景志剛

從刀耕火種的原始勞作，到精耕細(xì)作的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從筑土為城的諸侯封邑，到鱗次櫛比的工業(yè)都市，在這片生機(jī)無限的大地上，人類征服自然和開發(fā)資源的腳步從未停歇。

了解腳下的這片土地，掌握不同地類的位置、分布、數(shù)量、質(zhì)量和權(quán)屬，是保護(hù)與合理利用土地的前提。開展土地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，歷來是土地管理的基本職責(zé)。

相土嘗水，擇地而居

“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”，以新中國偉大締造者的這句著名論斷，來形容土地資源調(diào)查的初始淵源，足以證明跨越古今的真理同樣適用。

當(dāng)遠(yuǎn)古大地迎來文明的曙光，當(dāng)華夏先祖走出“茅茨土階”的原始部落，探尋周邊環(huán)境、了解一草一木、掌握資源狀況，成為人們必須具備的生存技能。哪里的地形平坦，哪里的地勢(shì)險(xiǎn)惡;哪里的土壤肥沃，哪里的水草豐美;哪里適宜種植作物，哪里適宜漁獵放牧;哪里可以筑土建城，哪里可以逐水而居……原始時(shí)代地曠人稀，土地幾乎像空氣一樣取之不盡、用之不竭，權(quán)屬的概念尚未形成。那些與生存息息相關(guān)的自然要素，構(gòu)成最初土地調(diào)查的主要內(nèi)容。

“既溥既長(zhǎng)，既景乃岡，相其陰陽，觀其流泉。其軍三單，度其隰原，徹田為糧，度其夕陽，豳居允荒……”在為生存而戰(zhàn)的探索中，古人學(xué)會(huì)用日影測(cè)量平原和山丘，察看山南山北的日照與采光，勘測(cè)附近的水源和水流，進(jìn)而開挖溝渠、整治農(nóng)田、種植糧食。城邑選址也有“相土嘗水”之說，先踏勘地形地貌，了解地塊大小和高低，察看水流走向與分布，再選擇合適地點(diǎn)筑城。土地調(diào)查在人類征服自然的第一樂章里，便奏出響亮的音符。

分等定級(jí)，任土作貢

從夏商周到元明清的漫長(zhǎng)農(nóng)耕時(shí)代，土地既是最重要的資源和最寶貴的財(cái)產(chǎn)，也是最主要的稅賦來源。開展土地調(diào)查，劃分土地等級(jí)，制定征稅標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)乎國計(jì)民生。

“禹別九州，隨山浚川，任土作貢?！睋?jù)傳大禹治水時(shí)，踏遍九州各地，以土色、質(zhì)地、水分、肥力等為標(biāo)準(zhǔn)，將土地劃分為上上、上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下“三等九級(jí)”，據(jù)此確定征稅的數(shù)量和品種?！捌鋾r(shí)九州之地，凡二千四百三十萬八千二十四頃，定墾者九百三十萬六千二十四頃，不墾者千五百萬二千頃”，這也是歷史上關(guān)于土地?cái)?shù)量統(tǒng)計(jì)、質(zhì)量分析、分級(jí)定級(jí)和利用現(xiàn)狀調(diào)查的最早記載。

西周時(shí)設(shè)地官司徒，其主官大司徒“掌建邦之土地之圖與其人民之?dāng)?shù)”，便是了解和掌握各地地形地勢(shì)、水量豐歉、土壤肥瘠以及宜生動(dòng)植物資源狀況，區(qū)分山林（高山峻嶺之地）、川澤（江河湖澤之地）、丘陵（低矮山坡之地）、墳衍（水邊與低下平坦之地）、原隰（廣闊平坦與低濕之地）五類地形和九種土質(zhì)，制定公平合理的賦稅政策。

“九州之土，為九十物。每州有常，而物有次?！薄豆茏印さ貑T》中，則依據(jù)肥力、水位、植被、顏色、質(zhì)地和生產(chǎn)力差異等因素，將土地分為上、中、下三等，上等土包括粟土、沃土、位土、隱土、壤土、浮土，中等土包括惑土、墟土、域土、剽土、沙土、塥土，下等土包括猶土、壯土、殖土、觳土、舄土、桀土，每類細(xì)分五種，形成三等十八類九十種土壤質(zhì)量分等級(jí)體系，成為最早論述土地分類和評(píng)價(jià)的著作。

查田清地，革故鼎新

“開跡因農(nóng)事，安民在井田。”自商周時(shí)代的井田制開始，土地便與人口、稅賦緊緊拴在一起，土地調(diào)查成為治國理政乃至實(shí)施政治、經(jīng)濟(jì)改革的基礎(chǔ)依據(jù)。

春秋戰(zhàn)國時(shí)，魯、楚、鄭等國為了整治田賦，先后開展土地清查。魯襄公二十五年（公元前548年），楚國任命蒍掩為司馬，負(fù)責(zé)治理軍賦。蒍掩從土地調(diào)查入手，書土田（記錄農(nóng)田數(shù)量）、度山林（丈量山林規(guī)模）、鳩藪澤（聚集水澤出產(chǎn)）、辨京陵（區(qū)分高地狀況）、表淳鹵（標(biāo)出鹽堿地）、數(shù)疆潦（計(jì)算澇淹地）、規(guī)偃豬（規(guī)劃蓄水池）、町原防（利用堤防間的小塊耕地）、牧隰皋（以水邊草地放牧牲畜）、井衍沃（在肥沃土地上劃井田），摸清稅源底數(shù)，計(jì)算征收數(shù)量，改革賦稅政策。

“六合之內(nèi)，皇帝之土?！鼻Ч乓坏蹌?chuàng)設(shè)“家天下”的王朝體系，土地被視為一切權(quán)力的根源和象征。掌天下之圖如掌天下之地，歷代帝王莫不把調(diào)查土地、摸清家底、整治賦稅作為施政要?jiǎng)?wù)。秦時(shí)“黔首自實(shí)田”，大規(guī)模清查土地，責(zé)令占地者向政府據(jù)實(shí)申報(bào)占地?cái)?shù)額;漢代每年“秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口墾田……上其集簿”，光武帝建武十五年（公元39年）還因“度田”引發(fā)地方叛亂;西晉頒行戶調(diào)制，北魏到中唐實(shí)行均田制，都曾事先清丈農(nóng)地，登記在冊(cè)，以供施政參考。

土田入籍，治稅斂賦

唐建中元年（公元780年），德宗以楊炎為相推行“兩稅法”，一改商周秦漢以來重丁稅、戶稅的慣例，轉(zhuǎn)為按土地和財(cái)產(chǎn)定稅，使土地清丈更加重要。兩宋“田制不立，不抑兼并”，為緩解社會(huì)矛盾，保障稅賦征收，朝廷多次清丈土地，調(diào)查制度趨于完善。

方田法。北宋神宗熙寧五年（公元1072年），王安石推行方田法，開展大規(guī)模土地清丈。具體做法：以東南西北各一千步見方的土地（合40頃66畝160步）為一方田，每年9月到次年3月，官府派人丈量土地，按地形地勢(shì)、土壤色澤及肥力程度，將土地分為五等，結(jié)果公布于眾。如3個(gè)月內(nèi)無異議，發(fā)給土地證明文書，按所載土地等級(jí)納稅，貧瘠、不毛之地及公用山林、池塘、溝路、墳?zāi)沟让舛?。方田法?shí)行13年，清丈土地248萬頃。

經(jīng)界法。南宋高宗紹興十二年（公元1142年），兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)副使李椿年受命設(shè)立經(jīng)界所，清查與核定土地占有狀況。主要措施：以鄉(xiāng)都為單位，逐丘進(jìn)行丈量，計(jì)算田畝大小，辨別田地質(zhì)量，確定征繳稅額;據(jù)實(shí)繪制農(nóng)田地形圖，大到山川道路，小到人戶田宅，逐級(jí)匯總成一縣總圖;按戶設(shè)置砧基簿，逐一登記田主姓名、人口和田地大小、位置、質(zhì)量、稅額及來源。經(jīng)界法自平江府（今江蘇蘇州）推廣至兩浙等地，終因重重受阻而失敗。

明清時(shí)期，土地調(diào)查技術(shù)進(jìn)一步提高，始創(chuàng)于宋的地籍檔案——魚鱗圖冊(cè)得以全面使用。洪武初年，太祖朱元璋“遣周鑄等百六十四人，核浙西田畝，定其賦役，復(fù)命戶部核實(shí)天下土田”，以土田為主，詳錄地形、土質(zhì)、水道、沙堿等信息，登記地塊編號(hào)、四至、面積、等級(jí)、權(quán)屬并繪制成圖，并規(guī)定每五年進(jìn)行一次土地清丈。萬歷年間，內(nèi)閣首輔張居正再推土地清丈，施行“一條鞭法”，將田賦、雜稅和徭役統(tǒng)統(tǒng)納入土地計(jì)畝征銀。清承明制，康、雍、乾年間，朝廷在土地清丈的基礎(chǔ)上，推行“攤丁入畝”，重編魚鱗圖冊(cè)并頒發(fā)官契。

國土調(diào)查，地政基石

土地調(diào)查歷時(shí)長(zhǎng)、涉及面廣，往往耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，沒有穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境難以施行。自清末到民國，百年間天災(zāi)人禍、內(nèi)憂外患連綿不絕，土地調(diào)查也是相應(yīng)時(shí)斷時(shí)續(xù)。

革命先行者孫中山將“農(nóng)地測(cè)量為政府應(yīng)盡之第一種義務(wù)”寫入建國方略，主張查明田畝、核定地價(jià)、按價(jià)收稅、增價(jià)收歸國有。1915年，北洋政府公布《經(jīng)界條例》《經(jīng)界條例施行細(xì)則》《經(jīng)界調(diào)查章程》，首次以法律形式明確土地調(diào)查的范圍、地類、測(cè)量方法和精度要求。1929年，國民政府發(fā)布大地測(cè)量令，開始全國耕地和農(nóng)業(yè)調(diào)查。從抗戰(zhàn)爆發(fā)到解放戰(zhàn)爭(zhēng)，土地調(diào)查在戰(zhàn)火硝煙中陷于停滯。

新中國成立后百廢待興，準(zhǔn)確掌握土地?cái)?shù)據(jù)至關(guān)重要。建國初期先后開展的“查田定產(chǎn)”、土壤普查、農(nóng)業(yè)區(qū)劃調(diào)查等，均帶有土地調(diào)查的性質(zhì)。1984年，國務(wù)院發(fā)出動(dòng)員令，開啟第一次全國土地調(diào)查，至1997年收官長(zhǎng)達(dá)十三年。2008年，國務(wù)院發(fā)布《土地調(diào)查條例》，規(guī)定每十年例行一次全國土地調(diào)查。2007、2017年，第二次、第三次全國土地調(diào)查分別啟動(dòng)。2018年，土地調(diào)查正式調(diào)整為國土調(diào)查，山水林田湖草各類自然資源被全部納入調(diào)查范圍，古老的土地調(diào)查揭開了嶄新的一頁。

“郡縣版圖舊，乾坤日月新?！币淮未瓮恋卣{(diào)查如同一部連載千年的史書，銘刻著商周古韻、秦漢遺風(fēng)，記載著斗轉(zhuǎn)星移、滄海桑田，寄寓著國家富強(qiáng)、民族復(fù)興。讓我們常讀常新，悉心體味先人智慧，奮力再書壯麗篇章?。ㄗ髡邌挝唬汉幽鲜∽匀毁Y源廳）