童彤 朱莉萍
英國所有的土地名義上歸國王所有,但實際上90%的土地歸自然人或法人單位所有,并且有嚴格的法律保護體系,還通過完備的土地登記制度來保護私人土地財產(chǎn)權。英國土地管理各環(huán)節(jié)公眾參與度高,因為每個權利主體都會竭盡全力確保自身個人權益不受侵害,像聽證會這些程序在英國都是實實在在的,而且公眾很樂意也很主動地參與并表達自己的意愿。
規(guī)劃體系側重保護土地
英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,所有土地的發(fā)展權歸國家所有。也就是說雖然土地是私有的,但是這片土地怎么開發(fā)、什么時候開發(fā)、開發(fā)到什么程度,還是由政府管控,以此實現(xiàn)政府對土地的管理。英國土地制度中最核心的內(nèi)容就是土地的規(guī)劃和開發(fā),從規(guī)劃層級上講可分為全國、區(qū)域和地方3級土地規(guī)劃,下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃。全國土地規(guī)劃主要在宏觀上進行政策控制;區(qū)域規(guī)劃確定發(fā)展目標、重點項目;地方規(guī)劃則非常具體,約束力也更強,由當?shù)刈h會審定,地方政府負責實施。
激活棕地,延續(xù)綠地。英國土地規(guī)劃中有兩個比較重要的概念:一個是綠地,一般是指沒有被開發(fā)利用過的土地;還有一個是棕地,一般是指廢棄或空置的土地,以及按照規(guī)劃有再開發(fā)潛能的土地。英國現(xiàn)在有一個理念比較深入人心,就是“激活棕地、延續(xù)綠地”,盡量讓綠地保持不變,用那些原先已開發(fā)的土地進行開發(fā)。
推崇“保護性開發(fā)”規(guī)劃。英國土地政策中還有個“綠帶系統(tǒng)”理念,包括對自然環(huán)境的保護,還有對歷史文化的保護。英國1935年提出了綠帶系統(tǒng),目前全國有14個綠帶系統(tǒng),共155萬英畝,大概940萬畝,占英國土地的12%。綠帶系統(tǒng)既可以保護自然環(huán)境,防止農(nóng)村過度開發(fā),又可以防止城鎮(zhèn)過度擴張甚至連成一片。英國用80多年的實踐證明這是一項很管用的政策。
對國家公園進行高層級保護。1949年開始英國施行國家公園制度,對國家公園的保護具有很高的層級,基本原則是當保護與使用沖突時以保護為主。所以,在綠帶和國家公園等保護性區(qū)域里進行土地開發(fā)是比較難的,只能進行限制性的開發(fā),比如:農(nóng)林開發(fā)、改建、基礎設施建設等,在進行必要性論證的基礎上,也可以進行住宅等用途的開發(fā)。
對歷史建筑納入嚴格保護清單。英國的土地規(guī)劃非常注重保護,尤其對歷史文化建筑的保護。英國有一個歷史保護建筑的清單,納入清單的建筑都要受到嚴格保護。但是在實踐中很多開發(fā)中難免遇到一些歷史建筑,這就要求整個區(qū)域的開發(fā)必須與這些建筑協(xié)調,要求對歷史建筑的開發(fā)要保留原先的歷史特點,要考慮周邊居民的實際需求。比如:圣保羅大教堂附近的項目,高度受限,不能遮擋教堂;一些歷史建筑旁邊的新房的外立面要用復古的材料,建成后和周圍歷史建筑風格一致等。
規(guī)劃許可規(guī)范土地開發(fā)
政府通過土地規(guī)劃許可體現(xiàn)國家意志和利益。規(guī)劃許可制度是英國土地規(guī)劃體系的核心,即土地開發(fā)須申請取得規(guī)劃許可。英國對土地開發(fā)的定義包括在土地上新建、土地使用功能的改變以及其他。其中,“其他”方面的內(nèi)涵比較豐富。例如:一個藝術家沒有申請規(guī)劃許可,就在自家屋頂上做了一個鯊魚雕塑,鄰居覺得影響美觀就舉報了,一開始被認定為未經(jīng)許可開發(fā)要求拆除。但房屋主人主張這是藝術,后來經(jīng)過申訴等渠道最終在社區(qū)征詢意見中獲得大部分人支持,那個鯊魚雕塑得以保留下來。這一類行為就屬于“其他”開發(fā)行為,也需要規(guī)劃許可。
按照土地用途確定開發(fā)許可范圍。在英國不是所有的土地開發(fā)都需要規(guī)劃許可,比如:一些農(nóng)業(yè)開發(fā)就不需要許可,還有一些改變用途的情況也不需要許可。英國的土地利用規(guī)劃把土地用途分為四大類若干小類。在不同大類間轉換用途需要規(guī)劃許可,比如:從A類變?yōu)锽類,需要許可;在同一大類內(nèi)的不同小類間轉換用途,一般來說從低層次向高層次轉換需要規(guī)劃許可,如果是從高層次向低層次轉換則不需要規(guī)劃許可。比如:從A4飲品店變更為A5外賣食品店是需要許可的,但反過來則不需要。具體對于哪些需要許可,哪些不需要許可,都有明確規(guī)定,比較好執(zhí)行。
“棕地”開發(fā)建設注重環(huán)保要求。國外的“棕地”與我國的城鎮(zhèn)低效用地類似。對于“棕地”開發(fā)的典型例子就是英國最著名的奧林匹克公園的建設,該公園選址在倫敦4個自治區(qū)的中間地帶,最初是典型的臟亂差區(qū)域,以前主要是一些破舊的公司、工廠、垃圾站,居住著貧民。英國并沒有因為是奧運村的建設就在規(guī)劃許可申請上對項目大開綠燈,開發(fā)者依然要按規(guī)定向4個區(qū)的規(guī)劃部門分別提出申請。建設過程中,他們也非常注重環(huán)保,注重對建筑垃圾和污染土壤的無害化處理和就地再利用。最終,奧運場館的建設帶動了整個區(qū)域環(huán)境、品質的整體改善。
此外,像英國這樣的發(fā)達國家,不追求快速發(fā)展,而是更多地去思考精細化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。在奧運村場館和基礎設施的審核規(guī)劃許可階段,就既考慮奧運期間的利用,又考慮奧運會后的可持續(xù)利用。他們在建設前就考慮好要把奧運期間的媒體中心,在奧運后改作商業(yè)設施,把奧運村用作一般居住用房等。
違規(guī)行為處置以自行恢復原狀為主
英國沒有“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的土地執(zhí)法機制,土地所有者對自我權利的保護意識很強,較少發(fā)生土地違反規(guī)劃的情形。
一般來講,對違法規(guī)劃的開發(fā)行為在英國是沒有行政罰款的,以自行恢復土地原狀為主。還有一些雖然違反了規(guī)劃,但如果論證下來不是主觀惡意、沒有侵害他人利益、沒有破壞周邊環(huán)境,也有必要建設,還會人性化地補發(fā)規(guī)劃許可。當然,也有一部分是需要強制執(zhí)行的,但強制執(zhí)行是有期限的,就是說違法行為存在一定時間未被發(fā)現(xiàn),就免于強制執(zhí)行。不同類型的開發(fā)的強制執(zhí)行期限不一樣,一般住宅等開發(fā)的強制執(zhí)行期限是4年。但這僅僅意味著不必強制執(zhí)行了,并不等于合法化了,如果土地要買賣,還是會受到很多限制的。這個強制執(zhí)行4年的期限,也有例外。比如:英國南部的一個農(nóng)民,在沒有獲得規(guī)劃許可的情況下,在自己的土地上建了一個城堡,為了不被發(fā)現(xiàn),他在城堡周圍蓋上塑料布和干草,4年內(nèi)確實沒有被發(fā)現(xiàn)。過了4年,他把遮擋物拆掉,大家才知道里面建了個城堡。政府認為農(nóng)民鉆了法律的空子,要拆掉城堡,農(nóng)民認為過了4年追訴期了就不能拆了,最后訴諸法律。法院認為,這個農(nóng)民在建城堡之前就全想好了對策,其行為是惡意的,判決支持政府將城堡強制拆除。
在土地規(guī)劃實施過程中,英國還有一個很重要的手段就是強制征收。這是實現(xiàn)規(guī)劃確定的發(fā)展任務的一種常用手段,有公示、溝通、調解等一整套完備的程序。補償?shù)脑瓌t是按照原用途補償,不會讓被征收者獲得遠高于土地現(xiàn)有價值的補償?shù)?,對非法開發(fā)的土地不予補償。
說到強制征收,英國政府對公共利益的界定比較寬泛,當政府認為需要對某些地方進行開發(fā)、改造時,就可以實施強制征收。征收后土地的用途不局限于公共用途,也包括私人開發(fā)以及住宅建設。但前提是,政府有明確的規(guī)劃計劃,也經(jīng)過充分論證并征詢民眾意見,表明這個項目是必須要建的,是符合絕大多數(shù)人利益的。一般情況下政府強制征收的權利也有一個很重要的制約,就是英國是民選政府,如果群眾反對的呼聲很高,政府依然一意孤行的話,就有可能在下次選舉中得不到支持。所以,政府行使強制征收權的時候,會充分權衡利弊。
規(guī)劃督察員協(xié)調解決用地爭議
在實施土地規(guī)劃、土地開發(fā)、強制征用過程中,難免會遇到爭議。比如:在申請規(guī)劃許可時被政府拒絕了,而申請人又不服,碰到這種情況,申請人可以繼續(xù)采取一些措施:可以重新與政府談判達成共識,從而獲得許可;也可以向中央政府申訴,這時就會有規(guī)劃督察員代表中央政府介入處理申訴,最后是向法院司法起訴。
英國規(guī)劃督察員的一項職責是負責國家級項目的規(guī)劃,協(xié)調地方規(guī)劃符合中央規(guī)劃,另一項職責就是處理針對規(guī)劃申請的申訴。這里的申訴,可以是因為規(guī)劃許可申請被否決了,也可以針對規(guī)劃許可被批準時附帶的條件。比如:政府批準了一個住宅項目的規(guī)劃許可,附帶配建四成經(jīng)濟適用房的條件,英國一般情況下商品房開發(fā)都要配建四成經(jīng)濟適用房。開發(fā)商可以針對這個條件申訴說現(xiàn)在經(jīng)濟不景氣配建四成太多了等等。規(guī)劃督察員將召集雙方進行問詢、舉證,根據(jù)實際情況,考慮國家和各方利益后,最終決定申訴的成功或者失敗。
一旦進入申訴,該規(guī)劃許可的決策權就在中央了,由規(guī)劃督察員簽發(fā)規(guī)劃許可??梢姡?guī)劃督察員是直接處理具體項目的,擁有比較大的權利。如:在牛津的一塊土地,原先是船塢,開發(fā)商提出要建住宅,這是符合當?shù)匾?guī)劃的,而且當?shù)卣彩菤g迎的。但由于附近有歷史性保護建筑,當?shù)毓姀娏曳磳ㄔO這個項目。當?shù)卣畯亩喾矫婵紤]后支持了公眾的意愿,拒絕了開發(fā)商的規(guī)劃申請,此后開發(fā)商向規(guī)劃督察員申訴。一般情況下督察員會支持符合規(guī)劃的項目,但沒想到規(guī)劃督察員在現(xiàn)場查看后,認為這個項目與當?shù)刂苓吔ㄖ⒚娌环?,從而否決了這個項目。(摘自《中國自然資源報》)