李杰

摘?要：中國新時代開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。作為新時代的國土空間規(guī)劃，既是傳統(tǒng)經濟、土地和建設三類空間規(guī)劃的傳承，也是滿足從“物質文化需要”向“美好生活需要”轉變，從解決“落后的社會生產”向“不平衡不充分的發(fā)展”的問題轉變的新制度設計，國土空間規(guī)劃的技術創(chuàng)新至關重要。

關鍵詞：新時代;國土空間;規(guī)劃治理

一、我國目前的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）國土空間規(guī)劃轉型的原因

我國由于城市規(guī)劃的編制和審批早于一般土地利用規(guī)劃，當規(guī)劃不一致時，兩者的銜接可能會十分困難，因此國土資源管理部門應明確土地利用總體規(guī)劃和特殊的各級規(guī)劃之間的關系，土地利用規(guī)模取決于土地利用總體規(guī)劃，在城市規(guī)劃不超過一般土地利用規(guī)劃確定的城市土地利用控制區(qū)的前提下，合理確定各類土地的開發(fā)規(guī)模。為了提高土地規(guī)劃的科學性，并探討不斷適合國情的土地規(guī)劃的理論和方法，以增加土地規(guī)劃的靈活性，中國土地規(guī)劃不斷創(chuàng)新理論和方法，并建立一個土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，滿足不同層次的需求。但是，經濟的高速發(fā)展是以環(huán)境惡化為代價換來的，改革開放之后，東南沿海地區(qū)為了單一地追求經濟的發(fā)展，采取了資源掠奪式的經濟發(fā)展計劃，這樣的經濟發(fā)展模式，加大了國土空間差距，使得日益凸顯的社會矛盾成為阻礙城鎮(zhèn)化建設的障礙。在這樣嚴峻的情況下，增量型的國土空間規(guī)劃類型難以適應國土空間規(guī)劃，單純地規(guī)劃城市的發(fā)展顯然是行不通的，必須改變國土空間規(guī)劃類型，找到適合當前社會環(huán)境下國土空間發(fā)展的道路。

（二）國土空間規(guī)劃的目標

為了適應當下社會的發(fā)展與變化，我國提出了新型城鎮(zhèn)化道路的建設指標，國土空間規(guī)劃因為社會的轉型變化以及全球化的趨勢發(fā)生了歷史性的轉變。對于新型國土空間規(guī)劃的建設目標，社會各界形成了統(tǒng)一的共識，要將我國建設成一個資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的國家。國土空間規(guī)劃的新指標，是為了促進國土空間共進。20世紀，一些地區(qū)為了實現(xiàn)經濟的發(fā)展，在一定程度上對環(huán)境造成了破壞。目前新提出的新型的城鎮(zhèn)化建設指標中，為了保護環(huán)境，特意融入了生態(tài)文明理念，是為了讓我國走一條綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路的本質依然是城鎮(zhèn)化，但發(fā)展重點卻從城鎮(zhèn)建設規(guī)模轉化為合理協(xié)調國土空間多元化結構，國土空間優(yōu)勢互補。新型的國土空間規(guī)劃理念與傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃理念相互比較，可以發(fā)現(xiàn)新型的規(guī)劃理念注重以人為本，通過強調城鎮(zhèn)化的建設，進而實現(xiàn)人的全面發(fā)展，然而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設，卻過度地追求量的增加，忽視了人的作用。從發(fā)展動力上看，傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃理念是以工業(yè)的發(fā)展為核心的動力機制，新型的國土空間規(guī)劃理念則更注重第二、三產業(yè)的協(xié)調發(fā)展，不注重數(shù)量，只注重品質與效率。

二、我國國土空間規(guī)劃產生的歷史機遇

（一）破解“規(guī)劃打架”，審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權威性等問題

自新中國成立以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐國民經濟社會和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間有效保護和合理利用等方面均發(fā)揮了積極作用。但是由于各類規(guī)劃長期處于分部門割裂管理，造成規(guī)劃類型過多、甚至內容重疊沖突，并且存在審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權威性等問題，導致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯(lián)系，不利于科學布局生產、生活、生態(tài)空間。為加強國土空間管理，科學配置資源，提高國土空間利用質量和效益，須編制以習近平新時代特色社會主義思想為指導的國土空間規(guī)劃，破解“規(guī)劃打架”，審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權威性等問題。

（二）立足本地資源稟賦，科學布局生產、生活和生態(tài)空間，新時代謀劃國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略格局

新時代謀劃國土空間開發(fā)保護格局，科學布局生產、生活和生態(tài)空間是新的國土空間規(guī)劃題中應有之意，是協(xié)調國土利用、經濟發(fā)展和環(huán)境保護的有效途徑。無論是在2018年4月習近平總書記在深入推進長江經濟帶發(fā)展座談會上還是在今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記多次強調，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色，堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

三、當前國土空間規(guī)劃存在的問題概述

（一）缺乏健全的規(guī)劃實施管理機制

這是當前國土空間規(guī)劃較為根本的規(guī)劃問題，同時也是當前國土空間規(guī)劃最大的問題?，F(xiàn)階段，我國相關的國土空間規(guī)劃主要是編制、實施以及相關監(jiān)控三大執(zhí)行方式，這也就意味著缺乏相關的全面管理規(guī)劃機制，同時，相關民眾對于國土空間規(guī)劃的參與程度較小，相關的國土規(guī)劃存在較為嚴重的不合理與不協(xié)調，因此，民眾對于國土空間規(guī)劃的滿意度不夠高。而隨著公民民主意識的覺醒，相關的國土規(guī)劃效率與民主決策機制必然相互掛鉤，需要相關的機制給予一定的配合。

（二）缺乏較為完善的生態(tài)規(guī)劃意識

當前，我國相關的國土空間規(guī)劃還只是依靠經濟發(fā)展這一要素，甚至將經濟發(fā)展作為相關規(guī)劃的關鍵影響因素，往往會導致忽視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及相關生態(tài)環(huán)境的保護，導致相關的法律以及法規(guī)對于國土空間規(guī)劃以及地區(qū)發(fā)展的環(huán)境質量影響與保護效果較為差強人意，對于國家可持續(xù)發(fā)展造成的影響較為深遠且嚴重，并導致了不必要的損失。

（三）缺乏較為完善的協(xié)調性規(guī)劃策略

當前，我國國土規(guī)劃的工作在不同的階層仍然受到較大的牽制，相關不同部門的執(zhí)行規(guī)劃以及設計往往缺乏協(xié)調性，同時不同的規(guī)劃又缺乏對于國土空間的整體認知，甚至相關的執(zhí)行機構對于國土規(guī)劃的職能認知也不夠完善，這樣就導致相關的城鎮(zhèn)體系、國土空間規(guī)劃、主要功能區(qū)規(guī)劃之間存在著較為嚴重的規(guī)劃僵局，進而導致國土規(guī)劃的各個方面均缺乏整體協(xié)調性的規(guī)劃方式。

四、我國國土空間規(guī)劃的建設

（一）積極推進在中國特色社會主義市場經濟體制下為國家宏觀調控與市場相結合服務的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系

加快推進與國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)制定，該項工作已經被列入立法規(guī)劃。2019年1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在全國人大網(wǎng)上全文公布，明確規(guī)定了：“經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃”。自然資源部正在梳理與國土空間規(guī)劃相關的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的條款和內容，按程序報批，同時做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。深入探索如何更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在宏觀計劃經濟的指標控制和縱向傳導機制與進一步加強建立適應社會主義市場經濟側重規(guī)劃條件有機結合靈活運用。

（二）做好過渡期內現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同

自然資源部印發(fā)的《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)[2019]87號）要求，國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動，真正意義上實現(xiàn)“多規(guī)合一”。單獨的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃不再新編和報批。已經批準的規(guī)劃期至2020年后的空間規(guī)劃，按照新的國土空間規(guī)劃編制要求，將合法合規(guī)編制的規(guī)劃成果納入新編制的同級國土空間規(guī)劃中。結合國土空間基礎信息平臺的建設，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實施中存在矛盾的圖斑，按照國土空間規(guī)劃“一張圖”要求，作一致性處理，做好過渡期內現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同。

（三）完成雙評價，夯實基礎研究，為國土空間規(guī)劃編制開好頭

資源、環(huán)境和能源是可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，開展自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價是開展規(guī)劃編制的必要條件，同時開展“多規(guī)合一”實施評估以及對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和未來風險點評估，在科學評估評價的基礎上，開展基礎研究。前期專題研究主要包括戰(zhàn)略研究、糧食安全與耕地資源保護利用研究、產業(yè)與重大基礎設施布局研究、生態(tài)保護與生態(tài)修復、“三線”劃定、國土空間優(yōu)化與布局和實施保障措施等。進一步優(yōu)化新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案并提出配套政策。做好雙評價，夯實基礎研究，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在深入分析評價評估的基礎上，開展規(guī)劃編制工作，為國土空間規(guī)劃編制開好頭。

（四）基于以往國土信息化成果，完善國土空間基礎信息平臺

新的國土空間規(guī)劃需要新的信息化技術保障，以防避免重復開發(fā)，出現(xiàn)信息孤島問題。已有的工作基礎主要包括：天地圖、數(shù)字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎信息平臺。新的國土空間規(guī)劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎信息平臺和建設國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。遠期進一步打造國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警。為國土空間規(guī)劃審批、監(jiān)測、評估、預警做好信息化技術保障工作。

（五）盡量保證城鄉(xiāng)協(xié)調

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系的主體在城市，而且過于先入為主地認為城市發(fā)展能夠帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。但是經過多年來的實踐證明，城市的發(fā)展并不能在很大程度上帶來周邊區(qū)域的發(fā)展，而且會使城市與城鎮(zhèn)之間的國土空間差距越來越明顯，使社會的貧富差距加劇，經濟發(fā)展不協(xié)調。針對這一問題，新型的國土空間規(guī)劃理念應該轉變優(yōu)先發(fā)展城市的思想，將城鎮(zhèn)與城市相互協(xié)調發(fā)展作為國土空間規(guī)劃的新方向。新型的國土空間規(guī)劃方向提出的國土空間一體化并非將農村劃分為城市的一部分，而是讓二者按照自己的特點，走出一條適合自己發(fā)展的道路，在這條道路上相互協(xié)調、相互幫助，這能夠使城市居民提升生活品質和經濟條件，也能使城鎮(zhèn)居民共同獲得生活品質、經濟條件和文化風貌上的進步。在新型的國土空間規(guī)劃理念中，城市與城鎮(zhèn)應相輔相成，走出一條有別于傳統(tǒng)的道路，縮小社會的貧富差距及國土空間差距。

五、結語

我國目前尚處于社會主義發(fā)展的初級階段，城鎮(zhèn)化建設并沒有取得非常優(yōu)秀的成果，而且由于全球化趨勢日益明顯，以及社會經濟的迅速發(fā)展，使我國的城鎮(zhèn)化建設也面臨著轉型的挑戰(zhàn)。面對這樣的局面，只有重新確定國土空間規(guī)劃的轉型方法，并在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃轉型的基礎上，建立科學的國土空間規(guī)劃體系，才能滿足當下社會發(fā)展的需求，為我國的國土空間規(guī)劃轉型奠定良好的基礎，進一步為我國建設社會主義強國添磚加瓦。

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