歐陽靜

“郡縣治而天下安”。那么，哪些人構(gòu)成了中國縣域的權(quán)力版圖和利益分配格局？作者于2012年至2018年的暑期在中部某縣開展田野調(diào)查，分析了縣域權(quán)力“江湖”的幾大力量及其相互關(guān)系，為如今基層反腐及掃黑，重建以公共規(guī)則和公共利益為基礎(chǔ)的合作機制提出建議。

六大群體：領(lǐng)導(dǎo)干事業(yè)，其他干部干工作？

從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾類。

首先是領(lǐng)導(dǎo)，即具有實權(quán)的縣級、正科級領(lǐng)導(dǎo)干部，包括縣四套班子（縣委、人大、政府、政協(xié)）中的縣級領(lǐng)導(dǎo)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的正科級領(lǐng)導(dǎo)。他們對縣域政策和具體事務(wù)一般具有決策權(quán)和最終處置權(quán)，是在組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，運用各種影響力帶領(lǐng)、引導(dǎo)或鼓勵下屬努力實現(xiàn)目標(biāo)的人。

其次是其他干部，指對縣域政策和具體事務(wù)的執(zhí)行者和操作者，主要是那些對政策和事務(wù)不具有最終決定權(quán)和處置權(quán)的一般副科級干部和普通公務(wù)人員。其與領(lǐng)導(dǎo)最大的不同在于自身職業(yè)目標(biāo)定位。在我們訪談中，不少領(lǐng)導(dǎo)對自己的定位是“干事業(yè)”，即使是對自上而下的政策，他們也比一般干部更積極。普通干部則定位為“干工作”，工作只是飯碗。正因此，那些想“干事業(yè)”的領(lǐng)導(dǎo)總抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質(zhì)好、想進步的年輕人。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)的許多普通干部都有兼職，或是在外面做自己的生意;或是在網(wǎng)上炒股;或是經(jīng)營自己的網(wǎng)店，甚至開設(shè)各類培訓(xùn)班、承包林場、山場、經(jīng)營本地土特產(chǎn)等。

第三類是大商人，即那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經(jīng)濟、政治和社會治理具有影響力的大商人。該縣有名的本地商人共三名，都是本縣房地產(chǎn)老板，都因房產(chǎn)發(fā)家，最后涉及酒店、運輸和旅游開發(fā)等。其主要工作就是承接政府的各類項目，包括道路、橋梁、公園、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和房地產(chǎn)開發(fā)項目，以及其他涉及農(nóng)、林、水、電、旅游、環(huán)保等領(lǐng)域的項目。而縣域政府是諸多項目的實際操作者和“發(fā)包者”，那些最終使項目落地的大商人自然與政府，以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切，有的還隨縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的流動而流動。

還有一類是混混，即那些具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，多為本地人。其主要行為特征就是“爭地盤”，即在娛樂業(yè)、運輸業(yè)、建筑原料、河道、屠宰場等行業(yè)中爭得一份利益，或?qū)δ硞€行業(yè)壟斷性經(jīng)營。其通常會涉及黃、賭、毒等非法生意。他們與大商人的界限有時會變得模糊，因為不少發(fā)了財?shù)幕旎旖鹋柘词郑顿Y正當(dāng)行業(yè)，轉(zhuǎn)型為大商人。

值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成為了村干部，他們敢于得罪人、甚至使用暴力對付基層干部難以對付的釘子戶，因此受到個別縣域政府的重用。該縣有干部說，現(xiàn)在的村民不怕基層干部，但怕混混，特別是對于諸如征地拆遷的工作，有時僅僅靠基層政府的力量是辦不到的，必須依靠混混的資源。因此，一些基層政府默許混混參與治理。

第五類是“釘子戶”，即那些為了爭取自己認(rèn)定的（包括合理和不合理的）權(quán)益與政府抗?fàn)幍娜嘶蛉后w。其目標(biāo)往往夾雜“個人利益最大化”的考慮，分為三種類型。

懂“大道理”型。善于站在道德制高點上，用國家意識形態(tài)的話語與基層領(lǐng)導(dǎo)講理，并常手持《人民日報》或領(lǐng)導(dǎo)人會議報告，從“人民利益”的立場上指責(zé)基層官員，從而顯得自己有理有據(jù)。

仗勢欺人型。其自身或家庭擁有一定勢力。如該縣沿江路開發(fā)項目中，涉及一棟要拆遷的老宅。據(jù)說這個老宅家族中有許多廳、處級官員，所以當(dāng)?shù)卣诓疬w補償時給予了特殊關(guān)照。即使如此，負(fù)責(zé)談判的代理人不斷想獲得更多好處，以致項目中斷了兩年。

寸步不讓型。他們不僅敢與政府對抗，一旦覺得自己利益受損，什么方式都敢用，且不達(dá)目的勢不罷休。如打橫幅、寫標(biāo)語、游行示威，以及“史上最牛釘子戶”的表演性抗?fàn)幍取?/p>

值得注意的是，釘子戶的行為一般具有“示范”效應(yīng)，會引發(fā)連鎖反應(yīng)，從而產(chǎn)生無數(shù)釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續(xù)，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術(shù)也會隨之產(chǎn)生。

第六類對縣域治理有影響的是普通民眾。大部分人是安分、老實、隨大流的，以家庭為核心，過好自己的日子，對公共事務(wù)不太關(guān)心。在日常治理中，部分民眾對公共規(guī)則的淡漠往往也會導(dǎo)致難以實現(xiàn)公共利益。

群體之間的碰撞：對“混混”且用且打壓？

在各個不同群體的較量中，我們能較為形象地理解政府與社會、官與民之間的關(guān)系。

雖然縣域政府離普通民眾很近，但我們在所調(diào)查的縣域發(fā)現(xiàn)，如果普通民眾試圖與縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)會面，至少要經(jīng)過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設(shè)有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領(lǐng)導(dǎo)辦公樓層的鐵門。鐵門平時都上鎖，由領(lǐng)導(dǎo)的秘書把守著。二者見面相當(dāng)困難，更不用說釘子戶和縣主要領(lǐng)導(dǎo)見面了。事實上，縣里的一般干部和主要領(lǐng)導(dǎo)見面的時候也不多。

與之不同的是，該縣一些領(lǐng)導(dǎo)對商人是熱情甚至殷勤的。業(yè)余時間，他們有時一起吃飯、打牌、休閑。2012年公車不能私用、公款不能消費后，商人的車便成為一些領(lǐng)導(dǎo)私用的專車，一些領(lǐng)導(dǎo)的賬單則由商人搶著付款。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系似乎更為親密了。這親密關(guān)系的背后往往有著共同的利益紐帶——項目?？h域的一些重點項目，大多數(shù)是被那些與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切的商人承接。有些項目通過“圍標(biāo)”、“邀標(biāo)”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。作為政策具體操作者的一些部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，也與商人關(guān)系密切。

在縣域，有商人身份的混混可以在諸如征地拆遷等事務(wù)中發(fā)揮強力推進作用，被個別領(lǐng)導(dǎo)表揚為“工作得力”。但由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時常因欺行霸市而影響社會秩序，令領(lǐng)導(dǎo)不滿。所以，領(lǐng)導(dǎo)有時必須在姿態(tài)上或行動上對混混進行打壓，以平民憤。

再看普通干部與其他群體的關(guān)系?，F(xiàn)實中，那些想被提拔的年輕人更服從領(lǐng)導(dǎo)安排，不少普通干部雖會按規(guī)章制度做好分內(nèi)事，但一旦需要做得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便可能采取消極態(tài)度。這時，混混就要上場。出于對自身利益和職業(yè)安全的考慮，如今當(dāng)?shù)夭糠只鶎痈刹亢兔癖娭g的關(guān)系是“客客氣氣”的，誰也不得罪誰。雙方交往變少，關(guān)系也就相應(yīng)地變得疏遠(yuǎn)。

警惕官商結(jié)成利益聯(lián)盟

由此可見，縣域基層治理的困境在于，一旦各方對規(guī)則和資源的使用喪失了基本共識和“公共性”時，那么基于合作的“善治”便難以達(dá)成。當(dāng)“擺平”“策略主義”的邏輯成為縣域治理術(shù)中的常態(tài)技術(shù)時，基層治理將越來越失去其公共性和政治性，進而加劇基層公共品供給和公共利益分配的不平衡，這無疑會加劇損害基層政府形象。

部分縣域政府實踐的一個明顯特征，是治理主體結(jié)構(gòu)的非均衡性，即領(lǐng)導(dǎo)干部與普通大眾相脫離，而與商人、混混等強勢群體的關(guān)系較為緊密。比如該縣采用了“土地-財政-金融”三位一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。但其背后，土地收益成為政府和擁有金融資本的商人的共同利益基礎(chǔ)。從這一角度看，“土地-財政-金融”的一體化實質(zhì)是縣域政府和商人的利益聯(lián)盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益聯(lián)盟，是因為土地在開發(fā)之前必須經(jīng)過征地拆遷這一環(huán)節(jié)，其能發(fā)揮作用。

事實上，官員和強勢群體也可能在其他公共利益領(lǐng)域聯(lián)盟。比如，大量轉(zhuǎn)移支付資源以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、環(huán)境等綜合開發(fā)項目的形式自上而下到達(dá)縣域政府，這為地方強勢群體與縣域政府結(jié)盟提供了資源空間與條件。各類項目被強勢群體承攬，部分基層政府領(lǐng)導(dǎo)也從中撈取好處，并與強勢群體之間形成合謀套取公共資源的利益聯(lián)盟。一旦如此，政府就可能在市場行為中偏向于強勢群體，而損害普通民眾的權(quán)益，強勢群體也情愿協(xié)助政府以“擺平”各類不穩(wěn)定因素，基層治理結(jié)構(gòu)由此失衡。

因此，通過對縣域治理各有關(guān)群體等的分析，可以很清晰地看到，縣域治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的優(yōu)化，實質(zhì)是對基層政府形象和公信力的重塑。這也是十八大以來反腐與掃黑工作的具體目標(biāo)——通過掃除涉嫌貪腐、結(jié)成利益團體的領(lǐng)導(dǎo)干部，打擊“混混”及黑惡勢力，將對提升基層政府在現(xiàn)代社會復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)中的治理能力產(chǎn)生積極影響。