柯炳生

2018年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年。改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅提升，農(nóng)民生活水平全面提高，農(nóng)村面貌根本改善。40年的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革涉及到各個(gè)方面，其中最主要的可以概括為四個(gè)方面：土地制度、市場(chǎng)制度、農(nóng)業(yè)稅收和補(bǔ)貼制度以及就業(yè)制度。

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指明了未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新目標(biāo)、新任務(wù)?；仡櫵氖贽r(nóng)村改革歷程，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于繼續(xù)深化改革、推動(dòng)更好更快發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程具有重要意義。

土地制度改革的核心是建立了利益機(jī)制

土地制度改革，是40年農(nóng)村改革之肇始，以小崗村的大包干為重要標(biāo)志。土地制度改革，確定了我國(guó)農(nóng)村的“基本經(jīng)營(yíng)制度”，后來(lái)的其他改革都離不開(kāi)這個(gè)重要基礎(chǔ)。小崗村帶頭發(fā)起的土地制度改革，其本質(zhì)意義，是改變了集體組織生產(chǎn)方式，打破了平均主義的大鍋飯，建立起了利益機(jī)制。改革之后，誰(shuí)干得好誰(shuí)收益就多，這極大地激發(fā)了農(nóng)民的勤奮態(tài)度和創(chuàng)新精神，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

十九大報(bào)告提出， “使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。而讓個(gè)人的收益直接與勞動(dòng)效果掛鉤，是市場(chǎng)配置資源的關(guān)鍵基礎(chǔ)。如果沒(méi)有利益機(jī)制，市場(chǎng)的作用就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。大包干的作用，本質(zhì)上就是建立起利益機(jī)制。至于土地的分與合、規(guī)模的大與小，只是表象，不是本質(zhì)?，F(xiàn)在，隨著生產(chǎn)技術(shù)水平的提高，土地又以各種方式重新組合起來(lái)，這并不是對(duì)當(dāng)初土地制度改革的否定。當(dāng)初的分，是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的生產(chǎn)技術(shù)條件下，勞動(dòng)的監(jiān)督不容易，所以要分成一家一戶地去作業(yè)。現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展了，尤其是在平原地區(qū)，機(jī)械化程度大幅度提高，把土地流轉(zhuǎn)集中起來(lái)耕作就成為可能，并且生產(chǎn)效率更高。土地合起來(lái)之后，經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系仍然是很清楚的，并不是對(duì)大鍋飯?bào)w制的回歸。

土地制度改革，破除了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)體制。這是對(duì)原來(lái)占統(tǒng)領(lǐng)地位的僵化固化意識(shí)形態(tài)的直接否定。那時(shí)僵化固化的意識(shí)形態(tài)，普遍存在于各級(jí)干部的頭腦之中，從中央到基層。因此，推進(jìn)土地制度改革，需要極大的勇氣，冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)。能夠成功地突破巨大障礙，推進(jìn)這項(xiàng)改革，是幾個(gè)方面力量的共同作用：小崗村村民為代表的基層群眾的大膽突破、思想解放的地方干部的默許認(rèn)可，以及鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持。改革在巨大的爭(zhēng)議中進(jìn)行，短短幾年時(shí)間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入都獲得了極大的發(fā)展。有了改革顯著成果的支持，中央決策層最終以文件的方式，確認(rèn)了改革方向的正確性。

40年中，土地制度改革也有一個(gè)不斷深化完善的過(guò)程。一方面，農(nóng)民的土地承包期不斷延長(zhǎng)，向著長(zhǎng)久不變的方向發(fā)展，保持了基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定。另一方面，實(shí)行土地“三權(quán)分置”，既保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)利，也有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，滿足了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的需要。

實(shí)行土地的集體所有權(quán)，有兩個(gè)重大原因。一是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主義公有制的要求，二是實(shí)行農(nóng)業(yè)土地利用方向管控和資源保護(hù)的要求。在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國(guó)家要進(jìn)行管控。在我國(guó)農(nóng)村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會(huì)很困難，實(shí)行集體所有制，會(huì)有助于土地用途的管制。

現(xiàn)在把原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，是為了滿足土地在我國(guó)農(nóng)村的兩種職能。在別的國(guó)家，土地通常只有一種屬性——種莊稼。但是在中國(guó)不太一樣，農(nóng)村土地在這個(gè)用途之外還有一個(gè)功能，那就是社會(huì)保障功能。因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)民還沒(méi)有納入到整個(gè)社會(huì)保障體系中，現(xiàn)在有2.8億農(nóng)民工到城鎮(zhèn)中就業(yè)，城里失業(yè)了，待不下去怎么辦？那就要回到農(nóng)村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現(xiàn)象。我國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)貧民窟，與這種土地制度安排有很大的關(guān)系。

我國(guó)農(nóng)村土地的這兩種屬性原來(lái)都捆綁在一起，體現(xiàn)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求出現(xiàn)了矛盾。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其是平原地區(qū)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模的要求很突出。但是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整個(gè)轉(zhuǎn)讓出去?，F(xiàn)在，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是分別對(duì)應(yīng)著兩種職能。承包權(quán)承擔(dān)著社會(huì)保障功能，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、不準(zhǔn)抵押，農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，可以把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是土地的耕種權(quán)。從法律上看，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)了之后，具有承包權(quán)的農(nóng)民，是可以重新索要回來(lái)的。實(shí)際上，這種情況發(fā)生的概率很小，但是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，會(huì)有一種心理上的保障感。

市場(chǎng)制度改革的作用是實(shí)現(xiàn)資源最佳配置

市場(chǎng)制度改革，就是放開(kāi)市場(chǎng)，實(shí)行自由市場(chǎng)交易。在以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)行全面管控，實(shí)行“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度。生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品只能賣(mài)給國(guó)家，叫統(tǒng)一收購(gòu);消費(fèi)者能夠購(gòu)買(mǎi)什么、購(gòu)買(mǎi)多少，也是由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)行糧票等票證制度，國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一銷售（配給）。實(shí)行這種制度的起因是短缺、是供不應(yīng)求;而實(shí)行這種制度的結(jié)果是造成了更大的短缺、更大的供求缺口。

開(kāi)放市場(chǎng)的改革，同樣是充滿阻力和爭(zhēng)議的過(guò)程。反對(duì)改革的人，認(rèn)為實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是否定社會(huì)主義;另外一個(gè)反對(duì)改革的重要原因，是很多人不相信市場(chǎng)機(jī)制，覺(jué)得市場(chǎng)是不受政府控制的，越是重要的產(chǎn)品，越不放心交給市場(chǎng)，怕出亂子。

因此，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的放開(kāi)，是漸進(jìn)性的——開(kāi)始是禁止，后來(lái)是默許，最后正式放開(kāi)。這個(gè)過(guò)程很復(fù)雜，產(chǎn)品類別不同，放開(kāi)市場(chǎng)的時(shí)間不同：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，再然后是糧食，最后是棉花。1993年是個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這一年，真正全面取消了糧票。

市場(chǎng)開(kāi)放還有另外一個(gè)維度，就是對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的開(kāi)放，這也有一個(gè)過(guò)程。在加入世貿(mào)組織的背景下，開(kāi)放程度加大。農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼取消，進(jìn)口關(guān)稅降低，實(shí)行了關(guān)稅配額和非關(guān)稅壁壘約束等。我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)日益密切，農(nóng)產(chǎn)品出口和進(jìn)口均大幅度增加，其中，土地密集型產(chǎn)品的進(jìn)口更是快速增加。我國(guó)已經(jīng)成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，逆差達(dá)到500億美元。其中，僅僅大豆一項(xiàng)，就接近400億美元?，F(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，總體上是符合國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)原則的，符合我國(guó)彌補(bǔ)土地缺少不利因素的需要。進(jìn)口的大豆，如果用國(guó)內(nèi)土地來(lái)生產(chǎn)，所需要的土地面積，比全部東北和華北耕地面積的總和還多。在大豆等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大幅度增加的開(kāi)始階段，有不少人表示憂慮，擔(dān)心會(huì)被出口國(guó)作為貿(mào)易武器，實(shí)行禁運(yùn)。而今年的中美貿(mào)易戰(zhàn)徹底顛覆了這種觀念，農(nóng)產(chǎn)品尤其是大豆，沒(méi)有成為美國(guó)的制裁武器，而是成為了我國(guó)最重要的反制武器。

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的開(kāi)放，是在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制變革的大背景下發(fā)生的，其也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。1982年，黨的十二大提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔”。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)提出實(shí)行“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。1992年，鄧小平南巡講話提出：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。同年，黨的十四大明確提出， “經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制地位的明確的正式確認(rèn)。2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進(jìn)一步明確了市場(chǎng)和政府兩個(gè)作用的地位和關(guān)系： “使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)配置資源的重大意義十分突出。不同地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源條件不同，比較優(yōu)勢(shì)有很大的不同。如果讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，那么，每種產(chǎn)品都能夠在最適宜的地方集中生產(chǎn)出來(lái)，就一定會(huì)形成產(chǎn)品的區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)。一方面，會(huì)形成大量的地理標(biāo)志產(chǎn)品，另一方面，整個(gè)國(guó)家的資源配置達(dá)到最優(yōu)，以有限的資源，最大限度地滿足消費(fèi)者的需求。例如，現(xiàn)在有很多地方搞一縣一品，全縣90%以上土地就種一種產(chǎn)品或兩三種產(chǎn)品，如陜西洛川種的蘋(píng)果、陜西眉縣種的獼猴桃等。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下，以糧為綱，就不可能實(shí)現(xiàn)這樣的區(qū)域優(yōu)勢(shì)布局和優(yōu)化的資源配置?，F(xiàn)在很多地方形成的特色產(chǎn)品區(qū)域化現(xiàn)象，也正是因?yàn)椴黄鎻?qiáng)調(diào)以糧為綱了，從而得以發(fā)揮各自的自然條件比較優(yōu)勢(shì)，來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳資源配置。

廢除農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)了社會(huì)公平

歷史上，我國(guó)農(nóng)民一直處于弱勢(shì)地位，農(nóng)業(yè)稅制度和農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)格制度是重要表現(xiàn)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度最早始于公元前594年春秋時(shí)期魯國(guó)實(shí)行的初稅畝制度，新中國(guó)成立后，1958年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)稅條例》，規(guī)定平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5%。

改革開(kāi)放以后，尤其是在90年代末期，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益沉重，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。問(wèn)題的主要根源，不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身的負(fù)擔(dān)，更重要的是依附在農(nóng)業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)攤派提取的各種費(fèi)用。這些負(fù)擔(dān)不透明、很混亂，難以控制，于是進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的呼聲日益高漲。在研究農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)找不到一種科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革方案。研究來(lái)研究去，最終的共識(shí)是，最合理的政策就是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。不過(guò)，為了取消，需要先規(guī)范，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)是地方收入，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，一些地方政府財(cái)政收入會(huì)有很大缺口，中央財(cái)政需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付支持，這就需要把賬算清楚。在這樣的背景下便提出了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革方案：正稅稅率為7%;農(nóng)業(yè)稅附加稅為1.4%。2000年進(jìn)行試點(diǎn)，2003年全面實(shí)行，2004年開(kāi)始降減，2006年全面取消，在我國(guó)存在2600年之久的農(nóng)民負(fù)擔(dān)歷史到此終結(jié)。

取消農(nóng)業(yè)稅的政治意義巨大，獲得了廣大農(nóng)民的普遍歡迎。2006年，四川省南部縣宋家坪村、河北省靈壽縣青廉村、遼寧省阜新蒙古族自治縣黑虎洞村等地的農(nóng)民，不約而同地自發(fā)為取消農(nóng)業(yè)稅立碑。取消農(nóng)業(yè)稅的社會(huì)意義也十分突出，這使得農(nóng)村干群關(guān)系大變：基層干部不再需要收稅，也不再可能搭車(chē)收費(fèi)。同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，有助于減少區(qū)域差距，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

提出直接補(bǔ)貼的背景，是加入WTO。當(dāng)時(shí)，針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成員的補(bǔ)貼問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始研究直接補(bǔ)貼問(wèn)題。從2002年開(kāi)始進(jìn)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼的試點(diǎn)。2004年，全面實(shí)行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策。2006年，實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼數(shù)額最大，遠(yuǎn)超其他補(bǔ)貼。2015年，實(shí)行“三補(bǔ)合一”試點(diǎn)（把農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為一項(xiàng)）。2016年，全面實(shí)行“三補(bǔ)合一”。

以上補(bǔ)貼，是直接補(bǔ)貼。此外，保護(hù)價(jià)政策，也是一種補(bǔ)貼，是通過(guò)抬高市場(chǎng)價(jià)格所實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)貼。2004年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)小麥、稻谷實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格制度;2007年，開(kāi)始對(duì)東北玉米實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策;2008年，開(kāi)始對(duì)大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策;2011年，開(kāi)始對(duì)棉花實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。具體名稱不同，本質(zhì)上都是保護(hù)價(jià)政策。

在開(kāi)始階段，即2004-2007年，小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)格保持不變，低于市場(chǎng)價(jià)格，因此，盡管有最低收購(gòu)價(jià)格政策，但是并沒(méi)有啟動(dòng)實(shí)際的收購(gòu)。其后，2007-2014年，保護(hù)價(jià)大幅提高，結(jié)果使得保護(hù)價(jià)水平不僅高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，也高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。這就引發(fā)了一系列問(wèn)題：國(guó)家?guī)齑姹瑵M，財(cái)政補(bǔ)貼劇增，市場(chǎng)關(guān)系混亂，國(guó)內(nèi)過(guò)剩時(shí)還大量進(jìn)口，出現(xiàn)了銷地價(jià)格低于產(chǎn)地價(jià)格等各種價(jià)格倒掛關(guān)系。

針對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)又進(jìn)行了改革。2014年，取消了新疆棉花、東北大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，而代之以目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。試行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了價(jià)補(bǔ)分離、市場(chǎng)定價(jià)的積極效果，但也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，包括操作困難、補(bǔ)貼額大增等問(wèn)題。于是又進(jìn)行了新的探索：2016年，取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為實(shí)行面積補(bǔ)貼。此后，又嘗試對(duì)稻谷和小麥的政策進(jìn)行改革：保留最低收購(gòu)價(jià)格制度，但降低價(jià)格水平。

補(bǔ)貼是個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)事關(guān)解決吃飯問(wèn)題的重大國(guó)計(jì)民生，農(nóng)民又是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，因此，給農(nóng)民補(bǔ)貼是好事，完全符合社會(huì)公平的要求，但如何采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼方式和渠道非常重要。補(bǔ)貼方式不當(dāng)，干擾了市場(chǎng)配置資源的作用，就會(huì)變成政府花錢(qián)找麻煩。并且，國(guó)家可用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出總是有限的，應(yīng)該采用最有效的財(cái)政支農(nóng)辦法，讓有限的財(cái)政資源發(fā)揮出最佳的作用。我國(guó)按面積補(bǔ)貼強(qiáng)度已經(jīng)高于歐美，但按人均補(bǔ)貼強(qiáng)度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)較低，靠補(bǔ)貼是無(wú)法持續(xù)提高農(nóng)民收入的。最好的補(bǔ)貼是不扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼，如歐盟的脫鉤補(bǔ)貼;最好的支持應(yīng)當(dāng)是科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等等。

發(fā)揮好兩個(gè)作用是40年改革的根本經(jīng)驗(yàn)

40年來(lái)的改革，讓我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌巨變，發(fā)展成就舉世無(wú)雙?；仡櫼陨线^(guò)程，可以總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)有很多，而其中最為關(guān)鍵的根本經(jīng)驗(yàn)，就是發(fā)揮了兩個(gè)作用：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

40年改革的本質(zhì)，就是不斷摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（包括制度和觀念），不斷走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，是賦予參加者有高度的自由選擇權(quán)利，包括產(chǎn)業(yè)選擇（種什么，養(yǎng)什么;怎么種，怎么養(yǎng)……）、市場(chǎng)選擇（賣(mài)給誰(shuí)，賣(mài)什么價(jià)……）、消費(fèi)選擇（買(mǎi)什么，買(mǎi)多少……）、就業(yè)選擇（哪個(gè)行業(yè)、哪個(gè)地方……）等等。自由選擇，能夠最大限度地激勵(lì)努力和創(chuàng)新;選擇的動(dòng)力，是利益最大化。而生產(chǎn)者與消費(fèi)者利益的最大化，就是國(guó)家和社會(huì)利益的最大化。

市場(chǎng)的作用，就是可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的供求平衡。這個(gè)過(guò)程，就是優(yōu)化資源配置的過(guò)程：按照需求調(diào)整生產(chǎn)（生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少）、按照比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行區(qū)域布局（在哪里生產(chǎn)，包括國(guó)內(nèi)或國(guó)外）、按照最佳投入產(chǎn)出效率確定投入結(jié)構(gòu)（以何種方式生產(chǎn)或何種規(guī)模生產(chǎn)）等等。

而政府的作用也是絕不可少的，但是具體發(fā)揮哪些作用，卻是需要不斷明確完善的。四十年改革的過(guò)程，也就是政府轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程，即：不斷放棄和退出一些領(lǐng)域的作用，同時(shí)不斷強(qiáng)化在另一些領(lǐng)域的作用。其實(shí)，這也可以歸納為放、管、服。放，就是改革，就是放開(kāi)市場(chǎng)，盡可能讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用;管，就是管市場(chǎng)做不了做不好的事，例如維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行、遏制坑蒙拐騙、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障食品安全等等;服，就是提供各種公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、科技、規(guī)劃、信息、教育培訓(xùn)等等。

發(fā)揮好兩個(gè)作用，需要解決文件、理念和實(shí)踐三個(gè)層面的問(wèn)題。文件很重要，尤其是改革開(kāi)放初期，意識(shí)形態(tài)方面的阻力很大，爭(zhēng)論很大，把改革寫(xiě)進(jìn)文件，很不容易。理念更重要，經(jīng)過(guò)了四十年的改革之后，現(xiàn)在把改革寫(xiě)進(jìn)文件，已經(jīng)不那么艱難了，而要讓文件中的內(nèi)容真正進(jìn)入頭腦，成為堅(jiān)定理念，意義更加突出。實(shí)踐最重要，要把文件內(nèi)容真正轉(zhuǎn)化落實(shí)為改革實(shí)踐，落實(shí)到各項(xiàng)具體政策和具體工作中去，改革才算真正到位。

在過(guò)去四十年中，兩個(gè)作用的發(fā)揮成就了輝煌的發(fā)展成就。展望未來(lái)，需要繼續(xù)深化改革，把兩個(gè)作用的關(guān)系界定得更準(zhǔn)，把兩個(gè)作用發(fā)揮得更好，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興偉大目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。