徐瑩

空間規(guī)劃職能的整合是本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要事項(xiàng)之一，此次改革把國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)等劃入新成立的自然資源部，從而將分散于發(fā)改、國(guó)土、住建等部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等職能整合到自然資源部，由其統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)。改革抓住了空間規(guī)劃管理的關(guān)鍵，從總體規(guī)劃入手，立足于自然資源這一最重要的規(guī)劃基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，從整體層面統(tǒng)籌各類發(fā)展規(guī)劃。

空間規(guī)劃職能整合的意義

一方面，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃編制主體的統(tǒng)一。從總體層面上講，空間規(guī)劃涉及發(fā)改、國(guó)土和住建等部門。專業(yè)層面，環(huán)保、交通、農(nóng)林、市政等部門也紛紛在規(guī)劃編制中增加了空間規(guī)劃內(nèi)容，以便更好地去實(shí)施落實(shí)規(guī)劃。然而，由于每個(gè)部門的出發(fā)點(diǎn)不同，規(guī)劃編制的時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)不同步，內(nèi)容差異很大甚至相互矛盾，基本處于各自為政的狀況，嚴(yán)重影響國(guó)土空間的保護(hù)和合理利用。此次改革方案明確了由自然資源部門負(fù)責(zé)構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，使得一直在探索推行的“多規(guī)合一”從部門協(xié)調(diào)、技術(shù)拼合層面上升到職能合并、管理統(tǒng)籌層面。

另一方面，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃編制和實(shí)施主體的分離。各政府部門集規(guī)劃編制和實(shí)施于一體，造成了空間保護(hù)和利用的隨意性，或者先規(guī)劃后建設(shè)，或者隨意變更規(guī)劃，從而使得對(duì)具體建設(shè)的空間管制陷入“自己監(jiān)督自己”的境地而流于形式。此次機(jī)構(gòu)改革將空間規(guī)劃的編制職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)集中到自然資源部門，空間規(guī)劃實(shí)施的職責(zé)仍保留在住建、交通等原有部門，實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃在國(guó)土空間利用中的剛性控制和戰(zhàn)略性引領(lǐng)作用。

空間規(guī)劃職能整合面臨的問題

配套法律欠缺。此次機(jī)構(gòu)改革前，多地都在試點(diǎn)“多規(guī)合一”。 主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等都是法定規(guī)劃，如何協(xié)調(diào)三者關(guān)系并無明確法律規(guī)定;沒有法律依據(jù)將“多規(guī)合一”后的空間規(guī)劃法定化;根據(jù)拼合的規(guī)劃來修改原來的法定規(guī)劃，法律依據(jù)也不充分。此次機(jī)構(gòu)改革后，空間規(guī)劃的主導(dǎo)地位確定無疑，但缺乏配套的法律規(guī)定。此外，在新的法規(guī)出臺(tái)之前，空間總體規(guī)劃的法律地位如何保證，原有的法定規(guī)劃與新空間規(guī)劃之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，都是需要進(jìn)一步明確的問題。

規(guī)劃管理需要探索。城市建設(shè)項(xiàng)目包括立項(xiàng)可研、項(xiàng)目選址、用地預(yù)審、用地出讓、規(guī)劃許可、建設(shè)許可、規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記等眾多審批管理環(huán)節(jié)。機(jī)構(gòu)改革前，規(guī)劃和建設(shè)業(yè)務(wù)由住建部統(tǒng)一管理;機(jī)構(gòu)改革后，規(guī)劃編制與實(shí)施分離，規(guī)劃將更強(qiáng)調(diào)整體的統(tǒng)籌管控。部分部門間審批事項(xiàng)變?yōu)椴块T內(nèi)部流程或反之;部分行政審批環(huán)節(jié)需要合并、分拆或調(diào)整順序。自然資源部門如何對(duì)內(nèi)部審批管理流程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，如何與住建部門進(jìn)行溝通銜接，這都需要時(shí)間去探索。

規(guī)劃體系和內(nèi)容有待重構(gòu)。本次改革后，空間規(guī)劃體系得到全面梳理，總體層面的規(guī)劃將更多地體現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性，而指導(dǎo)具體建設(shè)的空間規(guī)劃重任可能落在控制性詳細(xì)規(guī)劃等已有的法定規(guī)劃上，其承擔(dān)的功能急劇增加。在尚無新法律規(guī)定增設(shè)其他法定規(guī)劃情況下，控制性詳細(xì)規(guī)劃等已有法定規(guī)劃需融合的內(nèi)容更多，耗時(shí)更長(zhǎng)，制定和實(shí)施將更為復(fù)雜。

解決問題的思路和對(duì)策

制定或完善相關(guān)法律法規(guī)。自然資源部門應(yīng)基于法治框架下，整合各類總體規(guī)劃，構(gòu)建新的空間規(guī)劃體系。本次機(jī)構(gòu)改革后，必然會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃管理工作與現(xiàn)行法律法規(guī)不相適應(yīng)的情況，急需完善配套法律法規(guī)，對(duì)已有規(guī)劃體系和新空間規(guī)劃體系給出明確目標(biāo)方向，其關(guān)鍵點(diǎn)是及時(shí)制定國(guó)土空間規(guī)劃法，讓總體空間規(guī)劃成為管控所有建設(shè)活動(dòng)的法律，確保空間規(guī)劃的實(shí)施有法可依、依法行政。

“放管服”和加強(qiáng)監(jiān)管齊頭并進(jìn)。新規(guī)劃管理體系構(gòu)建需要把推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)結(jié)合起來，改變過去專業(yè)技術(shù)部門的角色定位，與自然資源資產(chǎn)管理職能相呼應(yīng)，在已有串聯(lián)改并聯(lián)審批的基礎(chǔ)上，“一門式”服務(wù)，加快內(nèi)部磨合消化，縮短陣痛期，全面提升綜合管理能力。同時(shí)，自然資源部門需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，參照原國(guó)土資源部門的垂直管理體制，整合完善國(guó)土、規(guī)劃督察員制度，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與大眾監(jiān)督，強(qiáng)化利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等多種手段共同監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的工作機(jī)制。

推動(dòng)控規(guī)等現(xiàn)行法定規(guī)劃的改革。新構(gòu)建的空間規(guī)劃體系應(yīng)是有層次分類別的，能指導(dǎo)各層次、各類型規(guī)劃的編制。自然資源部從保護(hù)和合理利用自然資源主管的角度出發(fā)，指導(dǎo)各地自然資源部門制定面向未來的總體空間規(guī)劃，以此來指導(dǎo)住建、交通等其他部門行業(yè)制定相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，要進(jìn)一步明確各層次、各類型規(guī)劃編制內(nèi)容和審查要求，推動(dòng)控制性詳細(xì)規(guī)劃等現(xiàn)行法定規(guī)劃改革，將更多的規(guī)劃內(nèi)容交給市場(chǎng)，更好地發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)具體建設(shè)的作用。（作者系香港理工大學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授）