān)評審部門對于評審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公示，以示公平、公正，接受社會(huì)各界廣泛監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)基金管理機(jī)構(gòu)的日常約束

以山東經(jīng)驗(yàn)為例，山東省股權(quán)投資引導(dǎo)基金對基金管理機(jī)構(gòu)的要求是，子基金管理機(jī)構(gòu)在完成對子基金70%的資金投資之前，不得募集其他股權(quán)投資基金。子基金管理機(jī)構(gòu)每季度要向引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)提交《子基金運(yùn)行報(bào)告》和季度會(huì)計(jì)報(bào)表，每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，向引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)提交經(jīng)審計(jì)的《子基金年度會(huì)計(jì)報(bào)告》和《子基金年度運(yùn)行情況報(bào)告》。引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對子基金的監(jiān)管，密切跟蹤其經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)每季度向相關(guān)主管部門報(bào)送引導(dǎo)基金及參股子基金的運(yùn)行情況，并于每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)報(bào)送經(jīng)審計(jì)的《引導(dǎo)基金年度會(huì)計(jì)報(bào)告》和《引導(dǎo)基金年度運(yùn)行情況報(bào)告》。當(dāng)子基金的使用出現(xiàn)違法違規(guī)或偏離政策導(dǎo)向等情況時(shí)，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向相關(guān)主管部門報(bào)告，并按照協(xié)議及時(shí)終止合作。

（三）建立健全基金管理機(jī)構(gòu)“負(fù)面清單”

建立黑名單機(jī)制和信用管理機(jī)制，主要用于對政府投資基金的基金管理機(jī)構(gòu)及其高級管理人員進(jìn)行信用記錄管理，將其信用情況納入全國統(tǒng)一的社會(huì)信用信息共享交換平臺。在準(zhǔn)入方面，對于以往存在不良誠信記錄的基金管理機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員，原則上認(rèn)定不宜作為管理政府投資基金的適當(dāng)人選;在基金管理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)基金管理機(jī)構(gòu)對于投資管理的項(xiàng)目存在違法違規(guī)或是違約行為的，情節(jié)顯著輕微的，可以警示并予以限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止合作，通過相關(guān)渠道公布其違法違規(guī)或違約行為，計(jì)入行業(yè)誠信管理檔案。同時(shí)，可以由管委會(huì)辦公室會(huì)同省發(fā)展改革委予以公告或開展聯(lián)合懲戒。

二、優(yōu)化基金投資運(yùn)營行為

（一）提前做好本地項(xiàng)目儲(chǔ)備

持續(xù)推進(jìn)和開展產(chǎn)投對接活動(dòng)，采取靈活多樣的方式，發(fā)現(xiàn)、扶持并提前做好本地項(xiàng)目儲(chǔ)備工作，可以在有關(guān)地市或區(qū)縣推動(dòng)專項(xiàng)產(chǎn)投對接活動(dòng)。同時(shí)，河南省應(yīng)當(dāng)繼續(xù)聯(lián)合省工信委、科工局等部門，結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展政策中的技術(shù)改造、綠色制造、智能制造、制造業(yè)創(chuàng)新中心、首臺（套）重大技術(shù)裝備、軍民融合等項(xiàng)目企業(yè)，積極與基金管理機(jī)構(gòu)保持面對面的對接和溝通。另外，河南省應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步樹立政府投資基金的專業(yè)形象、影響和聲譽(yù)，有利于收集和儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，推動(dòng)基金加快投資落地。

（二）鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)跟投項(xiàng)目

湖北省強(qiáng)調(diào)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)基金盡可能地通過項(xiàng)目跟投等方式，充分保持利益一致，防范可能出現(xiàn)的利益沖突、利益輸送等嚴(yán)重?fù)p害產(chǎn)業(yè)基金的行為，因此，雖然不通過法律或是契約等方式進(jìn)行強(qiáng)制要求，湖北省大力鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)對于其主導(dǎo)的具體投資項(xiàng)目進(jìn)行跟投，政府財(cái)政出資的部門可以通過適當(dāng)讓利的方式，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的激勵(lì)作用，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金對于社會(huì)資本以及專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的吸引力。

（三）聘任專家充分發(fā)揮專業(yè)作用

一是設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會(huì)。探索建立基金咨詢委員會(huì)制度，聘任在科研、產(chǎn)業(yè)方面有豐富的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的骨干人才擔(dān)任咨詢委員會(huì)專家，跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)專業(yè)人才向河南省內(nèi)流動(dòng)，借助專業(yè)力量，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)地方省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性重大問題，結(jié)合河南實(shí)際情況，為河南省投資基金提供行業(yè)趨勢判斷和項(xiàng)目決策咨詢意見，發(fā)揮“智庫”作用，連接優(yōu)質(zhì)科研和項(xiàng)目資源，幫助河南省培養(yǎng)一批熟悉投資業(yè)務(wù)、了解產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才。二是設(shè)立基金績效評價(jià)專家組。河南省現(xiàn)有績效考評規(guī)定中，允許引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展工作，這里的專業(yè)機(jī)構(gòu)主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所。為此，除了在績效評價(jià)工作中引入會(huì)計(jì)事務(wù)所之外，可以考慮成立基金績效評價(jià)專家組，引入律師事務(wù)所等專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，協(xié)助政府部門進(jìn)行績效評價(jià)指標(biāo)的選取和考評工作。

三、規(guī)范投資基金績效指標(biāo)

（一）擴(kuò)大基金考核對象的范圍

一是增加對于行業(yè)主管部門的考核。除了針對基金之外，還包括針對行業(yè)主管部門的評價(jià)。對于行業(yè)主管部門的評價(jià)重點(diǎn)在于是否切實(shí)履行了監(jiān)管職能和指導(dǎo)、服務(wù)政府投資基金的職能。河南省尚未在績效考評中提出對于行業(yè)主管部門的考核要求。為此，建議可以考慮增加該項(xiàng)指標(biāo)，提高行業(yè)主管部門對于政府投資基金的監(jiān)管、指導(dǎo)力度和水平。同時(shí)，進(jìn)一步增加對于財(cái)政出資代持機(jī)構(gòu)的履職評價(jià)。比如，是否按照委托出資協(xié)議、基金合同等法律文件履約，是否從出資人角度切實(shí)履行了職責(zé)以保證國有資產(chǎn)不受非法損害。目前，河南省對于某些受托管理機(jī)構(gòu)也尚未組織開展考核評價(jià)工作，為此，可以考慮將該主體也納入績效考核評價(jià)范圍。

二是加強(qiáng)并細(xì)化對于基金管理機(jī)構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)。首先，增加專業(yè)性考核和內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制考核。對于基金投決會(huì)委員、管理人團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性以及管理人團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行考核，重點(diǎn)評價(jià)投決會(huì)效果和基金管理人團(tuán)隊(duì)是否具備豐富的投資管理能力，對于基金管理人是否建立了市場化、有競爭力的激勵(lì)約束機(jī)制。其次，增加信用評價(jià)指標(biāo)考核。參考發(fā)改委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價(jià)指標(biāo)（投資期）》，把登記備案和信息報(bào)送情況和基金管理人信用情況納入投資期考核指標(biāo)。同時(shí)，進(jìn)一步增加跟投考核，作為加分指標(biāo)。要求引導(dǎo)基金、母基金、子基金管理人應(yīng)對其管理的基金以現(xiàn)金出資。鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)對其主導(dǎo)的具體投資項(xiàng)目進(jìn)行跟投。此外，增加對于基金管理人管理費(fèi)的考核，進(jìn)一步把管理費(fèi)提取情況納入績效考核評價(jià)指標(biāo)，參考基金合同、銀行對賬單等文件，重點(diǎn)評價(jià)管理費(fèi)提取的合理性。

（二）增加設(shè)立必要性、社會(huì)資本募資完成率、杠桿率等基金效益評價(jià)指標(biāo)

一是考核基金設(shè)立必要性。對于基金設(shè)立必要性單獨(dú)設(shè)立考核評價(jià)指標(biāo)，比如，財(cái)政支持必要性側(cè)重從基金設(shè)立是否符合政策或產(chǎn)業(yè)需求來考察，相關(guān)領(lǐng)域市場資本是否供給失靈或不足;再如，與其他同類型基金的差異性、重復(fù)性，側(cè)重從同一領(lǐng)域是否尚未設(shè)立同類型的其他政府投資基金來考察。把基金設(shè)立必要性納入考核評價(jià)指標(biāo)的重要性在于，有利于幫助本地避免在同一領(lǐng)域過多重復(fù)地設(shè)立同類型的政府投資基金，減少重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金浪費(fèi)，從基金設(shè)立的源頭，提高財(cái)政資金的使用效率，確保充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)性。

二是考核社會(huì)資本募資完成率。現(xiàn)有的河南省考核指標(biāo)體系中并未對上述考核指標(biāo)予以明確，僅隱含在設(shè)立基金進(jìn)度中，建議進(jìn)一步明確化，單獨(dú)增設(shè)為二級指標(biāo)進(jìn)行考核。將社會(huì)資本募資完成率納入考核指標(biāo)的目的在于，更加準(zhǔn)確地反映了政府投資基金拉動(dòng)社會(huì)資本的真實(shí)情況，以便充分衡量和評估其實(shí)際發(fā)揮的引導(dǎo)作用，比如，河南省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資基金（有限合伙）目前幾乎全部為財(cái)政出資，缺少社會(huì)資本參與，如果按此指標(biāo)來考核，則該只基金的綜合效益可能進(jìn)一步下折。

三是考核政府投資基金杠桿率。將拉動(dòng)社會(huì)投資納入指標(biāo)體系，計(jì)算方式為累計(jì)拉動(dòng)社會(huì)投資總額/母基金累計(jì)實(shí)際投資總額，定量標(biāo)準(zhǔn)為撬動(dòng)社會(huì)投資倍數(shù)達(dá)到8倍得該項(xiàng)三級指標(biāo)100%的分值;每減少1倍減少10%的分值，低于1倍不得分;每增加1倍增加10%的分值，最高不超過120%。現(xiàn)有考核的河南省效益指標(biāo)包括政府投資基金杠桿率，建議進(jìn)一步量化該指標(biāo)，明確計(jì)算評分依據(jù)。

四是增加項(xiàng)目立項(xiàng)考核指標(biāo)。把項(xiàng)目立項(xiàng)納入評價(jià)內(nèi)容，考核年度項(xiàng)目立項(xiàng)率，計(jì)算公式為年度實(shí)際立項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)/目標(biāo)年度立項(xiàng)數(shù)，定量指標(biāo)為目標(biāo)年度立項(xiàng)數(shù)為12，按比例對應(yīng)得該三級指標(biāo)分值，最高不超過100%。

五是加強(qiáng)對子基金違約情形的考核。進(jìn)一步加強(qiáng)對子基金違約情形的考核，將子基金諸多違約情形作為績效考評的扣分指標(biāo)，視情況納入誠信記錄管理系統(tǒng)，通過加強(qiáng)對子基金考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基金管理中的薄弱環(huán)節(jié)，對標(biāo)國內(nèi)外市場化優(yōu)秀基金標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)母子基金的投資管理能力。

（三）加大報(bào)送事項(xiàng)評分比重等制度建設(shè)指標(biāo)

一是加大事項(xiàng)報(bào)告的考評權(quán)重。為了解決多只基金未及時(shí)如實(shí)報(bào)送重大變更事項(xiàng)等合規(guī)問題，建議進(jìn)一步加大及時(shí)報(bào)告的重大變更事項(xiàng)所占績效考評的權(quán)重，以便地方政府及時(shí)了解子基金合規(guī)運(yùn)行情況，提高子基金運(yùn)行透明度。

二是未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標(biāo)。以關(guān)聯(lián)交易制度為代表的規(guī)范制度是防范利益輸送和利益沖突的有效機(jī)制。以北京經(jīng)驗(yàn)為例，明確將關(guān)聯(lián)交易管理制度納入基金管理考核評價(jià)指標(biāo)體系，主要評價(jià)的重點(diǎn)在于是否具有合理的關(guān)聯(lián)交易制度，明確的關(guān)聯(lián)交易授權(quán)管理規(guī)則，如發(fā)生未經(jīng)授權(quán)的重大關(guān)聯(lián)，或是出現(xiàn)因關(guān)聯(lián)交易導(dǎo)致基金或投資者利益損失事件，相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。為了進(jìn)一步完善基金制度建設(shè)，建議進(jìn)一步將未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標(biāo)。

三是基金獨(dú)立檔案管理情況納入考核指標(biāo)。對于每只政府投資基金，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立、完整的基金管理檔案，從“募、投、管、退”各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)基金獨(dú)立檔案的管理。在績效考核評價(jià)體系中，將基金獨(dú)立檔案管理情況納入考核指標(biāo)，有利于提高基金合規(guī)性，能夠保證接受主管部門監(jiān)督檢查和績效考評，以便在事中、事后及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。

（四）增加退出期等考核指標(biāo)

首先，增加退出期對基金業(yè)績的考核。把內(nèi)部收益率（IRR）、已分配收益倍數(shù)（DPI）、總收益倍數(shù)（TVPI）納入考核指標(biāo)。其次，增加年度基金項(xiàng)目退出完成率指標(biāo)。計(jì)算公式為年度基金投資項(xiàng)目退出總額/年度計(jì)劃投資項(xiàng)目退出總額，定量指標(biāo)為項(xiàng)目投資期內(nèi)不考核該項(xiàng)指標(biāo)，該項(xiàng)分值相應(yīng)調(diào)整至其他指標(biāo)中。投資期滿后，按比例對應(yīng)的三級指標(biāo)分值，最高不超過120%。建議將年度基金項(xiàng)目退出完成率同樣納入退出期的考核指標(biāo)。最后，增加退出期被投企業(yè)情況及量化考核指標(biāo)。系統(tǒng)指標(biāo)有三個(gè)：1.計(jì)算值（基金回報(bào)倍數(shù)MOIC）=基金退出總金額/基金已投總金額;2.計(jì)算值（被投企業(yè)營業(yè)收入增長率）=（企業(yè)1的年?duì)I業(yè)收入增長率+企業(yè)2的年?duì)I業(yè)收入增長率+……+企業(yè)n的年?duì)I業(yè)收入增長率）/n，即該基金投資企業(yè)年?duì)I業(yè)收入增長率的算術(shù)平均值，其中n為累計(jì)投資企業(yè)個(gè)數(shù);3.計(jì)算值（被投企業(yè)凈利潤增長率）=（企業(yè)1的年利潤增長率+企業(yè)2的年利潤增長率+……+企業(yè)n的年利潤增長率）/n，即該基金投資企業(yè)年利潤增長率的算術(shù)平均值，其中n為累計(jì)投資企業(yè)個(gè)數(shù)。

在退出期，除了考察基金投資收益以外，還需要關(guān)注被投企業(yè)的情況，將被投企業(yè)納入考核范圍。為此，建議進(jìn)一步增加對于被投企業(yè)營業(yè)收入增長率和被投企業(yè)凈利潤增長率，甚至進(jìn)一步細(xì)化至投向特定行業(yè)企業(yè)或者項(xiàng)目的比例，投資于設(shè)立方案規(guī)定的投向資金比例，投資于特定行業(yè)的企業(yè)營收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等，以量化的數(shù)據(jù)來考察政府投資基金服務(wù)于重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嶓w企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（作者單位：中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì) 河南省審計(jì)廳）