楊貴慶

1月4日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號）》。筆者對其意義和重點內(nèi)容作了解讀，剖析了其中20個“亮點”，以期對業(yè)界開展村莊規(guī)劃工作提供參考借鑒。

1 總體認識

最新發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》（以下簡稱“意見”）是2019年首個關(guān)于扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下如何統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的綱領(lǐng)性文件，意義十分重大。它系統(tǒng)闡述了如何更高站位認識村莊規(guī)劃工作的重要性，明確了村莊規(guī)劃工作的總體要求，對合理劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、充分發(fā)揮村民主體作用、組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)，以及建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負責的工作機制等方面作了簡明又深刻的規(guī)定。

“意見”既具有高屋建瓴的戰(zhàn)略眼光，同時又把握了一段時期以來全國村莊規(guī)劃建設(shè)工作的先鋒經(jīng)驗和存在問題，十分“接地氣”。對于村莊規(guī)劃編制和管理工作的地方政府和技術(shù)從業(yè)人員來說，它似雪中送炭，不僅指出當前統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃的責任主體，建構(gòu)了村莊規(guī)劃工作的總體框架，指出了村莊規(guī)劃與縣域?qū)用嬉?guī)劃的關(guān)系，而且還對其重點工作和如何開展編制提出了指導(dǎo)性要點，為村莊規(guī)劃編制工作和建設(shè)實施指明了方向。

“意見”全文字數(shù)不多（約2600字），簡明扼要，結(jié)構(gòu)清晰，指向明確，亮點頗多。它由7部分組成，呈現(xiàn)出“1+3+3”結(jié)構(gòu)。其中，第一部分是關(guān)于重要性認識，第二、三、四部分是關(guān)于編制內(nèi)容和重點要求，第五、六、七部分是方法和機制。以下筆者將劃出其20個亮點予以闡釋，不當之處，懇請批評指正。

2 亮點解讀

2.1·關(guān)于背景和目的

亮點1：深入學(xué)習(xí)推廣浙江實施“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗

浙江省自2003年以來開展“千萬工程”，“一任接著一任干”，2018年榮獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”。美麗鄉(xiāng)村、歷史文化村落保護和利用工作等一系列政策和行動，使浙江鄉(xiāng)村整體環(huán)境品質(zhì)得到了巨大改善。因此，當前在全國推進村莊規(guī)劃工作，確實應(yīng)該系統(tǒng)化學(xué)習(xí)和推廣浙江“千萬工程”經(jīng)驗，抓住其精髓。

亮點2：科學(xué)有序引導(dǎo)

既要強調(diào)村莊規(guī)劃的科學(xué)性，認識并尊重鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律，因地制宜地編制村莊規(guī)劃，又要強調(diào)“有序”推進，不能一哄而上“搞運動式”地編制村莊規(guī)劃。要根據(jù)村莊的區(qū)位發(fā)展實際情況和自身條件，輕重緩急地有序推進；不搞一個標準、一種模式，要結(jié)合村莊自身特點加以引導(dǎo)和創(chuàng)新發(fā)展。

2.2·關(guān)于“切實提高村莊規(guī)劃工作重要性的認識”

亮點3：從容建設(shè)

這一用詞 呼應(yīng)了前述“有序”兩字，強調(diào)對接國家“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要堅持“規(guī)劃先行、有序推進，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)”。此處再次提到學(xué)習(xí)浙江省“千萬工程”以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，“一張藍圖繪到底，久久為功搞建設(shè)”。因此，“從容”就是要反對急于求成、反對無序建設(shè)，盲目大拆大建。

亮點4：理清村莊發(fā)展思路

村莊發(fā)展思路是對村莊未來發(fā)展目標定位和路徑的科學(xué)理性的認識?；诖迩f發(fā)展思路，才能明確鄉(xiāng)村振興各項任務(wù)的優(yōu)先序列，才能做到“發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手”，才能統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村各類資源，集中力量并突出重點地進行建設(shè)謀劃。

亮點5：引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

明確村莊發(fā)展的目標和任務(wù)，發(fā)揮自身長處，從周邊區(qū)域環(huán)境中主動尋找發(fā)展的機會，促進城鎮(zhèn)要素對接村莊發(fā)展。特別是引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與村莊發(fā)展對接，使得城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村要素雙向流動，發(fā)揮各自所長，形成機會互動，這樣才能真正促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

亮點6：善作善成，持之以恒

做一件事、成一件事，規(guī)劃確定的事情要積極去做，并且要堅持做好。要本著“久久為功”的態(tài)度，以“釘釘子”精神，把村莊規(guī)劃落到實處。如果沒有持之以恒的精神，村莊規(guī)劃所確定的項目往往因為種種原因半途而廢，或在建設(shè)過程中隨意更改，結(jié)果無法達到規(guī)劃目標。

2.3·關(guān)于“明確村莊規(guī)劃工作的總體要求”

亮點7：堅持縣域一盤棋

縣域是村莊規(guī)劃編制的重要層面。它不僅應(yīng)對著縣級黨委政府的工作職能，而且也符合縣域國土資源和歷史人文等非物質(zhì)要素資源的特征。在縣域尺度，從村莊到全縣的“自下而上”和“自上而下”對接反饋的效率比較高。因此，只有“縣域一盤棋”，各類規(guī)劃在村域?qū)用娌拍芨玫亍岸嘁?guī)合一”。

亮點8：以多樣化為美

“多樣化”是一個非常重要的原則，必須突出堅守。我國地域廣闊，自然地理和人文特點多樣，村莊物質(zhì)空間多樣性所反映的文化多樣性互相支撐，體現(xiàn)出地方特點、文化特色和時代特征。因此，一定要保留、保護、傳承各自的民居風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，杜絕一種標準、一個模式地照搬照抄，防止“千村一面”。

亮點9：詳略得當規(guī)劃村莊發(fā)展

這一提法比較新穎。因地制宜，一定要根據(jù)村莊的自身特點，有重點、有區(qū)別地予以規(guī)劃干預(yù)。一些地方需要深入細致，而有些地方則予以總體控制和結(jié)構(gòu)規(guī)劃，不應(yīng)過多人為建設(shè)和干預(yù)。此外，還需根據(jù)建設(shè)資金條件和當代村民需要，按照建設(shè)時序近、遠期相結(jié)合。近期建設(shè)詳細深入，遠期規(guī)劃則可“粗線條”。

亮點10：堅持保護建設(shè)并重

在建設(shè)的同時注意保護資源和環(huán)境，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標；在保護資源和環(huán)境的基礎(chǔ)上謀求村莊發(fā)展。這是一個辯證統(tǒng)一的理念。一個時期以來，由于片面重視開發(fā)而忽視保護，一些地方的村莊建設(shè)過程中對基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境和歷史文化景觀造成了破壞，導(dǎo)致了“建設(shè)性破壞”和“破壞性建設(shè)”。

亮點11：結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作

這反映了村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃編制的關(guān)系：即在縣域?qū)用婢幹茋量臻g規(guī)劃，其中一項重要的內(nèi)容是對縣域村莊發(fā)展進行總體布局，把2019年底基本明確的村莊分類結(jié)果，反映到2020年底縣域空間規(guī)劃的成果中。因此，推理可見，2019年各地需要開展縣域?qū)用嬉源迩f分類為目的的調(diào)研工作。

2.4·關(guān)于“合理劃分縣域村莊類型”

亮點12：合理劃分縣域村莊類型

這是2019年底之前需要完成的重點任務(wù)，展開縣域范圍內(nèi)村莊類型的特征調(diào)查，從而劃定縣域村莊三種主要類型：集聚提升類、城郊融合類、特色保護類。關(guān)鍵在于“合理劃分”，村莊類型劃分決定了村莊的總體走向，是村莊建設(shè)發(fā)展的重要依據(jù)。需要編制單位深入細致調(diào)查研究，對區(qū)域發(fā)展走勢準確判斷。

亮點13：對于看不準的村莊，可暫不做分類，留出足夠的觀察論證時間

由于村莊周邊區(qū)域環(huán)境變化要素較多，或者三種劃分的類型概念尚無法直接套用到某一個情況復(fù)雜的案例，筆者稱之為“無法分項類”，即第五種分類。也許在實際操作中，“無法分項類”可能還比較多。這一分類應(yīng)該是嚴肅認真、客觀合理的。另外，“留出足夠的觀察論證時間”不應(yīng)該成為長時間不作為的借口。

亮點14：統(tǒng)籌考慮縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配置

縣域?qū)用娴膰量臻g規(guī)劃，將會依據(jù)村莊類型劃分的結(jié)果，統(tǒng)籌考慮在縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置，對村莊發(fā)展提供較好的外部條件，利于城鄉(xiāng)要素雙向流動。因此，在縣域國土空間規(guī)劃整合縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊布局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)實施和公共服務(wù)配置“多規(guī)合一”的目標。

2.5·關(guān)于“統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展”

亮點15：盡可能把產(chǎn)業(yè)鏈留在鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的“造血機能”，須結(jié)合村莊資源稟賦，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，村民就近、就地就業(yè)增收。城鄉(xiāng)資源要素流動的目的和結(jié)果，就是要通過基于地方特色的產(chǎn)業(yè)鏈把城市和鄉(xiāng)村連接起來，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。

亮點16：依據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑

基礎(chǔ)設(shè)施配置和公共服務(wù)提供，需要根據(jù)村莊目前和未來人口規(guī)模及服務(wù)半徑，充分發(fā)揮設(shè)施使用的效率和效益，強調(diào)精準性配置。

2.6·關(guān)于“充分發(fā)揮村民主體作用”

亮點17：緊緊依托村黨組織和村民委員會，組成村莊規(guī)劃編制工作組

村兩委是村莊規(guī)劃實施的重要層次，規(guī)劃編制、村民訴求協(xié)調(diào)和規(guī)劃實施運營等一系列工作，都離不開村兩委的積極組織和主動工作。因此，村莊規(guī)劃編制工作組要吸收村兩委和村民代表，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣（市）政府有關(guān)部門和規(guī)劃設(shè)計單位一道，編制好能夠落地的規(guī)劃方案。

2.7·關(guān)于“組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)”

亮點18：探索規(guī)劃、建設(shè)、運營一體化

對于投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)需要加以積極引導(dǎo)，共同參與村莊規(guī)劃工作，結(jié)合地方實際，把規(guī)劃過程、建設(shè)過程和運營管理結(jié)合起來，達到效率效益和社會公平有機結(jié)合，充分發(fā)揮各方主動性、積極性。

2.8·關(guān)于“建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負責的工作機制”

亮點19：鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會

建立在縣級層面的、由縣級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)負責的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會，是一個工作機制創(chuàng)新。它將切實加強對村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，對當下扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了制度保障。

2.9·關(guān)于責任分工

亮點20：形成村莊規(guī)劃工作合力

這里按照順序列舉了“黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)展改革、財政等部門”，要求這些部門在“同級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下”立足各自職能并密切配合，形成合力推進村莊規(guī)劃工作。

3 結(jié)語

當前我國各地村莊建設(shè)發(fā)展，不僅需要有村莊規(guī)劃，更需要有“好的”村莊規(guī)劃?！昂玫摹贝迩f規(guī)劃就需要因地制宜、切合實際，需要尊重歷史人文傳承文化。這對規(guī)劃編制人員的規(guī)劃水平、工作態(tài)度和作風(fēng)提出更高要求。村莊規(guī)劃編制人員需要對地方情況深入調(diào)研，對當?shù)貧v史文化深入學(xué)習(xí)理解，并予以“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”。當務(wù)之急，各地需要培訓(xùn)優(yōu)秀的村莊規(guī)劃技術(shù)人才隊伍。