郭曉林 于連莉 周琳 周志永

摘要：2013年以來，黨中央國務(wù)院開始逐步推進“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系改革工作。2019年5月，《中共中央？國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。空間規(guī)劃是政府加強空間管控、協(xié)調(diào)空間秩序的重要手段，積極探索構(gòu)建市域?qū)用婵臻g管控體系，切實發(fā)揮空間規(guī)劃治理能力，具有重要的理論價值和實踐意義。本文在總結(jié)我國市域空間管控體系現(xiàn)狀主要特征及存在問題的基礎(chǔ)上，從發(fā)展定位、空間管控和建立健全協(xié)同機制三個層面，建立基于“多規(guī)合一”工作的市域空間管控體系框架。再以山東省青島市工作實踐為例，從主體功能區(qū)規(guī)劃落實、遠景發(fā)展戰(zhàn)略傳導、管控平臺完善、基礎(chǔ)評價開展、三區(qū)三線劃定、差異化管控措施制定等方面進行實例闡述，探索在“多規(guī)合一”背景下的市域空間管控體系建設(shè)方法。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一？；空間管控；三區(qū)三線；青島市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.005？中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）10-0027-07？文獻標識碼：A

Research on Urban Space Management and Control System in the New Period： Some Thoughts Based on Qingdaos "Multiple Planning Integration" Work

GUO Xiaolin， YU Lianli， ZHOU Lin， ZHOU Zhiyong

[Abstract] Since 2013， the CPC Central Committee and the State Council have gradually promoted the reform of the "multiple planning integration" space planning system. In May 2019， "Several Opinions on Establishing and Supervising the Implementation of Land and Space Planning System" issued by the State Council of the Central Committee of the Communist Party of China marked that the construction of land and space planning system was officially and comprehensively launched. Spatial planning is an important means for the government to strengthen spatial control and coordinate spatial order. It is of great theoretical and practical significance to actively explore and construct a spatial control system at the municipal level and give full play to the governance capacity of spatial planning. On the basis of the main characteristics and existing problems of the current situation of the urban spatial management and control system in China， this paper establishes a framework of the urban spatial management and control system based on the work of "multiple planning integration" from three aspects of development orientation， spatial management and control and the establishment and improvement of coordination mechanism. Taking Qingdaos work practice as an example， this paper elaborates on the following aspects： the implementation of Major Function-oriented Zones， the transmission of long-term development strategy， the improvement of management and control platform， the development of basic evaluation， the delimitation of three districts and the formulation of differentiated management and control measures， and explores the construction method of urban spatial management and control system under the background of "multiple planning integration".

[Keywords] multiple planning integration； spatial management and control； three districts and three lines； Qingdao City0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

1背景

國土空間是建設(shè)美麗家園的載體，國土空間資源是實現(xiàn)中國夢的最重要的自然物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。中國經(jīng)濟從高速增長進入中高速增長的新常態(tài)，經(jīng)濟現(xiàn)代化向治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變成為改革重心，十八屆三中全會作出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決策[2]。2016年12月，中辦、國辦印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，力圖通過省級空間規(guī)劃試點工作創(chuàng)新中國特色的空間規(guī)劃體系。建立健全空間規(guī)劃體系，加強空間治理法規(guī)制度建設(shè)，逐步成為“十九大”后加快我國空間治理體系現(xiàn)代化的重大任務(wù)[3]。2018年2月，中共第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，提出組建自然資源部，將建構(gòu)和完善新的空間規(guī)劃體系擺在突出位置，逐步改變空間性規(guī)劃多頭管理的現(xiàn)實情況[4]；將國土空間規(guī)劃作為國土空間管理的重要手段，建立與機構(gòu)改革相適應(yīng)的規(guī)劃體系和國土開發(fā)保護格局[5]，實現(xiàn)對國土空間資源的配置進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2016年2月16日，青島市委市政府印發(fā)《關(guān)于建立健全工作體制加快推進“多規(guī)合一”工作的通知》，建立起“多規(guī)合一”工作體制機制。目前，青島市根據(jù)構(gòu)建全域統(tǒng)一、區(qū)市銜接、部門協(xié)同、分級管控的空間規(guī)劃體系工作目標已經(jīng)在國土、規(guī)劃等管理機構(gòu)尚未合一的背景下，很大限度上堅持規(guī)劃協(xié)調(diào)與國土空間管控并重，有針對性地解決了規(guī)劃領(lǐng)域存在的“規(guī)劃打架”問題。如何進一步構(gòu)建適應(yīng)國家空間規(guī)劃體系改革需要、協(xié)調(diào)機構(gòu)改革過程中不同需求的空間管控要求成為青島市延續(xù)“多規(guī)合一”的重要工作任務(wù)。

2市域空間管控體系的特征及存在問題

2.1主要特征

當前我國主要的空間性規(guī)劃重點內(nèi)容之一是空間管控，目前根據(jù)不同主管部門的職能領(lǐng)域分工，空間性規(guī)劃也呈現(xiàn)出多渠道并行的體系特征：主體功能區(qū)規(guī)劃基于不同尺度的資源環(huán)境承載能力評價，明確主體功能定位，從宏觀上引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的開發(fā)方向和強度，并配套開發(fā)與保護的政策，實現(xiàn)資源環(huán)境、人口經(jīng)濟協(xié)調(diào)有序的國土空間格局[6]；城市總體規(guī)劃劃定已建區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和紫線、綠線、藍線、黃線等，明確空間分布和管控要求，生態(tài)環(huán)境、歷史文化等保護要素所在的空間禁止建設(shè)[7]；土地利用總體規(guī)劃劃定“三界四區(qū)”，具體包括允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和禁建邊界、擴展邊界、規(guī)模邊界，注重國土空間節(jié)約集約開發(fā)和耕地保護[8]；環(huán)境保護規(guī)劃涉及空間管控主要為城市環(huán)境總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，從自然生態(tài)安全、區(qū)域環(huán)境支撐能力等維度開展環(huán)境功能綜合評價，約束和引導區(qū)域開發(fā)布局，確保國土開發(fā)布局與生態(tài)安全格局相協(xié)調(diào)等等，注重生態(tài)環(huán)境保護。

除以上類型規(guī)劃之外，水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均對其部門職能所轄空間進行用途管控。以上各類規(guī)劃的管控要求對完善空間規(guī)劃體系、建設(shè)市域空間管控體系起到重要推動作用，但是從本質(zhì)上來講，同一空間管控應(yīng)該是統(tǒng)一的，但由于現(xiàn)行部門分權(quán)管理的現(xiàn)狀，在同一個空間上不同管理主體管控要求往往存在不同，配套設(shè)計也存在不同的管控原則和措施。

2.2存在問題

各部門從職能角度出發(fā)，其編制的空間性規(guī)劃通常根據(jù)部門事權(quán)給出單一的管控信息和要求，難以通盤提出綜合性的管控政策，導致部門對空間資源認定、空間分區(qū)劃定、管控內(nèi)容制定難以銜接，導致地方政府在執(zhí)行規(guī)劃過程中經(jīng)常出現(xiàn)認識上的分歧。我國目前面臨著社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境問題強約束的關(guān)鍵發(fā)展時期，如何統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、切實發(fā)揮空間規(guī)劃的治理能力，從而更好地管控國土空間，也需要從市級層面來思考如何建設(shè)全域空間管控體系。

3構(gòu)建市域空間管控體系框架

政府進行空間治理的重要抓手來源于空間規(guī)劃的管控體系 [9]，既需要充分研究國土空間發(fā)展與演變規(guī)律，體現(xiàn)技術(shù)科學性的特點；又需要考慮適應(yīng)政策體系，發(fā)揮政府資源配置的指向，體現(xiàn)管控系統(tǒng)性的特點，以確保規(guī)劃的目標能夠得到徹底的實現(xiàn)。本文基于山東省青島市“多規(guī)合一”工作實踐，嘗試建立覆蓋生態(tài)資源、農(nóng)業(yè)資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等要素的市域空間管控體系：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以謀劃城市長遠發(fā)展的遠景戰(zhàn)略為頂層設(shè)計；通過對各類空間要素資源配置進行基礎(chǔ)評價，以三區(qū)三線進行管控，確定嚴格管控開發(fā)的城市重要區(qū)域，與未來國土空間規(guī)劃體系相銜接；配置差異化的管控措施，建立健全管控機制并對新修編的空間性規(guī)劃進行審查（見圖1）。

3.1以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以謀劃城市長遠發(fā)展的遠景戰(zhàn)略為頂層設(shè)計

改革開放以來，即使我國步入大發(fā)展、大建設(shè)階段也依然忽視空間規(guī)劃[10]。從2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)制度也在黨的十八屆三中全會予以明確，并要求堅定不移地實施，主體功能區(qū)已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，成為優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護格局的基礎(chǔ)制度 [11]。國土空間的異質(zhì)性決定了要構(gòu)建差異化的管控體系，在大尺度上根據(jù)不同地區(qū)的主體定位，研判城市國土空間的人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境等分異規(guī)律，確定國土空間差異化管控方向。

編制指導城市中長期發(fā)展的共識規(guī)劃，明確城市的可持續(xù)發(fā)展原則、生態(tài)文明建設(shè)需求與長遠目標，確定全局性功能發(fā)展的戰(zhàn)略性布局，解決城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，從戰(zhàn)略層面指導市域國土空間管控。

3.2將基礎(chǔ)雙評價作為技術(shù)方法，劃定“三區(qū)三線”來統(tǒng)籌管控市域國土空間

自《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布以來，2015年4月的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、2016年12月的《省級空間規(guī)劃試點方案》、2018年4月習總書記主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會的重要講話、2019年3月習總書記參加第十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議的重要講話等，從國家層面發(fā)文持續(xù)強調(diào)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價。以定量為主、定性為輔，從資源環(huán)境承載與國土空間開發(fā)兩個維度構(gòu)建基礎(chǔ)評價（下稱“基礎(chǔ)雙評價”）指標體系，精細化確認需要生態(tài)保護、利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地域空間單元，作為劃定三區(qū)三線基礎(chǔ)工作。資源環(huán)境承載能力主要是判斷資源利用、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)基線三類要素的承載能力，而國土空間開發(fā)適宜性評價則是判斷城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的適宜程度。通過基礎(chǔ)雙評價為國土空間開發(fā)與保護格局的優(yōu)化調(diào)整提供基礎(chǔ)和依據(jù)，為管控措施落地提供空間基礎(chǔ)支撐。0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

開展“三區(qū)三線”劃定和規(guī)劃布局的互動研究，協(xié)調(diào)以往部門的單一角度對于空間資源管控的要求，逐步實現(xiàn)國土空間綜合管控思路，包括制定管控原則、確定開發(fā)強度等措施。

3.3建立健全市域空間管控協(xié)同機制

制定差別化空間管控措施，未來依托機構(gòu)改革逐步形成統(tǒng)一銜接、分級管控的綜合空間管控制度；建立合規(guī)性審查機制，對部門空間性規(guī)劃進行技術(shù)審查，實現(xiàn)各類新修編空間性規(guī)劃的管控措施與之相互銜接和融合；搭建空間規(guī)劃信息平臺，實現(xiàn)各類國土空間要素的有效疊加和部門間信息資源的聯(lián)動共享，強化信息協(xié)調(diào)與動態(tài)監(jiān)測。最終建立健全市域空間管控協(xié)同機制。

4青島市域空間管控體系建設(shè)實踐

青島市地處山東半島南部，轄7區(qū)3市，自然生態(tài)資源豐富，山水林田海島灣兼?zhèn)洹?2016年開始啟動“多規(guī)合一”工作，目前以建設(shè)用地差異圖斑處理為核心的傳統(tǒng)意義上的“多規(guī)合一”工作基本結(jié)束，涉及到國土空間管控的國土空間規(guī)劃工作正在有序展開[12]。青島市域空間管控體系建設(shè)實踐如下。

4.1落實主體功能區(qū)規(guī)劃，以2050遠景發(fā)展戰(zhàn)略為頂層設(shè)計

以山東省主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各區(qū)（市）、鎮(zhèn)的發(fā)展定位，通過國土空間開發(fā)保護格局和指標約束落實主體功能定位（見圖2）。實行差別化區(qū)域政策，重點開發(fā)區(qū)成為新增建設(shè)用地的主要載體；著力提升優(yōu)化開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)國土空間集約高效利用；同時加大力度對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付；保護自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、飲用水水源保護區(qū)、地質(zhì)公園、濕地及濕地公園、公益林、自然岸線、潛在生態(tài)廊道等。

編制遠景發(fā)展戰(zhàn)略，明確青島市未來發(fā)展的目標愿景、戰(zhàn)略路徑、總體空間布局和行動計劃，以實現(xiàn)國土合理、高效開發(fā)為目標，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以環(huán)膠州灣核心區(qū)聯(lián)動發(fā)展為引領(lǐng)，以東西濱海特色戰(zhàn)略承載區(qū)為兩翼，以北部平度、萊西區(qū)域發(fā)展極為兩極，全方位協(xié)同市域空間管控體系，建立面向宏觀治理的空間管控格局（見圖3）。

4.2深入現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，從獨立編制走向統(tǒng)一平臺管理

市域管控體系必須依據(jù)客觀性、準確性程度極高的數(shù)據(jù)資源。當前，我國國土空間資源的相關(guān)監(jiān)測、調(diào)查和普查等體系的大量成果數(shù)據(jù)，因空間匹配性和時間銜接性差還未能發(fā)揮更大的作用?？臻g管控的關(guān)鍵技術(shù)細節(jié)因部門間數(shù)據(jù)難以共享，或共享數(shù)據(jù)因數(shù)據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一等問題在市級單元的規(guī)劃體制下難以推進。

青島市“多規(guī)合一”工作中著力解決國土空間數(shù)據(jù)問題，整合各成員單位相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)，建設(shè)空間數(shù)據(jù)庫，通過將發(fā)改部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土部門、海洋部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門等相關(guān)數(shù)據(jù)進行格式處理、空間參考統(tǒng)一并實現(xiàn)集成[13]，建設(shè)集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、法律法規(guī)數(shù)據(jù)等50多個類別，數(shù)百個圖層“空間數(shù)據(jù)庫”。實現(xiàn)坐標統(tǒng)一，保證所有數(shù)據(jù)可在2000國家大地坐標系、1980西安坐標系、青島城市坐標系等環(huán)境下使用，作為全市空間管控體系建設(shè)的基礎(chǔ)保障。

4.3開展基礎(chǔ)雙評價，客觀表達城市自然資源本底和發(fā)展管控訴求

人類生活生產(chǎn)活動對國土空間資源的利用需求是無限的[14]。資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價工作作為國土空間規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)，是加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，堅持底線思維的體現(xiàn)之一。開展基礎(chǔ)雙評價工作，明晰全市資源環(huán)境的稟賦特征、優(yōu)勢條件和短板因子。評價體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，充分考慮土地、水、生態(tài)、環(huán)境等資源環(huán)境稟賦條件，統(tǒng)籌把握自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，集成反映各要素間相互作用關(guān)系，客觀全面地評價全市資源環(huán)境本底狀況。

通過構(gòu)建適用于青島自身的評價指標體系，進行單項因子評價，使用土地可利用度、自然地理條件、水資源豐度、環(huán)境納污能力、生態(tài)敏感度5項評價指標進行資源環(huán)境承載能力的單項評價；使用后備適宜用地潛力、人均水資源開發(fā)利用潛力、災(zāi)害風險度、環(huán)境脅迫度、人口集聚水平、建成區(qū)發(fā)展狀態(tài)指數(shù)、交通優(yōu)勢度、能源保障度8項評價指標進行國土空間開發(fā)適宜性的單項評價。然后針對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能需求指向，選取相應(yīng)指標進行綜合集成，再通過資源環(huán)境承載能力評價指標的修正，確定全域空間三類空間功能適宜性綜合等級（見圖4）。

4.4劃定三區(qū)三線，建立全域國土空間管控體系

首先，使用基礎(chǔ)評價結(jié)果，初步劃定青島市生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間適宜區(qū)范圍，綜合反映國土空間開發(fā)與管控格局，以及未來可能優(yōu)化調(diào)整的方向。然后將生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與市域內(nèi)各類禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能適宜性評價結(jié)果、農(nóng)業(yè)功能適宜性評價結(jié)果、規(guī)劃期內(nèi)重點項目等進行空間疊加，通過邊界處理、跨部門反饋等方式，最終確定生態(tài)保護紅線邊界和永久基本農(nóng)田。再以城鎮(zhèn)功能適宜性評價結(jié)果為基礎(chǔ)，按照以人定地與以產(chǎn)定地相結(jié)合的方案，科學預(yù)測未來城市建設(shè)用地總規(guī)模，并根據(jù)主體功能定位和城市相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略指導，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。最后，協(xié)調(diào)目前三線的主管部門事權(quán)，保證連片生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田不在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)；生態(tài)保護紅線內(nèi)考慮到生態(tài)完整性要求，可包含小面積、零星分布的永久基本農(nóng)田，并統(tǒng)一做好備注，因地制宜地進行管理，最終確定三線劃定和市域國土空間整體格局（見圖5）。

4.5制定管控措施，逐步建立健全各項管控機制

制定差別化空間管控措施，編制《青島市“多規(guī)合一”（空間規(guī)劃）三區(qū)三線管控要求》，細化三區(qū)三線管控措施，制定差異化的管控措施，區(qū)分管控嚴格程度。建立合規(guī)性審查機制，制定《青島市“多規(guī)合一”空間性專項規(guī)劃合規(guī)審查暫行辦法》，在青島市“多規(guī)合一”的工作體制之下，明確空間性規(guī)劃上報市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議、市政府審批前，進行合規(guī)審查，并明確審查環(huán)節(jié)和流程，研究技術(shù)報告范本。通過對各部門編制的空間性專項、專業(yè)規(guī)劃合規(guī)性審查，逐步實現(xiàn)國土空間管控措施相互銜接。0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

搭建面向“多規(guī)合一”的信息平臺，具體包括綜合支撐系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)、協(xié)同共享系統(tǒng)和監(jiān)測評估系統(tǒng)。綜合支撐系統(tǒng)為市域空間管控體系開展提供技術(shù)支撐，提高數(shù)據(jù)處理效率性、數(shù)據(jù)管理安全性、平臺運維便捷性；協(xié)同共享系統(tǒng)建設(shè)可實現(xiàn)各類空間管控數(shù)據(jù)的互聯(lián)、共享、協(xié)同調(diào)整，為涉及空間管控的各部門“信息孤島”的消除提供了技術(shù)條件；輔助決策系統(tǒng)實現(xiàn)對現(xiàn)有空間管控數(shù)據(jù)進行深度的挖掘和分析，利用數(shù)據(jù)分析結(jié)果，輔助各部門的日常工作，提高決策科學性；動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)實現(xiàn)對建設(shè)用地使用的動態(tài)監(jiān)測，確保空間管控質(zhì)量。

5結(jié)語

同其他自然資源相比，國土空間資源因基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、共用性和外部性的特征更為突出，而客觀上要求必須科學規(guī)劃、合理管控[15]。目前，全國正在為編制歷史上第一部國土空間規(guī)劃而進行前期準備工作，推進“多規(guī)合一”工作，使之前規(guī)劃的管控內(nèi)容有機融合，貫穿空間規(guī)劃體系改革始終。青島市在現(xiàn)有工作體制之下，對市域空間管控體系的建設(shè)做出了包括落實主體功能區(qū)規(guī)劃、傳導遠景發(fā)展戰(zhàn)略、完善管控平臺、開展基礎(chǔ)評價、劃定三區(qū)三線、制定差異化管控措施、建立合規(guī)性審查機制、搭建空間規(guī)劃信息平臺等具體實踐，希望這些實踐能對新時期市域空間管控體系的建設(shè)提供有益借鑒。

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