王明田

摘要：改革開放四十年以來，各級各類開發(fā)區(qū)成為國家經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，制度創(chuàng)新的探路者。在原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃體系中，開發(fā)區(qū)探索建立了“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”兩級規(guī)劃編制和管理體系。在“多規(guī)合一”新時代，開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系面臨重構，以便融入“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。本文梳理了開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的演進歷程，基于國土空間規(guī)劃體系，為開發(fā)區(qū)構建了新的兩級規(guī)劃體系，即“專項規(guī)劃—詳細規(guī)劃”。最后以新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州為例，介紹了如何在市縣級國土空間總體規(guī)劃中應用新的開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；規(guī)劃管理；開發(fā)區(qū)；總體規(guī)劃 ；昌吉州

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.005 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0026-05 文獻標識碼：A

Research on the Planning and Management of Development Zone in National Territorial Spatial Planning System： A Case Study of Changji Hui Autonomous Prefecture

WANG Mingtian

[Abstract] Since 40 years of the reform and opening-up， the development zones have been playing important roles in economic development and system innovation. Based on the old system of Urban and Rural Planning and Land Use Planning， the development zone has established a two-level planning system of master planning and detailed planning. In a new era of "multiple-plan integration"， development zone planning must be rebuilt in order to be integrated into the national territorial spatial planning system. This paper reviews the evolution course of development zone planning and rebulids a new two-level planning system of special planning and detailed planning for the development zones. With a case study of changji hui autonomous prefecture， this paper demonstrates the way of applying the new two-level planning system in the national territorial spatial planning at city and county level.

[Keywords] territorial spatial planning； planning management； the dvelopment zone； master planning； Changji Hui Autonomous Prefecture

引言

2019年5月，國家出臺《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標志著國土空間規(guī)劃編制工作在全國范圍內(nèi)正式展開。“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系基本延續(xù)了土地利用規(guī)劃傳導機制，體現(xiàn)了一級政府一級規(guī)劃的行政事權。通過上下層級垂直傳導，建立起緊密銜接的國土空間規(guī)劃體系。有別于國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政主體，開發(fā)區(qū)是介于政府和企業(yè)之間的一種特殊管理單元，在新的國土空間規(guī)劃體系中如何與既有開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理方式做好銜接，促進開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，值得深入探討。

1 我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理政策演進

我國開發(fā)區(qū)建設始于1984年，以沿海14個港口城市開放為標志，其后以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為主要平臺，類型多樣、數(shù)量龐大的開發(fā)區(qū)在各級城市紛紛崛起。按照等級劃分，開發(fā)區(qū)可以劃分為國家級、省級、地市級、縣市級、鎮(zhèn)級等多個層級；按類型劃分，包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、國家旅游度假區(qū)等；按照管理模式劃分，包括獨立管理型、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一型等；按照空間范圍劃分，有位于一個行政單元內(nèi)的，也有跨不同行政單元的。針對不同階段社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，三十五年來國家出臺了大量政策文件，引導開發(fā)區(qū)有序健康發(fā)展。根據(jù)張茜等[1]學者的研究，開發(fā)區(qū)政策頒布大致可以劃分為四個時期。

（1）1984至1991年為開發(fā)區(qū)的政策探索期。在開發(fā)區(qū)規(guī)劃組織方面，一些起步比較早的開發(fā)區(qū)開始出臺開發(fā)區(qū)管理條例，規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設管理行為。以城市規(guī)劃為參照，大部分經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)都編制了開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃，并初步形成了總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩級開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系。

（2）1992至2002年為政策投入期。這一階段全國開發(fā)區(qū)如雨后春筍般迅速增長。為擴區(qū)和設立，開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制迎來了第一個高潮。在各地實踐基礎上，1995 年原國家建設部出臺了《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，明確了開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址、規(guī)劃編制和規(guī)劃管理等基本要求，理順了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系。

（3）2003至2012年為開發(fā)區(qū)的規(guī)范調(diào)整期。為貫徹落實《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號），住建部發(fā)布《關于進一步加強與規(guī)范各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設管理的通知》（建規(guī)〔2003〕178號），規(guī)定必須按照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃組織編制開發(fā)區(qū)規(guī)劃。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”。2010年住房和城鄉(xiāng)建設部第68次常務會議審議，決定廢止《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》。

（4）2013年至今為開發(fā)區(qū)政策轉型期。這一階段開發(fā)區(qū)開始由招商引資向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉變，不再依托土地、勞動力等傳統(tǒng)要素，更多探索體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，為開發(fā)區(qū)尋找新的發(fā)展動力。國家層面沒有再出臺關于開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的法規(guī)或政策文件，部分省份進一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)機構編制管理，鼓勵實行“開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一（區(qū)政合一）”，賦予開發(fā)區(qū)更大發(fā)展自主權。

1.1《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》解析

《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》自1995年頒布至2010年廢止，作為國家城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的唯一法規(guī)，十五年來對開發(fā)區(qū)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在管理辦法的指導下，經(jīng)過長期實踐探索，開發(fā)區(qū)逐步建立起“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”兩級規(guī)劃體系。

從管理范圍來看，管理辦法所稱開發(fā)區(qū)是指國家級和省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)類型包括“經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)”“高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”“保稅區(qū)”“國家旅游假區(qū)”等，省級以下設立的開發(fā)區(qū)沒有納入管理。從空間范圍來看，管理辦法主要針對城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的開發(fā)區(qū)，規(guī)劃區(qū)以外獨立選址的開發(fā)區(qū)并沒有納入管理范疇。

從規(guī)劃編制來看，管理辦法一方面強調(diào)開發(fā)區(qū)規(guī)劃應當服從城市總體規(guī)劃；另一方面又允許開發(fā)區(qū)依據(jù)城市總體規(guī)劃編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。這一模式客觀上造成總規(guī)編制體系重疊設置。雖然管理辦法規(guī)定“開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃由開發(fā)區(qū)所在城市人民政府審查同意后報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批”，但由于管理上相對獨立，開發(fā)區(qū)與地方政府在規(guī)劃上相互爭權現(xiàn)象非常普遍。一方面，為爭取自身利益，常以開發(fā)區(qū)總規(guī)代替城市總規(guī)，客觀上造成規(guī)劃編制上的兩張皮現(xiàn)象；另一方面，由于雙方利益博弈，開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃難以通過地方城市人民政府審查，造成開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理真空。

從規(guī)劃管理來看，管理辦法規(guī)定“開發(fā)區(qū)所在城市的城市規(guī)劃行政主管部門可以根據(jù)城市人民政府的決定在開發(fā)區(qū)設立派出機構”。按照上述要求，大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)設規(guī)劃分局，作為市規(guī)劃局派出機構，行使區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃管理工作。但也有部分開發(fā)區(qū)被政府授予獨立規(guī)劃管理權，建立與市規(guī)劃局平行的管理機構，客觀上造成了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié)。

綜上所述，管理辦法試圖建立一套在城市總體規(guī)劃統(tǒng)領下的開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制和管理體系。但從實際效果來看，管理辦法沒能實現(xiàn)對國家各級各類開發(fā)區(qū)的全覆蓋，城市規(guī)劃與開發(fā)區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系上也沒能完全融為一體。

1.2 2003年開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理清理整頓

2003年國務院辦公廳下發(fā)《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號文件），配合該通知住建部下發(fā)了《關于進一步加強與規(guī)范各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設管理的通知》，立足于《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，針對開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理中的漏洞和問題，從開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址、規(guī)劃編制和規(guī)劃管理等方面加以完善。

1.2.1規(guī)劃選址

通知明確了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃對于開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址的約束作用，通知要求“對申請新設立開發(fā)區(qū)或?qū)ΜF(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)申請擴區(qū)、改變區(qū)位或升級的，要依據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃進行審查”。在管理辦法里，只強調(diào)了開發(fā)區(qū)規(guī)劃要依據(jù)城市總體規(guī)劃，通知里補充了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，意圖從區(qū)域規(guī)劃層面約束城市規(guī)劃區(qū)以外的開發(fā)區(qū)選址。通知要求“開發(fā)區(qū)選址與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不一致的，必須先按法定程序調(diào)整城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃”，增強了規(guī)劃選址的剛性約束。

1.2.2規(guī)劃編制

首先，重申了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系，要求開發(fā)區(qū)規(guī)劃必須依照城市總體規(guī)劃，開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不相符合的，要依據(jù)城市總體規(guī)劃調(diào)整開發(fā)區(qū)規(guī)劃；其次，強調(diào)了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃是指導開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展的基本依據(jù)”，也明確了開發(fā)區(qū)必須依照《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》獨立編制規(guī)劃，作為園區(qū)管理的行政依據(jù)。

1.2.3規(guī)劃管理

通知要求“開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權要集中到市一級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門”，省級以上開發(fā)區(qū)設立的規(guī)劃管理部門，都必須是“所在城市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的派出機構，以規(guī)劃分局方式行使委托的建設項目建議權和規(guī)劃實施監(jiān)督檢查權”。這是在《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》實施期間，部分開發(fā)區(qū)被市政府違法授予獨立規(guī)劃管理權的糾正。

1.3 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后的開發(fā)區(qū)管理

2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”。對照《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，該條款將開發(fā)區(qū)選址范圍由城市規(guī)劃區(qū)擴展到城市、鎮(zhèn)兩級規(guī)劃區(qū)。這將很多設在縣、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)納入管理范疇，同時也意味著應依法取締城市、鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地以外獨立選址的開發(fā)區(qū)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，并沒有同步修訂《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，設立在鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)沒有納入開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理范疇。2010年12月31日住房和城鄉(xiāng)建設部第68次常務會議審議，決定廢止《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》。這意味著國家層面開發(fā)區(qū)規(guī)劃法規(guī)出現(xiàn)真空，開發(fā)區(qū)業(yè)已建立的“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”兩級規(guī)劃體系失去了法律依據(jù)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理只能依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，納入城市總體規(guī)劃或鎮(zhèn)總體規(guī)劃。

觀察2011年以來開發(fā)區(qū)管理實踐，雖然《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》廢止，但是大部分省區(qū)仍然參照該辦法來管理開發(fā)區(qū)。如2017年出臺的《江西省開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃編制審批暫行辦法》，仍是延續(xù)了開發(fā)區(qū)“總體—詳細”兩級規(guī)劃體系，同時仍將“開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃”作為“科學確定功能定位、優(yōu)化空間布局、合理配置開發(fā)區(qū)空間資源、統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)基礎設施和公共服務設施建設、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，以及在開發(fā)區(qū)內(nèi)開展一切建設活動的依據(jù)”。

1.4 土地利用總體規(guī)劃對開發(fā)區(qū)的管理

與城鄉(xiāng)規(guī)劃不同，土地管理部門按照行政等級將土地利用總體規(guī)劃劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。以各級行政單元管理范圍作為規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地利用，沒有針對開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃出臺獨立的管理辦法。為適應開發(fā)區(qū)土地管理要求，國土管理采用派出機構管理模式，在開發(fā)區(qū)設立國土分局。

從土地利用分類來看，開發(fā)區(qū)用地屬于城鄉(xiāng)建設類用地，而城鄉(xiāng)建設用地又可劃分為城鎮(zhèn)建設用地、農(nóng)村居民點建設用地和工礦建設用地。城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)納入城鎮(zhèn)建設用地部分進行統(tǒng)計，城鎮(zhèn)建設用地范圍外的開發(fā)區(qū)，一般統(tǒng)計到工礦建設用地。這種統(tǒng)計方式，實現(xiàn)了對開發(fā)區(qū)管理的全覆蓋。

從用地指標來看，土地利用規(guī)劃對開發(fā)區(qū)用地指標進行單列。即上級行政單元向下級行政單元分配建設用地指標時，會區(qū)分開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)兩部分。開發(fā)區(qū)用地指標會單列配置給開發(fā)區(qū)，不必在下級行政單元中進行二次分配。如果開發(fā)區(qū)跨幾個行政單元，則指標也會對應切塊到不同的行政單元。

為提高土地利用效益，國家每年組織開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，從用地結構、土地利用強度和投入產(chǎn)出效益等方面評估開發(fā)區(qū)土地利用情況。通過這種模式，有效控制開發(fā)區(qū)土地開發(fā)供應秩序和建設狀況，督促開發(fā)區(qū)逐步提高土地利用強度和產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益。

綜上所述，較之城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重編制內(nèi)容的技術性管理模式，國土部門對開發(fā)區(qū)土地利用管理的政策性更強。在土地利用管理上，初步建立起宏觀管理和微觀管理相結合的一套政策工具，兼具權威性和靈活性。

2 開發(fā)區(qū)在國土空間規(guī)劃體系中的定位

2.1國家和地方國土空間規(guī)劃體系構建

新出臺的國土空間規(guī)劃編制體系可以概括為“五級三類”?！拔寮墶毖永m(xù)了原土地利用規(guī)劃編制模式，按照國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個行政等級編制國土空間規(guī)劃?！叭悺奔纯傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，“通過詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃來細化和落實總體規(guī)劃”。

開發(fā)區(qū)作為一種特殊的管理單元，在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中沒有獨立表述。各省出臺的國土空間規(guī)劃工作方案，如山東、廣東、新疆等省區(qū)，也基本傳遞的國家總體安排，對開發(fā)區(qū)沒有給出具體規(guī)定。這意味著，在國土空間規(guī)劃中開發(fā)區(qū)規(guī)劃不會成為一個獨立的規(guī)劃層次或類型，必須納入“五級三類”規(guī)劃體系之中。以下我們從總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃三個規(guī)劃類型來分別探討，確定開發(fā)區(qū)在國土空間規(guī)劃體系中的定位。

2.2開發(fā)區(qū)與國土空間總體規(guī)劃

國土空間總體規(guī)劃包括國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個層次，從開發(fā)區(qū)空間分布特征來看，開發(fā)區(qū)一般會落地到某個地級市市區(qū)或某個縣級單元（縣或縣級市）。先以市區(qū)范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)為例，其具體管理范圍可能包括若干街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元?！度舾梢庖姟诽岢觥翱梢砸詭讉€鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃”。按照上述意見，可以統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)管理下的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，統(tǒng)一編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，替代原開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃?？h級單元內(nèi)的開發(fā)區(qū)亦可參照這一模式，編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。

這種方式將開發(fā)區(qū)規(guī)劃置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，有利之處是可以充分落實市、縣級總體規(guī)劃要求，問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃在行政級別上與開發(fā)區(qū)不對等（開發(fā)區(qū)一般具備副縣級或以上級別管理權限），造成開發(fā)區(qū)被“矮化”，其發(fā)展訴求難以在市、縣級國土空間總體規(guī)劃編制過程中得到充分體現(xiàn)。

2.3開發(fā)區(qū)與國土空間詳細規(guī)劃

《若干意見》要求，“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”，“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批”。根據(jù)開發(fā)邊界劃定指南，開發(fā)區(qū)管理范圍必須納入開發(fā)邊界。因此，可在市、縣級國土空間總體規(guī)劃之下，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)編制詳細規(guī)劃，作為開發(fā)區(qū)一切“國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)”。

這種方式完全落實“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，優(yōu)點是便于在市、縣級行政單元內(nèi)統(tǒng)籌國土空間保護開發(fā)利用，銜接了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對開發(fā)區(qū)的管理要求。問題是將原有開發(fā)區(qū)兩級規(guī)劃體系（總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃）變?yōu)橐患?，總體規(guī)劃層次的消失將導致開發(fā)區(qū)缺少對應其管轄范圍的宏觀層次規(guī)劃，同時也導致開發(fā)區(qū)沒有途徑表達對等其行政級別的發(fā)展訴求。

2.4開發(fā)區(qū)與國土空間專項規(guī)劃

《若干意見》中強化國土空間（總體）規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。專項規(guī)劃包括兩種類型：一種是特定區(qū)域包括跨行政區(qū)域的專項規(guī)劃；另一種是特定行業(yè)的專項規(guī)劃。《若干意見》同時要求“相關專項規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結合實際選擇編制的類型和精度”。

開發(fā)區(qū)可以視為一種市、縣級行政單元下的特定區(qū)域，因此可以在市、縣兩級國土空間總體規(guī)劃之下，以專項規(guī)劃方式編制開發(fā)區(qū)規(guī)劃。這種方式將開發(fā)區(qū)規(guī)劃視為市、縣級國土空間總體規(guī)劃的專項規(guī)劃。按照現(xiàn)行國土空間規(guī)劃編制組織模式，在總體規(guī)劃編制同時需要編制專項規(guī)劃大綱，匯總相關專項規(guī)劃建議和意見，并納入總體規(guī)劃編制成果。在總體規(guī)劃成果編制完成后，開發(fā)區(qū)可以依據(jù)總體規(guī)劃再行編制開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃，落實總體規(guī)劃相關要求。這種“專項規(guī)劃大綱—專項規(guī)劃成果”相結合的編制模式，既落實了“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，也可對等開發(fā)區(qū)管理權限，在上下互動過程中充分反映開發(fā)區(qū)的發(fā)展訴求。

2.5構建新的開發(fā)區(qū)兩級規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃體系下的開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理方式，必須銜接長期以來形成的開發(fā)區(qū)“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”兩級規(guī)劃編制體系，充分體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的行政管理層級和獨立發(fā)展訴求，同時又要有效規(guī)避原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃體系下開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的弊病和問題。基于前述分析討論，建議在國土空間規(guī)劃體系中為開發(fā)區(qū)構建新的兩級規(guī)劃編制體系，即開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃和開發(fā)區(qū)詳細規(guī)劃。通過專項規(guī)劃，充分在總體規(guī)劃層次體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的宏觀發(fā)展訴求，通過詳細規(guī)劃指導開發(fā)區(qū)的具體建設行為。

3 昌吉州國家級開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理芻議

3.1 昌吉州國家級開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理現(xiàn)狀

昌吉回族自治州地處新疆維吾爾自治區(qū)中部，是天山北坡經(jīng)濟帶和烏昌石城鎮(zhèn)群的核心組成部分，是我國實施“一帶一路”開放戰(zhàn)略的樞紐地區(qū)。昌吉州州域總面積7.39萬平方公里，總人口約140萬人，下轄兩市、五縣和三個國家級開發(fā)區(qū)。三個國家級開發(fā)區(qū)分別為新疆昌吉國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)（以下簡稱“昌吉農(nóng)業(yè)園”）、昌吉國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“昌吉高新區(qū)”）和新疆準東國家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（以下簡稱“準東開發(fā)區(qū)”）。

昌吉高新區(qū)于2000年6月被新疆維吾爾自治區(qū)人民政府批準為省級高新區(qū)，2010年9月經(jīng)國務院常務會議研究批準為國家級高新區(qū)。高新區(qū)管理范圍位于昌吉市榆樹溝鎮(zhèn)，高新區(qū)與榆樹溝鎮(zhèn)探索建立了“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理模式，在社會、經(jīng)濟和土地管理上進行統(tǒng)籌。高新區(qū)下設獨立規(guī)劃管理部門，級別上與昌吉市規(guī)劃局平級。由于高新區(qū)管理范圍位于昌吉市城市規(guī)劃建設用地以外，土地指標單列，因此與市里矛盾不大，問題主要集中在水資源配置方面。

昌吉農(nóng)業(yè)園2002年經(jīng)國家科技部批準設立，是新疆地方第一個國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。昌吉農(nóng)業(yè)園位于昌吉市市域范圍內(nèi)，在規(guī)劃管理上昌吉農(nóng)業(yè)園設有獨立管理部門，與昌吉市規(guī)劃局平級。農(nóng)業(yè)園由核心區(qū)、加工區(qū)和示范區(qū)三部分組成，其中核心區(qū)位于昌吉市城市規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)，“一城兩局”的規(guī)劃管理架構，導致農(nóng)業(yè)園核心區(qū)與昌吉市在建設用地指標和公共設施配置方面存在較多矛盾。農(nóng)業(yè)園加工區(qū)和示范區(qū)位于昌吉市城市規(guī)劃建設用地以外，在土地指標方面單列，與市里矛盾相對較小。

2012年9月國務院批準設立國家級新疆準東經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。2013年11月，自治區(qū)批復設立新疆準東開發(fā)區(qū)管理委員會，為自治區(qū)人民政府派出機構，委托昌吉州黨委、人民政府管理。開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積約1.55萬平方公里，橫跨昌吉州吉木薩爾、奇臺、木壘3個縣，東西長220公里，南北平均寬60公里。準東開發(fā)區(qū)獨立設置了規(guī)劃管理部門，且行政級別高于吉木薩爾、奇臺、木壘三縣。雖然準東開發(fā)區(qū)管理區(qū)域相對獨立，但準東開發(fā)區(qū)與三縣在規(guī)劃管理上仍存在較多摩擦，對開發(fā)區(qū)重大項目選址、規(guī)劃和建設造成一定影響。

3.2 昌吉州國家級開發(fā)區(qū)國土空間規(guī)劃探索

為順利推進昌吉州國土空間規(guī)劃編制工作，昌吉州人民政府依據(jù)新疆自治區(qū)工作方案，初步擬定了《自治州全面開展國土空間（總體）規(guī)劃編制工作方案》（以下簡稱“《工作方案》”），在州內(nèi)建立“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，“三級”即自治州、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級，“三類”即總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃。結合昌吉州三個國家級開發(fā)區(qū)空間分布特征和現(xiàn)行管理模式，同時為消除開發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)規(guī)劃管理之間的矛盾與問題，《工作方案》提出以專項規(guī)劃方式將開發(fā)區(qū)納入“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，不再獨立編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。

為實現(xiàn)昌吉市域范圍內(nèi)國土空間的統(tǒng)一管理，《工作方案》提出由昌吉市人民政府牽頭，統(tǒng)籌市域內(nèi)的昌吉高新區(qū)和昌吉農(nóng)業(yè)園，由兩個園區(qū)管委會編制開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃，并將專項規(guī)劃成果納入昌吉市國土空間總體規(guī)劃。目前，昌吉市域范圍內(nèi)一市兩園區(qū)已啟動國土空間規(guī)劃前期工作。為確保園區(qū)專項規(guī)劃與總體規(guī)劃的無縫銜接，在工作組織上，由昌吉州自然資源局指導統(tǒng)一組織一市兩園區(qū)規(guī)劃編制招投標工作，委托同一技術單位編制城市總體規(guī)劃和開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃；在技術路線上，同步昌吉市總體規(guī)劃，兩開發(fā)區(qū)編制發(fā)展大綱，將發(fā)展定位、主要指標、“三線”劃定、空間格局等核心發(fā)展訴求融入昌吉市總體規(guī)劃。

根據(jù)《若干意見》關于專項規(guī)劃的相關要求，“跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批”?！豆ぷ鞣桨浮诽岢鲇刹萑嗣裾疇款^，組織協(xié)調(diào)準東開發(fā)區(qū)、吉木薩爾縣、奇臺縣、木壘縣，在昌吉州層面編制準東開發(fā)區(qū)國土空間專項規(guī)劃，開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃編制成果納入昌吉州國土空間總體規(guī)劃。為確保準東專項規(guī)劃與東部四縣市總體規(guī)劃的有效銜接，在工作組織上，昌吉州自然資源局將統(tǒng)籌東部四縣市和準東開發(fā)區(qū)編制招投標工作，委托同一技術單位編制縣市總體規(guī)劃和準東開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃；在技術路線上，以昌吉州國土空間總體規(guī)劃為平臺，同步推進東部四個縣市與準東開發(fā)區(qū)發(fā)展大綱編寫工作，實現(xiàn)縣市總體規(guī)劃與開發(fā)區(qū)專項規(guī)劃的對接。

4 結論與建議

各級各類開發(fā)區(qū)仍是我國改革開放的先行者和排頭兵，在國土空間規(guī)劃體系建立過程中，需要重視和優(yōu)化開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理。一方面，建議在國家、省級國土空間規(guī)劃工作方案中，需要進一步明晰開發(fā)區(qū)定位，規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制和管理要求，做好與既有開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理制度的銜接；另一方面，結合開發(fā)區(qū)“產(chǎn)城一體、區(qū)政合一”等改革發(fā)展方向，立足國土空間整體保護開發(fā)利用，進一步完善開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容，引導開發(fā)區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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