王達

摘要：殘疾人是當今社會的弱勢群體之一，他們因為自身的原因，或多或少地遭受著社會排斤，因此需要對其進行社會保護。本文首先對殘疾人和社會保護的概念進行了界定，接著分析了殘疾人社會保護的政府責(zé)任理論基礎(chǔ)，王要有福利三角理論，福利多元理論等，進而得出了我國殘疾人社會保護過程中政府責(zé)任的實現(xiàn)路徑，即財政是政府責(zé)任履行的有力保障，財政支出是政府責(zé)任履行的有效手段。

關(guān)鍵詞：殘疾人;社會保護;政府責(zé)任

一、殘疾人及社會保護的概念界定

（一）殘疾人的概念界定

不同社會、文化背景下，不同國家對殘疾的界定各不相同。歐美國家通常從三個層次界定“殘疾人”，第一個層次是損害，指身體或心理方面有缺點或受限制;第二個層次是失能，指損害已經(jīng)導(dǎo)致身體功能的減少甚至喪失;第三個層次是障礙，指由于失能收到社會的歧視或環(huán)境的限制而形成障礙，從而無法發(fā)展?jié)撃芑颡毩⑸?。此項界定同世界衛(wèi)生組織根據(jù)自身衛(wèi)生工作經(jīng)驗將殘疾分為缺陷、殘疾和障礙的界定方式有所一致。我國最新修訂的《殘疾人保障法》（2008）中定義，“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”;“殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”。

本文采用我國新《殘疾人保障法》對殘疾的界定，認為殘疾包括兩層含義，即殘疾是在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上存在損傷或殘缺，并且部分或全部喪失正常從事某種活動能力的人，即不能完全像健全人一樣以正常方式從事活動的人;殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、智力殘疾、精神殘疾、肢體殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。

（二）社會保護的概念界定

殘疾人社會保護應(yīng)界定為幫助殘疾人擺脫弱勢、風(fēng)險或貧困的局面，維護殘疾人在思想、政治和經(jīng)濟上的平等、公平而通過非市場或市場外干預(yù)等途徑而采取的一系列公共政策。殘疾人社會保護應(yīng)超出傳統(tǒng)的經(jīng)濟干預(yù)的局限，要求不但要保障殘疾人生存的權(quán)利，更要動用全社會可以調(diào)動的資源和力量，幫助殘疾發(fā)人擺脫弱勢，回歸正常生活，提升自我發(fā)展能力。其實現(xiàn)的路徑選擇可概括為公共行動與社會行動并進，即將公共資源、社會資源以政府履行教育、康復(fù)及就業(yè)援助等公共服務(wù)責(zé)任的模式助力殘疾人事業(yè)發(fā)展，改良或突破現(xiàn)行的注重生存權(quán)益而一定程度忽略發(fā)展權(quán)益實現(xiàn)的發(fā)展模式，以此確保兌現(xiàn)政府承諾。

二、我國殘疾人社會保護的政府責(zé)任理論基礎(chǔ)

學(xué)者羅斯，在《相同的目標、不同的角色一國家對福利多元組合的貢獻》中提出了福利多元組合理論，認為社會福利來源于家庭、市場和國家三個部門，其中任何一方對于其他兩方都有所貢獻，三個部門供給的福利整合以后，即可形成社會的整體性福利，即社會福利是各種制度綜合的產(chǎn)物。

但是在具體的社會實踐中，市場機制往往不是單獨發(fā)揮作用，單純的市場作用無法實現(xiàn)勞動市場供求的均衡，即實現(xiàn)充分就業(yè)的狀態(tài)，同時市場機制也難以實現(xiàn)社會收入分配在福利意義上的均衡，因而單憑市場的力量，將難以支撐福利三角的正式組織一角，會造成社會福利系統(tǒng)的傾斜失衡。

家庭直接影響社會成員的勞動市場參與狀況，是最原始、最自然的一種自給自足的福利制度安排。但是隨著經(jīng)濟、社會條件的轉(zhuǎn)變，家庭的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，多世同堂的“擴大式家庭”向以夫妻孩子為主體的“核心式家庭”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)意義上的家庭互助福利模式受到越來越大的挑戰(zhàn)，尤其是在老齡化社會背景下，很多家庭的互助義務(wù)已經(jīng)演變成家庭成員的經(jīng)濟負擔(dān)，直接影響家庭成員的就業(yè)狀況，反而成為多數(shù)家庭陷入貧困的重要原因;老人、孩子、殘疾，成為家庭貧困的重要誘因。

國家社會福利制度是社會成員在市場行為中面臨風(fēng)險時的最后一道屏障，幫助社會成員滿足社會、經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等維持社會運行最基本的需求。從福利意義上，國家作為社會穩(wěn)定運行的一道重要的保險，有義務(wù)向社會成員提供社會保障性質(zhì)的公共產(chǎn)品，維持福利三角的穩(wěn)定和平衡。

另一方面，由于福利三角中市場和家庭部門存在固有的缺陷，難以保障本部門福利的自動穩(wěn)定供給、實現(xiàn)福利目標，因此，為了維持福利三角的平衡，保障社會福利的提供，必須由國家出面，通過市場干預(yù)、資源調(diào)配以及社會補充性保障措施，補充另外兩個部門的缺陷和不足。所以，政府責(zé)任不僅僅限于社會保障性公共物品，還必須涵蓋市場調(diào)節(jié)和干預(yù)以及家庭福利補充的內(nèi)容。

三、我國殘疾人社會保護過程中政府責(zé)任的實現(xiàn)路徑

（一）財政是政府責(zé)任履行的有力保障

綜合上述理論，政府的社會福利責(zé)任主要包括以下三個方面：

第一，制定政策，保障實施。合理、高效的社會福利保障制度是社會福利得以最大化實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。而政府是福利三角中唯一可以憑借特殊的公共性質(zhì)和行政權(quán)力對社會福利制度進行整體性設(shè)計和規(guī)劃的部[J，并且通過立法和行政命令，創(chuàng)造有利于社會福利實現(xiàn)的制度環(huán)境，保障社會福利的有效實現(xiàn)。進行社會福利制度設(shè)計，創(chuàng)造合理的制度環(huán)境是政府部門在社會福利保障機制中的首要責(zé)任。

第二，配置資源，有效引導(dǎo)。政府活動對市場和社會活動具有極強的示范作用，引導(dǎo)經(jīng)濟和社會資源向有利于社會公益的方向配置;同時，政府收支具有明顯的杠桿作用，能夠通過有限的財政資源撬動社會資本流動，促進社會福利實現(xiàn)方式的多元化和均衡化，增強社會福利的穩(wěn)定性。

第三，尊重權(quán)利，平等發(fā)展。就社會福利而言，多數(shù)理論對政府責(zé)任的論證都集中在了經(jīng)濟領(lǐng)域，而對于社會個人生存和發(fā)展權(quán)利則鮮有提及，成為現(xiàn)有理論體系的一大缺陷。隨著經(jīng)濟發(fā)展和公民生活水平的提高，公民獲得社會認可和尊重并平等發(fā)展的需求越來越迫切。政府作為社會公共責(zé)任主體，應(yīng)該在保障經(jīng)濟生存權(quán)利的基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的制度和政策，保障公民平等的政治權(quán)利和社會地位，實現(xiàn)公民發(fā)展機會的均等化，從而實現(xiàn)更高層次的社會福利。

上述社會福利的保障和實施，一要靠制度設(shè)計，二要靠強大的財力作為支撐，有力的財政支持是增進社會福利、實現(xiàn)政府責(zé)任的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。財政是各級政府履行責(zé)任最有力的抓手，也是政府滿足公共職能需求的必然途徑?？梢哉f，財政支持的方向和力度，直接體現(xiàn)了政府責(zé)任履行的方向和重視程度。因此，政府財政作用的有效發(fā)揮，才能切實保障自身責(zé)任的積極落實和發(fā)揮。

（二）財政支出是政府責(zé)任履行的有效手段

政府致力于保障和改善殘疾人發(fā)展境況，需要有財力基礎(chǔ)支撐。財政支出的基本職能就是對籌集的財政收入進行分配和使用，為政府履行職責(zé)提供財力保障。調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能，政府的職能重心放到公共服務(wù)上來，實際上就是要求政府將財政資源的配置重點放到如何有效地為公民及特殊社會群體等提供公共物品和公共服務(wù)。唯其如此才能充分實現(xiàn)公共財政的“公共性”，實現(xiàn)其滿足一定的社會公共需要，“向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”的基本目標?？梢?，公共財政支出是向全體公民尤其是特殊社會群體等提供公共服務(wù)的主要渠道，在公共財政安排中占有極其重要的地位。同時，各級政府在保障和實踐殘疾人社會保護責(zé)任的過程中應(yīng)遵從支出責(zé)任與事權(quán)相適配的原則合理界定財政支出范圍，并且，根據(jù)財政分權(quán)理論，大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)由最能取得收益、最貼近公眾的地方政府來提供。

在理清各級政府主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化財政支出制度安排、財政支出投放結(jié)構(gòu)及提升財政保障能力等政策舉措，將會有效地保障和落施與殘疾人社會保護相關(guān)的殘疾人事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。這其中值得注意的是各級政府在保障殘疾人權(quán)益訴求方面會存在財政支出的”越位”、”缺位”和”空位”現(xiàn)象，其深層次原因主要是中央政府與地方政府的職責(zé)劃分模糊，支出責(zé)任與適配的事權(quán)和財權(quán)嚴重不對應(yīng)，以致制約了各級政府積極承擔(dān)保障權(quán)益實現(xiàn)的財政支出責(zé)任。我們應(yīng)并以法律與制度作為保障，從而實現(xiàn)建設(shè)“民生政府”、共創(chuàng)共享小康社會成果的“融合發(fā)展”目標。

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