劉亮

摘?要：為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)地方政府預(yù)算管理， 2015年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》，各地國(guó)有企業(yè)搶抓機(jī)遇，利用其自身資金優(yōu)勢(shì)，作為社會(huì)資本方在棚改政策窗口期，以市場(chǎng)化運(yùn)作模式承接“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式棚改業(yè)務(wù)。同時(shí)，各地方政府由于前期舉債較多，當(dāng)前已進(jìn)入償還債務(wù)高峰期，政府償債壓力較大，支付棚改項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)款困難。為此，如何防范“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式棚改項(xiàng)目資金回收風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金及時(shí)回籠，成為各地國(guó)有企業(yè)當(dāng)前需要研究的重要課題。

關(guān)鍵詞：防范化解;棚改資金;回收風(fēng)險(xiǎn)

一、防范化解棚改項(xiàng)目資金回收風(fēng)險(xiǎn)的意義

（一）有利于厘清棚改項(xiàng)目重難點(diǎn)問(wèn)題

“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式棚改項(xiàng)目對(duì)于地方政府、承接主體、購(gòu)買(mǎi)主體等各方，尤其是承接棚改項(xiàng)目且不隸屬于地方政府的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，面對(duì)的是一項(xiàng)新興的事物，從項(xiàng)目立項(xiàng)、申貸、投入、支付以至結(jié)算方面，各方無(wú)不是都在進(jìn)行摸索和嘗試，尤其在地方政府償債壓力增大，且該模式又進(jìn)入還本付息的階段，如何化解各方矛盾，理順資金回收工作思路，亟需進(jìn)行排查和梳理。

（二）有利于解決棚改項(xiàng)目共性問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)承接棚改項(xiàng)目，開(kāi)展項(xiàng)目投融資及管理服務(wù)，各棚改項(xiàng)目設(shè)計(jì)架構(gòu)及合約制定層面基本相同，在項(xiàng)目資金回收工作方面，面臨的問(wèn)題也是一些共性問(wèn)題，尤其多數(shù)棚改項(xiàng)目已面臨項(xiàng)目清算關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，研究棚改資金回收風(fēng)險(xiǎn)已是迫在眉睫。

（三）有利于提高棚改項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量

“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式棚改項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院決策部署的重大民生工程，當(dāng)前已進(jìn)入“后棚改”時(shí)代，也正是地方政府舉債高峰期，如何幫助地方政府做好還本付息工作，維護(hù)地方政府主體信用，讓政府“講誠(chéng)信、守契約”，杜絕發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，全面完成棚改任務(wù)，是全面完成國(guó)家“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)，是提高棚改項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的基石。

二、回收購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)款不理想原因

（一）受房地產(chǎn)調(diào)控政策影響

自國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)出臺(tái)相關(guān)調(diào)控政策以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)企穩(wěn)回調(diào)，特別是三、四線城市受影響較大，各地土地拍賣(mài)放緩，地方政府土地財(cái)政收入減少，而棚改項(xiàng)目回收資金主要來(lái)自于政府土地拍賣(mài)收入，故而影響地方政府財(cái)政預(yù)算收入，棚改項(xiàng)目還款資金來(lái)源減少。

（二）地方政府進(jìn)入兌付債務(wù)高峰期

自國(guó)家實(shí)施棚戶區(qū)改造政策以來(lái)，地方政府開(kāi)展棚戶區(qū)改造工作均如火如荼地進(jìn)行，且最為明顯的為繼“三統(tǒng)一”政策棚戶區(qū)改造之后，推行“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式棚改更是每年超額完成棚改任務(wù)。地方政府也自2017年開(kāi)始步入兌付債務(wù)高峰期。而伴隨今年大規(guī)模減稅降費(fèi)，地方政府財(cái)政收入下滑，顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的兌付壓力陡增。

（三）現(xiàn)有商業(yè)模式設(shè)計(jì)有缺陷

棚改項(xiàng)目目前實(shí)施的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式設(shè)計(jì)為：

在法律層面，由國(guó)有企業(yè)與地方政府平臺(tái)公司成立合資公司，或以自身名義，作為承接主體與購(gòu)買(mǎi)主體地方政府代表（住建或房管部門(mén)）簽訂棚改項(xiàng)目《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議》，合資公司作為借款主體（承接主體）與貸款銀行簽訂《借款合同》及《應(yīng)收款質(zhì)押合同》。合資公司、銀行及征收主體（棚改辦下屬組織）簽訂《資金監(jiān)管協(xié)議》等協(xié)議。

在資金流方面，主要由合資公司向銀行借入資金，直接投放至地方政府委托的征收主體，由征收主體負(fù)責(zé)支付給拆遷戶，在承接主體回收資金時(shí)，購(gòu)買(mǎi)主體不支付資金，地方政府一般會(huì)從財(cái)政或委托平臺(tái)公司支付資金。

可以看出，地方政府在受讓資金、使用資金以及支付費(fèi)用方面，其下屬各主體之間責(zé)任和義務(wù)完全脫鉤，部分購(gòu)買(mǎi)主體甚至不參與項(xiàng)目管理和建設(shè)，此項(xiàng)隱性債務(wù)也沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)地方政府任何主體信用，所以在結(jié)算政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)款時(shí)，地方政府下屬各相關(guān)主體因資金緊張或認(rèn)為不相干，而相互推諉，故不能按期支付資金。

三、做好棚改項(xiàng)目資金回收工作的幾點(diǎn)建議

根據(jù)國(guó)家當(dāng)前對(duì)棚戶區(qū)改造相關(guān)政策指引，結(jié)合各地棚改項(xiàng)目近幾年的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)承接棚改項(xiàng)目建議如下。

（一）彌補(bǔ)商業(yè)模式固有風(fēng)險(xiǎn)

由于現(xiàn)有棚改項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程架構(gòu)設(shè)計(jì)有缺陷，地方政府對(duì)棚改項(xiàng)目相關(guān)各主體責(zé)任劃分不清，主體責(zé)任功能不明確。建議：一是針對(duì)在執(zhí)行期或準(zhǔn)結(jié)算的棚改項(xiàng)目，不能讓項(xiàng)目各關(guān)聯(lián)主體責(zé)任義務(wù)相分離，必須完善合約體系;二是打通棚改項(xiàng)目還款渠道，明確安排責(zé)任主體支付，建立還款保障長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）加強(qiáng)棚改資金來(lái)源管理

由于各地方政府年度債務(wù)償還壓力較大，資金支付面廣，為保證能夠讓土地騰退收入優(yōu)先償還棚改債務(wù)，建議各承接主體要及時(shí)跟蹤土地市場(chǎng)拍賣(mài)情況，協(xié)助并配合地方政府將土地出讓金收入作為棚改項(xiàng)目債務(wù)主要資金來(lái)源，可申請(qǐng)建立償債專(zhuān)戶，形成償債資金池，規(guī)范明確資金支付程序，達(dá)到專(zhuān)戶管理，專(zhuān)款專(zhuān)用的目的。

（三）尋求政策性銀行支持

當(dāng)前各地方政府在重大項(xiàng)目資金方面亟需政策性銀行的支持，可懇請(qǐng)政策性銀行在相關(guān)方面進(jìn)行支持：

一是請(qǐng)政策性銀行將年度還本付息金額納入政府年度預(yù)算支出管理;二是請(qǐng)政策性銀行督辦地方政府將騰退土地收入專(zhuān)款專(zhuān)用，建立償債資金池，同時(shí)參與資金監(jiān)管;三是請(qǐng)政策性銀行將“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式的棚改項(xiàng)目履約情況與政府其他項(xiàng)目的貸款投放業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)管理。

（四） 商談兌付對(duì)價(jià)債務(wù)

若遇地方政府由于財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重不足，在各支付節(jié)點(diǎn)實(shí)屬難以?xún)斶€債務(wù)，建議在政府溝通層面尋求他方支持和幫助。在以上措施方面再難以回收資金的，各承接主體可以地方政府現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)兌付債務(wù)，資產(chǎn)形式不一，包括但不限于土地使用權(quán)、股權(quán)、固定資產(chǎn)或其他收益權(quán)等等，提前收回資金。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，各地承接“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式的棚改項(xiàng)目，該種模式在企業(yè)收益方面效果較好，能夠取得穩(wěn)定的固定收益，但在是否能夠按期轉(zhuǎn)化為企業(yè)現(xiàn)金流，受企業(yè)管理及政府財(cái)力等方面影響，仍要加以重視，為此，如何能夠有效防范化解地方政府償債壓力較大、棚改資金回收來(lái)源管理弱化、資金回收渠道不暢及關(guān)聯(lián)方聯(lián)動(dòng)管理不足等風(fēng)險(xiǎn)，承接主體要“因地制宜，因‘政’施策”，要制定并實(shí)施一系列風(fēng)控措施，尋求關(guān)聯(lián)各方支持，掌控資金回收工作主動(dòng)權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)解決問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)高效的發(fā)展。

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