曾汶婷

摘? ?要：我國教育改革已經進入到了一個全新的階段，學校、政府和社會之間的關系正在逐漸發(fā)生改變。但目前，政府和學校之間仍存在著一系列權責不清的問題。學校辦學自主權缺失、安全管理等責任過大，而政府的教育職能行使既存在不到位，也存在越界的現象，且行使方式多以監(jiān)督命令為主，缺乏服務理念。鑒于此，依法治教勢在必行，政府需要進一步樹立服務者的觀念，為學校營造良好的辦學生態(tài)，利用社會第三方的監(jiān)督和評估功能，改善政府和學校之間的關系。

關鍵詞：義務教育;政校關系;學校管理;問題;對策

中圖分類號：G47? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-010X（2019）33-0033-07

隨著工業(yè)時代的結束、信息時代的來臨，過去的“全能政府”在如今各方利益群體崛起的背景中已然失效，然而與政治、經濟、文化等范疇內的改革相比較，各國的教學改革以及教育管理體制的改革似乎都稍顯滯后。美國經濟學家弗里德曼指出，公共教育由于受政府的壟斷，已經暴露出弊端，政府應當承擔主要的教育事業(yè)，但同時應該允許其他主體的參與。約翰·E·丘伯等人認為美國公立學校中存在的科層制十分僵化，以至于干擾到了學校的正常辦學活動。反觀我國教育體制，也存在科層制過度的現象，而其表現形式就體現在政府的權力過大。行政部門權力過大會造成政府失靈的現象，同時也會造成學校對其形成過度依賴。政府掌握太多的教育職能也會使學校缺乏進取心和責任感，從而降低學校的辦學效率。而最終造成的結果就是“政校不分”的局面——政府既是辦學者，又是管理者，還是評價者。這種現狀帶來的結果必然缺乏公信力、說服力和約束力，長此以往，就會使我國教育系統(tǒng)陷入僵化、固化的困境，教育發(fā)展將失去動力和活力。

我國教育改革目前進入深水階段，教育體制機制的變革勢在必行。對此，中央提出了“放管服”相結合的教育管理模式轉型原則，這在國家政策層面上指明了政府、學校和社會機構三者之間關系的新走向。這種關系要求教育行政部門下放學校自主辦學、自主管理的權力，轉而實施宏觀調控和提供服務功能。約翰·E·丘伯等人在其著作《政治、市場和學校》中說道：“促使學校形成有助于高效運作特點的首要前提是學校的自主權，特別是促使其擺脫外部科層制影響的自主性?！笨梢妼W校辦學自主權的重要性。討論政校關系，即對政府和學校之間的權力和責任進行明晰和劃分，從而確保政府充分發(fā)揮其宏觀調控的職能，同時確保學校的辦學自主權。

梳理有關義務教育階段政府和學校之間關系的研究成果可以發(fā)現，針對現代政校關系的建設和變遷等諸多問題領域的研究都取得了一些有價值和有借鑒意義的成果，但仍存在共性問題。第一，研究內容多在理論層面，缺乏實證調查。無論是對于政校關系實質、內涵的揭示，還是對影響政校關系的因素以及實踐路徑的探索，都是基于對政治學、管理學或法學理論的研究分析而提出的，很少有研究從實踐層面調查過辦學者（例如校長）的真實體驗和感受，教育行政部門的真實想法或者社會其他利益群體對這一概念的理解。第二，研究的問題過于籠統(tǒng)，缺乏具體闡釋。大多數在論述政校關系時，都同時論述了學校的辦學自主權和政府部門內部的分權管理問題，但卻造成了研究結果的“假、大、空”，對于教育實踐者來說不具有借鑒和參考意義。第三，研究方法過于局限，多停留在文本分析和歷史法。政校關系屬于教育管理領域的問題，而管理問題通常需要在實踐中進行摸索調查。因此，為了了解新形勢下政校關系的轉型路徑，有必要結合問卷和訪談等多種研究方法，從學校、政府和第三方三個角度出發(fā)進行三角互證，從而體現多方利益群體的參與性。

鑒于此，本研究以全國各地中小學校長為研究對象，從一線辦學者的角度評估目前學校辦學自主權以及政府職能的履行情況，同時反映校長對辦學自主權和政府教育職能的需求。通過探討影響政校關系變革的因素，為進一步規(guī)范政府的教育行政管理和學校辦學行為提供參考。

一、研究思路

（一）研究對象

問卷的發(fā)放對象為來自全國各地的中小學校長，其學校所在地區(qū)包括了內蒙古、山東、福建、吉林、北京、云南、貴州、江西、遼寧、河北、廣西、四川、青海、河南、黑龍江、新疆、湖南、重慶、上海、浙江、湖北、天津、山東等，基本覆蓋全國各省。從以上接收問卷調查的全國各地中小學校長中選擇了東部教育較發(fā)達地區(qū)以及西部教育較落后地區(qū)的校長各5名，其中又根據學校所在地理位置劃分為城市中心區(qū)、非中心區(qū)學校校長以及城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部、農村地區(qū)學校校長各1名。校長的基本信息如下表1。

（二）研究內容及工具

從校長的視角出發(fā)，反映出義務教育階段政校關系的現狀以及校長眼中的政校關系，總的來說分為兩個維度和四個方面。兩個維度即權責的內容及其行使的方式，四個方面即政府、學校分別擁有的權力和所需承擔的責任。據此，問卷采用多種答題形式相結合的方法。在學校自主權評估上采用里克特5級量表型題目，將學校辦學自主權分為人權、事權、財權三個維度;其余題目還包括單選題、多選題、排序題和開放做答題，有助于針對不同問題獲得最有效的答案。訪談提綱設計的維度與問卷類似，訪談采用單獨訪談和集體訪談相結合的方式。

（三）研究方法

在數據分析階段利用SPSS 23軟件進行頻數統(tǒng)計、百分比、標準差和排序平均綜合得分等數理統(tǒng)計，對所獲得的數據進行分析以得出具有人群代表性的結論。對訪談結果進行質性分析，以探究問卷結果所反映現象背后的原因及其影響因素。

二、研究結果

問卷通過線上平臺進行發(fā)放和回收，共回收有效問卷總計529份。

（一）政校關系現狀

1.學校辦學自主權及政府職責履行情況。問卷采用里克特5級量表對學校辦學自主權及政府職責履行情況進行評估。5分代表“非常符合”選項所描述的情況，1分代表“非常不符合”。所得結果如下表2。

平均數在3分及以下代表學校辦學自主權不足或政府職責履行情況不到位，3～4分之間表示學校自主權基本足夠或政府職責履行情況基本到位，4分以上表示學校有充足的辦學自主權或政府職責履行情況很到位。從表2可知，學校總體自主權（3.26）基本足夠，但具體來說人權（2.85）稍有不足，80%左右的學校沒有權力聘任和解聘不稱職教師，只有約65%的學校有權力決定教師的職稱晉升，仍有30%左右的學校無權自主分配教師的績效工資。政府職責履行基本到位。在構建完善的教育法律法規(guī)體系和保障教育經費等辦學條件上校長認為政府履行了相應職責，但在為學校提供完善的咨詢服務上，只有不到50%的校長認為政府履行了相應職責。

2.學校需要承擔的責任。與政府的教育行政部門賦予學校的權力相比，學校需要承擔的責任非常大。目前政府賦予學校的辦學自主權不足，卻讓學校承擔了與權力不對等的責任。在訪談中，不少校長反映，學校成為學生安全問題的眾矢之的。

3. 政府行使職能的方式。通過問卷可知，政府在行使教育職能過程中最常采用的方式是行政命令，包括下發(fā)正式文件和傳達非正式指令。然后依次是例行監(jiān)督檢查、制定法律法規(guī)、領導號召、例會等，具體情況如下表3。

（二）校長對政校關系的期待

1.希望得到的辦學支持。在對“辦學過程中希望得到的支持”這一問題進行回答時，“教師專業(yè)發(fā)展”被提及的次數最多，其頻數為450，其次是“撥款方面的傾斜政策”，共382次;“學校發(fā)展和管理咨詢”共359次;“學校安全管理”，共339次。整體結果如下圖2。

2.校長對辦學自主權的期待。前面說到學校的辦學自主權基本足夠，但想要讓學校個性發(fā)展，其自主權仍舊不足。校長在這一問題上最期待的是在“學校人員聘用與安排”上的自主權，該選項被提及的頻數為507次;其次是“分配辦學公用經費”，共計396次;“培訓教師”，共333次。具體情況如下圖3。

3.對政府行使職能方式的期待。目前政府多以“行政指令直接安排”的方式對學校進行教育管理，但在校長們看來，最希望政府以“制定法律法規(guī)”的方式對學校進行管理（排序平均綜合得分6.76），其次是提供咨詢服務（排序平均綜合得分5.71），而目前政府最少以這種方式對學校進行管理。具體情況如下表4。

三、總結與討論

通過對全國中小學校長進行隨機抽樣發(fā)放問卷，結合對個別校長的單獨訪談和集體訪談，可以發(fā)現，目前我國中小學辦學自主權存在欠缺，政府職能履行存在缺位和錯位的現象，具體問題如下：

（一）學校人權、事權、財權均存在不足

在人權方面，學校缺乏基本的人員進退機制和獎懲機制。在回答“您認為一所優(yōu)秀學校主要依靠什么”這一問題時，校長們認為優(yōu)秀的師資對于學校的發(fā)展和建設來說具有至關重要的地位。但目前，校長沒有權力聘任合格的但沒有編制的教師，也沒有權力解聘不稱職的在編教師。除了教師質量問題，部分地區(qū)學校還存在教師數量不夠的情況。尤其是所謂的“邊緣學科”如音樂、美術、信息技術等教師。在學校教師職稱評定和工資獎勵方面，校長也缺乏自主權，從而導致部分教師拿到理想職稱后不思進取、倦怠工作，給學校的教育教學工作帶來消極影響。

在事權方面，學校對于如何將校本課程納入課時無能為力。國家課程占去了大部分的學生學習時間，而校本課程和小學階段最重要的實踐課程內容卻只占小部分。另外，上級教育行政機關對于教師教育教學研究的硬性規(guī)定在給學校教研帶來動力的同時，也可能由于目標和內容對接不當的問題而使得教育研究失去了針對性。值得注意的是，農村地區(qū)學校的自主權顯著不足。比如在課程設置方面，城市非中心區(qū)學校、城鎮(zhèn)學校和城鄉(xiāng)結合部學校都比農村學校有更多權力;在課時安排方面，城市的學校比農村學校有更多自主權;在教學模式選擇方面，城市中心區(qū)學校比農村學校有更多自主權。農村學校自主權的缺失一方面原因是校長自身業(yè)務能力不足，導致政府不敢放權給學校;另一方面，農村地區(qū)教育行政部門也更容易出現由于缺乏監(jiān)督而不遵守相關規(guī)定進行管理的問題。因此，農村學校的辦學自主權更需重視。

在財權方面，政府的投入不夠且存在不均衡的問題。義務教育公辦學校的經費來源主要是政府撥款，但目前我國教育經費投入還不達標。經費的缺乏束縛了學校自主開展各項教育教學工作的手腳，有的校長需要花費大量精力為學?；I措社會資金支持。除了整體上缺乏辦學經費的情況，我國教育經費投入也存在不均衡的現象。規(guī)模大的學校資金充足，能有更加優(yōu)質的教育資源。而規(guī)模較小的學校資金相對緊張，在需要建設同樣的校舍、購買同樣的教學設備的情況下，難以形成規(guī)模效應。

（二）權責不對等，學校安全責任過重

與教育行政部門賦予學校的權力相比，學校需要承擔的教育責任非常大?？梢姡壳敖逃姓块T賦予學校的自主權不足，而且讓學校承擔了與權力不對等的責任。

首先，學校成為了面子工程的制造場所。各級各類政府部門、社區(qū)單位、工青婦組織等開展的“進校園”活動成為了學校不必要的社會責任負擔。這些活動在干擾學校的正常教育教學工作的同時，也給學校帶來了一系列本不需要承擔的責任。

其次，學校安全責任無底線。雖然我國法律規(guī)定，學校安全責任問題施行“過失責任制”，也就是說學校在無過失的情況下不需要承擔任何責任，但在具體實踐過程中，過失如何劃分卻成為一個頭疼的問題。家長和社會輿論認為只要學生在學校出現了事故，就應該由學校擔責，甚至一些發(fā)生在校外的事故也會給學?？凵稀敖逃ぷ鞑坏轿弧钡拿弊?。目前，社會對于教育的認識還停留在學校包攬一切的層面上，家庭和社會把教育方面理應肩負的責任也全權拋給了學校。另外，地方政府缺乏對于學校安全責任的明確制度規(guī)定和政策，缺乏對學校的權益保護?！芭聦W生出安全事故”成為阻攔學校開展實踐活動的絆腳石，如此下去造成的結果將是對學生全面發(fā)展的阻礙。

（三）政府職能行使方式單一，人員專業(yè)性不足

總體上來說，目前政府在教育職能履行上存在兩大問題。一是責任主體不明確;二是責任內容規(guī)定不明確。地方政府在落實中央政策文件精神時沒有根據具體情況制定相應方針政策，在解決政府和學校之間的矛盾時要么一味將責任推給學校，要么在政府內部各科室之間相互推卸。并且通過差異性分析可知，農村地區(qū)的教育行政部門在責任主體上的不明確程度顯著大于城市中心區(qū)的教育行政部門，可見農村地區(qū)政校關系的改進更應受到重視。

另外，政府的責任履行方式太過單一。多以行政命令為主，給學校增添了很多與教學不相關的社會義務和工作。校長需要應付冗余的會議和檢查，教師需要應付重復的文書工作和情況調查。作為為人民服務的政府，理應為學校的發(fā)展提供指導與支持，而目前政府的服務功能卻并沒有體現出來。

最后，仍然存在教育行政人員不懂教育基本規(guī)律的情況。目前，我國教育工作的專業(yè)化程度遠不及其他政府部門，所以導致在選拔教育行政人員的時候缺乏對其專業(yè)性的考察。很多教育行政人員缺乏教育專業(yè)背景和相關知識，甚至沒有教育工作經驗。因此，他們在開展具體教育工作指導時，往往難以考慮學校開展工作的實際情況，與教育一線工作者出現觀點分歧，導致違背教育規(guī)律的現象屢屢出現。

四、對理順政校關系的建議

（一）依法治教

首先，各級各類政府需要按照相關法律政策行使職能，嚴格禁止教育治理工作中的缺位、越位。我國教育相關法律條文對政府的職能有明確規(guī)定，政府的教育管理權力具有法律性的特點。因此地方政府應該將該放的權力堅決下放，而該管的事項政府就應該切實管好。另外，為了提高政府行政效率，使教育治理過程民主化、透明化，政府有必要接受社會輿論監(jiān)督，及時通過互聯網等平臺進行信息公開。

地方政府在落實中央文件精神、制定相關政策的時候要遵守相關教育法，政策制定過程應該公開、透明、實事求是，聽取一線教育者和專家學者意見。

其次，學校也應該樹立并強化依法辦學的理念，建立起學校章程，規(guī)范學校解決糾紛的機制和安全應急管理機制，我國鄉(xiāng)村地區(qū)學校校長更應提高自己的法律意識，知法懂法，依法治校，當校長和學校其余管理人員有能力管理好學校的時候，政府也會更加放權。

（二）建立服務型政府

1.政府需要樹立為學校服務的思想。習近平總書記也在十九大報告中多次提到“為人民”，以人民為中心來開展工作是政府的首要職責。

教育行政部門不能把學校作為搞政績的場所。教育是一項需要長期投入的工程，而在有限的在職期間，許多當權者不愿意將精力投入到這項回報期限過長的事業(yè)中，因此也導致教育事業(yè)不受重視。相反，每當地方政府需要表現自身政績的時候，總喜歡把學校作為場所開展各種宣傳活動。這種錯誤觀念誤導了社會對學校的認識，更誤解了學校的角色。實際上，政府應該實地調查學校所需，幫助學校解決實際困難。當政府把自己的角色定位在服務者的時候，學校的各項需求才得以被聆聽，一線教育工作者的意見才得以被采納，辦學活力才得以被激活，教育質量才得以提高。

2.教育行政部門應該注重人員的專業(yè)性。至少具有教育工作經驗，更好的是能夠熱愛教育事業(yè)，最好的是專于教育事業(yè)、懂教育規(guī)律。教育是一門藝術，有其靈活性和創(chuàng)造性;教育也是一門科學，有規(guī)律性和嚴謹性。因此，需要教育行政人員在遵循教育規(guī)律的前提下開展教育工作，否則無法為政府贏得公信力。

3.轉換政府的責任履行方式。作為為人民服務的政府，理應為學校的發(fā)展提供指導與支持。此次調查顯示，校長們希望政府以制定法律法規(guī)和提供咨詢服務的方式來管理學校，也就是說政府的職責應該由“管理”轉向“服務”，給予學校更多地指導和幫助。

政府的服務功能應當基于民主合作的原則，是為學校自身發(fā)展所提供的服務，是基于對學校的信任所提供的服務。

（三）社會第三方參與治理

社會第三方的加入也可以對于解決糾紛和安全機制建立起到良好的推進作用。管辦評分離目標下，要強化社會的評價主體作用，把評價權和監(jiān)督權更多交給社會、回歸社會，社會機構對學校和政府的評估作用將有利于學校辦學自主權的落實。社會第三方評估機構要專業(yè)、公正。新公共管理視角下，教育責任不僅應該由政府下放到學校，而且也應下放給社會主體，所以可以嘗試將部分教育經費交由第三方承擔，教育評估和監(jiān)督職責交由第三方來操作，政府只起到堅守教育公平和維護教育基本秩序的作用。

（四）營造良好的教育生態(tài)環(huán)境

針對社會上出現的對學校的敵意和不信任，對教師這一職業(yè)不尊重等現象，政府需要在輿論上起到引導作用，通過樹立相關法律，制定相關政策，并監(jiān)督地方教育部門認真貫徹落實，嚴格執(zhí)行相關制度。例如，針對學校安全責任劃分問題，地方政府需要為學校的權益做考慮;針對教師的數量、質量問題，政府應該提高經費投入力度，并狠抓師范教育質量。綠色、人文、開放、包容的教育生態(tài)環(huán)境下培養(yǎng)出的人才是健全的、全面發(fā)展的人。以此切實改善教育生態(tài)環(huán)境，給予學校更多的施展空間，辦出有特色的教育和令人民滿意的教育。

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