孫萍

《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》（以下簡稱《修改決定》）已于2018年11月25日發(fā)布，自2019年1月1日起施行。為促進(jìn)對《修改決定》的理解和適用，本文簡單介紹一下《修改決定》的出臺背景、主要內(nèi)容和貫徹要求。

一、出臺背景

（一）修正的必要性

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）作為統(tǒng)一、全面規(guī)范公安機(jī)關(guān)行政案件辦理程序的規(guī)章，自2004年施行（2012年12月修訂）以來，已成為公安執(zhí)法的基本規(guī)定之一，對規(guī)范公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序，提高公安機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和執(zhí)法水平，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。實踐表明，《程序規(guī)定》總體適用情況良好，但根據(jù)近幾年的新情況新要求，有必要作部分修正。此次修正主要有以下三個方面的考慮：

一是落實中央文件的要求。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的任務(wù)較重，由于法定時限和程序等要求較高，基層對行政辦案程序“繁瑣”，特別是法律文書繁多問題多有反映。一些民警怕麻煩，不愿辦理行政案件，出現(xiàn)推諉、拖延問題。有的地方治安案件積壓問題突出，逾期不能辦結(jié)的比例高。針對上述問題，中辦、國辦《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》明確提出要簡化行政案件辦理程序。這一要求需要通過修改《程序規(guī)定》予以落實。

二是正確有效實施新法的要求。近年來，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》等法律相繼出臺，進(jìn)一步擴(kuò)充了公安行政案件的范圍，增加了公安行政強(qiáng)制措施的種類。為了保障這些新出臺法律的正確有效實施，需要在《程序規(guī)定》中對相關(guān)法律的規(guī)定予以細(xì)化。

三是深化公安執(zhí)法改革和適應(yīng)執(zhí)法實踐的要求。近年來，公安部出臺了受立案改革、執(zhí)法全過程記錄、涉案財物管理改革等一系列執(zhí)法改革措施，一些地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了行政案件快速辦理等探索，相關(guān)有效做法和經(jīng)驗需要在《程序規(guī)定》中予以固化。同時，涉及網(wǎng)絡(luò)的違法案件不斷增多，對管轄和電子數(shù)據(jù)收集等問題需要進(jìn)一步明確；隨著信息化等科技手段的廣泛運用，公安執(zhí)法方式也需要適應(yīng)新形勢新情況予以變革，這些都需要在《程序規(guī)定》中予以體現(xiàn)。

（二）修正所秉持的原則

一是確保合法規(guī)范?！缎姓幜P法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》等法律對行政案件辦理程序作了全面、細(xì)致、嚴(yán)格的規(guī)定，《程序規(guī)定》作為部門規(guī)章，不能違反上位法。為此，《修改決定》在法律法規(guī)的原則和框架下，從管轄、受案、審批、采取行政強(qiáng)制措施、辦案協(xié)作、調(diào)解、決定等主要執(zhí)法環(huán)節(jié)入手，對辦案程序進(jìn)行了適當(dāng)簡化和完善，在合法的基礎(chǔ)上追求高效。同時，有關(guān)規(guī)定還要體現(xiàn)程序正義，保證執(zhí)法權(quán)的公正規(guī)范行使，依法保障當(dāng)事人的知情權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。

二是促進(jìn)減負(fù)增效。近年來，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)水平大幅提高，執(zhí)法記錄儀、辦案音像監(jiān)控等科技裝備全面應(yīng)用，《修改決定》在不違背法律原則和精神的前提下，促進(jìn)科技、信息技術(shù)在執(zhí)法辦案中的運用，向科技、信息化要警力，切實減輕基層辦案負(fù)擔(dān)，降低執(zhí)法成本，提高辦案效率。

三是實現(xiàn)最佳執(zhí)法效果。對當(dāng)事人而言，遲到的正義不是正義。規(guī)范行政案件辦理程序，根本目的在于促進(jìn)案件的公正和及時處理，使矛盾糾紛得到及時有效化解，社會秩序盡快恢復(fù)。《修改決定》通過快速辦理、異地辦案協(xié)作、對人民調(diào)解協(xié)議的認(rèn)可、疑難復(fù)雜案件的處理、涉案財物的返還等制度規(guī)定，及時實現(xiàn)公平正義，使違法行為人受到教育和懲罰，被侵害人的合法權(quán)益得到有效維護(hù)，做到“案結(jié)事了”，以實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

二、主要內(nèi)容

《修改決定》系對《程序規(guī)定》的部分修正，主要是在合法、規(guī)范的前提下適當(dāng)簡化、完善辦案程序，減輕基層負(fù)擔(dān)，保障當(dāng)事人權(quán)益，促進(jìn)行政案件的公正、及時處理。

（一）兼顧執(zhí)法質(zhì)量和效率，簡化優(yōu)化程序

一是規(guī)定了快速辦理程序。公安行政案件數(shù)量巨大，警力投入大。為促進(jìn)繁簡分流，及時有效化解矛盾糾紛，節(jié)約有限警力，將有限的執(zhí)法資源投向更重大、復(fù)雜的案件，總結(jié)地方改革實踐，借鑒刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬和速裁程序制度，在第六章中增加一節(jié)“快速辦理”，對事實清楚、違法嫌疑人自愿認(rèn)錯認(rèn)罰的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基礎(chǔ)上，通過簡化調(diào)查方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。

二是規(guī)范警務(wù)輔助人員協(xié)助執(zhí)法工作。為緩解警力不足的問題，充分發(fā)揮警務(wù)輔助人員作用，根據(jù)法律和有關(guān)文件規(guī)定，《修改決定》對嚴(yán)格意義上的調(diào)查取證和一般執(zhí)法輔助工作作了不同規(guī)范。《修改決定》規(guī)定，“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作可以由一名人民警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員進(jìn)行，并應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像”；同時，為依法嚴(yán)格規(guī)范詢問、檢查等關(guān)鍵執(zhí)法環(huán)節(jié)，防范各類執(zhí)法問題，《修改決定》明確，“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行詢問、辨認(rèn)、檢查、勘驗，實施行政強(qiáng)制措施等調(diào)查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份?！?/p>

三是增加了異地辦案協(xié)作和委托的規(guī)定。當(dāng)前，社會流動性加大，跨地域違法問題突出，民警出差辦案成本較高，異地協(xié)作需求激增，但辦理行政案件一直沒有統(tǒng)一的協(xié)作規(guī)定。為提高辦案效率，有效保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，《修改決定》專節(jié)規(guī)定了“辦案協(xié)作”，對委托異地公安機(jī)關(guān)代為詢問、告知和送達(dá)等協(xié)作辦案作出規(guī)定，并增加了遠(yuǎn)程視頻詢問、異地扣押凍結(jié)、異地調(diào)取電子數(shù)據(jù)等協(xié)作內(nèi)容。

四是簡化了治安調(diào)解程序。調(diào)解是化解矛盾糾紛、提升執(zhí)法效益的有效手段。為便于符合條件的輕微治安案件通過當(dāng)場調(diào)解結(jié)案，《修改決定》明確，當(dāng)場調(diào)解情況在現(xiàn)場錄音錄像中明確記錄的，不再制作調(diào)解協(xié)議書。為了依法充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，《修改決定》規(guī)定，對符合治安調(diào)解條件的案件，當(dāng)事人申請人民調(diào)解或者自行和解，達(dá)成協(xié)議并履行后，雙方當(dāng)事人書面申請并經(jīng)公安機(jī)關(guān)認(rèn)可的，公安機(jī)關(guān)不予治安管理處罰。

五是促進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)的運用。為鼓勵利用信息技術(shù)手段保證執(zhí)法質(zhì)量、提高執(zhí)法效率，增加了電子簽名、電子指紋、電子印章的規(guī)定，增加了使用網(wǎng)絡(luò)通訊工具送達(dá)法律文書和緊急調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。

六是盡量減少法律文書的制作。明確一些功能或者內(nèi)容相近的文書不再重復(fù)制作，執(zhí)法錄音錄像可以替代書面記錄。例如，有些情況下調(diào)解協(xié)議可以替代調(diào)解筆錄，現(xiàn)場執(zhí)法錄音錄像可以替代書面現(xiàn)場筆錄，詢問、勘驗、檢查筆錄可以作為現(xiàn)場筆錄使用。

（二）根據(jù)新出臺的法律和改革文件，補(bǔ)充完善了相關(guān)程序規(guī)定

一是補(bǔ)充完善了行政強(qiáng)制措施和證據(jù)收集規(guī)定。為落實《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》和《反恐怖主義法》的規(guī)定，增加了對文件資料的封存，對恐怖活動嫌疑人員的財產(chǎn)凍結(jié)措施以及查封、約束措施，并對相關(guān)實施程序進(jìn)行了規(guī)范。根據(jù)《道路交通安全法》《禁毒法》《反恐怖主義法》等法律規(guī)定，增加了生物信息的采集規(guī)定。根據(jù)執(zhí)法實踐需要，增加了電子數(shù)據(jù)的收集和使用規(guī)定。

二是完善了管轄、受理制度。在實踐中，有的群眾直接向省級公安機(jī)關(guān)甚至公安部報案，導(dǎo)致案件無法及時處理，不利于當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)，影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。為此，根據(jù)中央有關(guān)文件關(guān)于合理劃分層級管轄、明確執(zhí)法責(zé)任、減少執(zhí)法層級等要求，規(guī)定行政案件由縣級公安機(jī)關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站按照管轄分工辦理。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)違法等案件的新特點，明確了網(wǎng)絡(luò)違法案件的管轄規(guī)定以及違法行為地、居住地的范圍。同時，將受立案改革實踐上升為規(guī)章規(guī)定，規(guī)定了接報案網(wǎng)上登記制度，完善了告知程序。

三是完善了涉案財物管理制度。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》，對辦案與保管相互分離制度，涉案財物的移交、調(diào)用、返還和先行處置程序作了完善。

四是明確了疑難復(fù)雜案件的處理。《治安管理處罰法》規(guī)定了60日的辦案期限，但有些案件因客觀原因無法按期結(jié)案，部分當(dāng)事人不理解，甚至訴至法院，給基層造成一定困擾。為此，分兩種情形明確了處理規(guī)定：對因違法嫌疑人不明或者逃跑等客觀原因造成案件在法定期限內(nèi)無法作出行政處理決定的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查取證，并向被侵害人說明情況；對經(jīng)充分調(diào)查，但違法事實不能成立的，應(yīng)當(dāng)作出不予行政處罰決定，發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)后，重新作出處理決定。

此外，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求刪去了消防管理的內(nèi)容。鑒于機(jī)構(gòu)改革及相關(guān)法律修改工作尚在進(jìn)行，對《修改決定》未涉及的內(nèi)容，上位法和機(jī)構(gòu)改革方案另有規(guī)定的，按照上位法和機(jī)構(gòu)改革方案執(zhí)行。

三、貫徹要求

（一）抓好學(xué)習(xí)、培訓(xùn)

公安機(jī)關(guān)要把組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)《程序規(guī)定》作為近期執(zhí)法培訓(xùn)工作的重點，納入培訓(xùn)計劃，通過多種形式和載體，組織廣大民警及時學(xué)習(xí)，確保廣大民警特別是一線執(zhí)法民警、審核審批人員盡快熟悉掌握《修改決定》的具體內(nèi)容和精神實質(zhì)，貫徹落實好相關(guān)規(guī)定。

（二）盡快做好辦案信息系統(tǒng)和法律文書的配套銜接

《修改決定》對《程序規(guī)定》的條文順序和內(nèi)容作了調(diào)整，地方公安機(jī)關(guān)需對執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)和相關(guān)法律文書作出相應(yīng)的調(diào)整。公安部未制定統(tǒng)一法律文書式樣的，省級公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)實際統(tǒng)一制定。

（三）結(jié)合本地實際，完善辦案操作程序

地方公安機(jī)關(guān)要結(jié)合本地實際，出臺有關(guān)行政案件快速辦理的細(xì)化規(guī)定，指導(dǎo)和監(jiān)督行政案件快速辦理工作順利進(jìn)行；要建立健全異地辦案協(xié)作工作機(jī)制，切實降低異地辦案成本。

（四）充分運用信息技術(shù)提高辦案效率

有條件的地方公安機(jī)關(guān)要主動爭取相關(guān)部門的支持，達(dá)成共識，積極推動電子簽名、電子指紋和電子印章在行政案件辦理中的應(yīng)用；要充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，實現(xiàn)遠(yuǎn)程視頻詢問、處罰前告知；經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)法律文書；規(guī)范現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄等視聽資料的制作、管理和使用，充分發(fā)揮其在執(zhí)法辦案中的作用。

（作者系公安部法制局副局長）