羅美雪 涂振順 孫芹芹 姬厚德

摘要：海域使用論證是取得海域使用權(quán)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，現(xiàn)行的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》主要適用于以行政配置方式申請(qǐng)用海的海域使用論證，對(duì)于市場(chǎng)化配置方式出讓海域使用權(quán)，因?yàn)槲袠I(yè)主的不同和對(duì)海域利用方案的不確定性，對(duì)海域使用論證的關(guān)注點(diǎn)也有所不同，文章討論對(duì)市場(chǎng)化配置方式出讓用海的海域使用論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，主要從項(xiàng)目用?；厩闆r、用海資源環(huán)境影響分析和用海合理性分析等方面優(yōu)化進(jìn)行初步探討，并提出完善海域市場(chǎng)化配置制度和相關(guān)的技術(shù)規(guī)范的建議。

關(guān)鍵詞：行政配置方式;市場(chǎng)化配置方式;海域使用權(quán);海域使用論證;優(yōu)化

中圖分類號(hào)：P741文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）11-0010-05

Exploration on Optimizing the Content in Demonstration of Sea Area Utilization under Market-oriented Allocation

LUO Meixue1，2，TU Zhenshun1，2，SUN Qinqin1，2，JI Houde1，2

（1Fujian Institute of Oceanography，Xiamen 361013，China;2Fujian Provincial Key Laboratory of Coast and Island Management Technology Study，Xiamen 361013，China）

Abstract： The demonstration of sea area utilization is a basic work to obtain the right of sea area use.The Technical Guideline for the Demonstration of sea area utilization is applicable to the applications for the use of sea area for administrative allocation.Because of the uncertainty of the sea area use project，the content of the sea area use demonstration is different for the sea area use right obtained by means of marketoriented allocation.This paper discussed how to optimize the demonstration content of sea area utilization in the marketoriented allocation，including the basic situation of sea area development，impact of projects and development activities on marine resources and environment，and rationality of sea area utilization.Some suggestions were put forward to improve the marketoriented allocation system of sea areas and related technical specifications.

Key word：Administrative allocation，Marketoriented allocation，Right of sea area use，Demonstration of sea area utilization，Optimization

0引言

海域?qū)儆趪?guó)家所有，單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。海域使用論證是海域使用管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)，應(yīng)向海洋行政主管部門申請(qǐng)使用海域時(shí)必須提交海域使用論證材料”。

自2002年《海域法》實(shí)施以來(lái)，海域使用論證工作已運(yùn)行了10余年，海域使用論證工作從論證技術(shù)規(guī)范、論證報(bào)告編制和評(píng)審、論證監(jiān)督檢查等體系基本形成，對(duì)科學(xué)管海、科學(xué)用海的決策支持作用得到發(fā)揮[1]。

《海域法》提出，海域使用權(quán)除通過(guò)申請(qǐng)審批方式取得外，也可以通過(guò)招標(biāo)或者拍賣的方式取得?！逗Ｓ蚴褂脵?quán)管理規(guī)定》提出海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則有計(jì)劃地進(jìn)行，除特殊情況外，同一海域有兩個(gè)或者兩個(gè)以上用海意向人的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣方式出讓海域使用權(quán)，同時(shí)還對(duì)招標(biāo)、拍賣的程序作了明確規(guī)定。隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，掛牌也逐漸成為取得海域使用權(quán)的一種重要方式。2010年，江蘇省如東縣通過(guò)首次招拍掛市場(chǎng)化運(yùn)作，掛牌出讓6宗海域使用權(quán)，出讓總金額為未掛牌確認(rèn)海域使用權(quán)前的3倍[2]。

曹英志[2]對(duì)我國(guó)海域資源配置發(fā)展階段進(jìn)行分析，提出以1993年、2002年和2011年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將我國(guó)海域資源配置發(fā)展劃分為萌芽階段（1993年之前）、起步階段（1993—2002年）、確立階段（2002—2011年）和發(fā)展階段（2011年以來(lái)）。

2013年以來(lái)，浙江、河北、福建、海南和山東等省陸續(xù)頒布招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法，以規(guī)范海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌行為，推進(jìn)海域市場(chǎng)化配置。

1行政配置方式和市場(chǎng)化配置方式出讓用海在海域論證工作中的差別

海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主要包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，其中一級(jí)市場(chǎng)包括行政審批和招拍掛兩種方式，二級(jí)市場(chǎng)包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等[3]，在本研究中，市場(chǎng)化配置指一級(jí)市級(jí)中的招拍掛出讓方式。對(duì)比通過(guò)行政配置和通過(guò)市場(chǎng)化配置兩種不同方式取得海域使用權(quán)，海域使用論證的出發(fā)點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)機(jī)制也有所不同，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

11委托論證的業(yè)主不同導(dǎo)致委托論證的出發(fā)點(diǎn)不同

行政配置方式的委托方為用海申請(qǐng)人，其委托論證的出發(fā)點(diǎn)是要闡明用海申請(qǐng)人“為什么要用海，以及如何執(zhí)行科學(xué)用海、依法用海和集約用海的要求”的用海訴求，海域論證關(guān)注點(diǎn)是申請(qǐng)人的用海需求、用海合理性和用海必要性，以及在海域使用如何執(zhí)行對(duì)海洋資源集約利用和環(huán)境保護(hù)要求，并合理協(xié)調(diào)解決利益相關(guān)者。

市場(chǎng)化配置方式的委托方為出讓人（海洋行政主管部門），其委托論證的出發(fā)點(diǎn)是闡明出讓人“為什么要出讓海域，出讓后要求競(jìng)得者應(yīng)該如何科學(xué)合理使用海域資源”，海域論證關(guān)注點(diǎn)是出讓人對(duì)擬出讓海域的用海類型定位、海域的使用條件、用海控制要求和海洋環(huán)境保護(hù)要求。

12配置方式的不同導(dǎo)致對(duì)海域利用的確定性不同

行政配置方式取得海域使用權(quán)，其海域使用業(yè)主是確定的，對(duì)海域的如何利用也是很明確的，此時(shí)的海域資源利用帶有單一指向性的，申請(qǐng)人必須通過(guò)編制工程可行性研究報(bào)告，根據(jù)不同工程方案比選以達(dá)到工程技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和環(huán)境可行性，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)要求，也就是說(shuō)建設(shè)方案在前，海域使用論證在后。

對(duì)于市場(chǎng)化配置方式出讓海域使用權(quán)，從嚴(yán)格意義上講，出讓海域的競(jìng)得業(yè)主是不明確的，除已經(jīng)有區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和論證、港口控制性詳細(xì)規(guī)劃和園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外，海域的利用方案和建設(shè)內(nèi)容也是不明確的，將因意向海域使用主體的不同，導(dǎo)致對(duì)海域使用具體工程方案設(shè)計(jì)必然存在差異，因此在海域論證過(guò)程中，出讓人主要設(shè)定海域開(kāi)發(fā)利用條件引導(dǎo)用海，重點(diǎn)把握對(duì)招拍掛方式出讓海域的用海類型和用海方式定位，具體工程方案應(yīng)該由競(jìng)得方再根據(jù)工程地質(zhì)勘察、水深測(cè)量和水文泥沙測(cè)驗(yàn)等結(jié)果，根據(jù)相關(guān)工程設(shè)計(jì)規(guī)范編制工程可行性研究報(bào)告，根據(jù)不同工程方案比選以達(dá)到工程技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和環(huán)境可行性，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)要求。也就是說(shuō)海域使用論證在前，建設(shè)方案在后。

13海域使用驅(qū)動(dòng)機(jī)制不同導(dǎo)致對(duì)海域利用的利益最大化追求不同

對(duì)通過(guò)行政配置方式申請(qǐng)取得海域使用權(quán)的用海申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，海域利用是以對(duì)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的實(shí)際追求為動(dòng)力，海域使用者基于對(duì)利潤(rùn)的追求在海域利用的過(guò)程中將用海成本和用海收益作為首要的考慮因素，往往會(huì)將海域資源的集約利用和對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)放在相對(duì)次要的位置。

當(dāng)然，在海域資源市場(chǎng)化配置中，目前的方式主要以競(jìng)價(jià)高者取得海域使用權(quán)，海域資源市場(chǎng)化配置的結(jié)果也與經(jīng)濟(jì)效益收益直接掛鉤，依靠這種方式配置出來(lái)的對(duì)海域使用目前還是以經(jīng)濟(jì)效益為主，但是隨著國(guó)家對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)（試行）》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，要求在海域使用中嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線制度，確保重要生態(tài)空間功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不變，同時(shí)自然岸線保護(hù)納入沿海地方人民政府政績(jī)考核，加強(qiáng)對(duì)海洋資源存量的考核要求，在此約束下，出讓人在設(shè)置海域出讓條件時(shí)更能兼顧考慮海域使用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和資源環(huán)境效益三者綜合所體現(xiàn)的綜合價(jià)值。

2現(xiàn)行海域使用論證方式與市場(chǎng)化配置出讓用海論證的適應(yīng)問(wèn)題

從前述的行政配置方式與市場(chǎng)化配置方式出讓的海域論證工作區(qū)別來(lái)看，現(xiàn)行的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）主要適用于以行政配置方式申請(qǐng)用海的海域使用論證，是在用海項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、用海工程方案非常明確的情況下，論證項(xiàng)目用海是否可行。

《導(dǎo)則》提出在海域使用論證相應(yīng)的章節(jié)中對(duì)用海項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺度、項(xiàng)目主要施工工藝和方法等工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。如前所述，在競(jìng)得方不明確的情況下，除已經(jīng)有區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和論證、港口控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外，市場(chǎng)化配置方式出讓用海對(duì)項(xiàng)目具體建設(shè)內(nèi)容和用海工程方案是不明確的，因此在論證時(shí)對(duì)項(xiàng)目平面布置的合理性和面積合理性等方面也就無(wú)法明確闡述;另一方面，用海方案不明確、工程可行性研究工作未開(kāi)展，導(dǎo)致用海的環(huán)境影響不能像有明確工程方案的用海進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，難以根據(jù)《導(dǎo)則》完成報(bào)告編制工作。

基于前述存在的問(wèn)題，隨著海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置的推進(jìn)，有必要對(duì)市場(chǎng)化配置方式出讓海域的海域使用論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，本研究對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行初步的探討。

3市場(chǎng)化配置出讓用海海域使用論證優(yōu)化內(nèi)容的探討

對(duì)比《導(dǎo)則》的工作內(nèi)容，對(duì)市場(chǎng)化配置出讓用海海域論證需要重點(diǎn)優(yōu)化的內(nèi)容主要有：項(xiàng)目用?；厩闆r（第2章）、項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響分析（第4章）和用海合理性分析（第7章）等3個(gè)部分的內(nèi)容。

31項(xiàng)目用海基本情況論證內(nèi)容的優(yōu)化

項(xiàng)目用?；厩闆r包括項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)和尺度、主要施工工藝和方法、申請(qǐng)用海情況和用海必要性等5個(gè)部分。

海洋行政主管部門代表地方人民政府作為出讓人，在用海業(yè)主不明確的情況下，除區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和港口控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外的出讓用海，其他出讓用海的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和用海工程方案難以做到最明確，因此在該部分應(yīng)重點(diǎn)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)和尺度、主要施工工藝和方法等3個(gè)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化。即海域出讓人在出讓時(shí)主要確定出讓海域的用海類型、用海方式和用海邊界，具體的項(xiàng)目平面布置和結(jié)構(gòu)尺度、施工工藝和方法應(yīng)由競(jìng)得者開(kāi)展工程可行性研究后確定。

311用海類型的確定

用海類型的確定是海域論證中必須明確的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)出讓人來(lái)說(shuō)，用海類型的確定主要依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃、城市規(guī)劃和港口規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，以及擬出讓用海周邊產(chǎn)業(yè)布局情況和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，確定出讓海域的用海類型。

312用海方式的確定

根據(jù)《海域使用分類》（HYT 123—2009），一級(jí)類的用海方式有填海造地、構(gòu)筑物、圍海、開(kāi)放式和其他方式。

對(duì)于一個(gè)用海項(xiàng)目，可能存在單一的用海方式，也可能存在多種用海方式，而用海方式的不同又影響到用海界址的確定，同時(shí)用海方式也關(guān)系到后續(xù)的海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，因此，合理確定用海方式是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。

2018年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕24號(hào)）提出“除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批”，同時(shí)綜合沿海各省、市、自治區(qū)已出臺(tái)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)的相關(guān)法規(guī)文件，對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目、能源項(xiàng)目、公益項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和臨時(shí)用海項(xiàng)目可以不通過(guò)招拍掛方式出讓，在此基礎(chǔ)上，對(duì)其他各類用海方式是否可能采用招拍掛方式出讓進(jìn)行過(guò)濾（表1）。

從表1可以看出，可通過(guò)市場(chǎng)化配置出讓用海的用海方式，主要有鹽業(yè)、圍海養(yǎng)殖、開(kāi)放式養(yǎng)殖、浴場(chǎng)、海砂等礦產(chǎn)開(kāi)采、非透水構(gòu)筑物、透水構(gòu)筑物、港池蓄水和游樂(lè)場(chǎng)等9種用海方式，前5種用海方多以單一用海方式出現(xiàn)，后4種用海方式可以有多種組合在出現(xiàn)同一個(gè)用海項(xiàng)目中。

313出讓用海邊界的確定

以單一用海方式出讓的用海，其出讓用海界址可相對(duì)明確界定;而非透水構(gòu)筑物、透水構(gòu)筑物、港池、蓄水、游樂(lè)場(chǎng)等，可能以單一用海方式或多種用海方式組合在同一個(gè)用海項(xiàng)目中，其用海界址和宗海內(nèi)部單元界定在出讓時(shí)較難明確劃定。因此在海域論證中建議只劃定出讓用海的外界址線，而對(duì)在該論證階段尚未能合理劃分宗海內(nèi)部單元的，建議在海域出讓后由競(jìng)得者完成工程可行性研究報(bào)告，再補(bǔ)充海籍調(diào)查，明確用海內(nèi)部單元。

32項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響分析的優(yōu)化

在缺少明確的工程可行性研究支撐的情況下，在出讓用海的海域使用論證工作中，對(duì)項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響分析的數(shù)據(jù)和分析結(jié)果具有很大的不確定性。

2016年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《企事業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第673號(hào)），明確項(xiàng)目選址意見(jiàn)書、環(huán)評(píng)批文等不再是項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)或備案的前置條件。同時(shí)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條也明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)”。普遍的理解就是，環(huán)評(píng)批復(fù)不再是項(xiàng)目立項(xiàng)之前必須完成的，但在項(xiàng)目開(kāi)工前必須完成?！陡＝ㄊ『Ｓ蚴褂脵?quán)出讓網(wǎng)上公開(kāi)試點(diǎn)工作方案》（閩海漁〔2017〕87號(hào)）也提出 “海洋環(huán)評(píng)，由原來(lái)在出讓方案編制前開(kāi)展海洋環(huán)評(píng)并獲得核準(zhǔn)，改為競(jìng)得單位在動(dòng)工前提交海洋環(huán)評(píng)審查批準(zhǔn)意見(jiàn)”，即海洋環(huán)評(píng)可在工程可行性研究確定后編制。因此，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓階段，建議在海域使用論證工作中對(duì)海洋環(huán)境影響主要考慮以常規(guī)的施工方案和施工工藝初步估算的出讓用海對(duì)水文動(dòng)力、懸浮泥沙擴(kuò)散、地形地貌與沖淤和海洋生態(tài)等環(huán)境的初步影響。進(jìn)一步的用海資源環(huán)境影響分析在海域競(jìng)拍后，在工程可行性研究后編制海洋環(huán)評(píng)里進(jìn)行詳細(xì)的分析，海域使用論證中該部分不再作為重點(diǎn)。

33項(xiàng)目用海合理性分析章節(jié)的優(yōu)化

項(xiàng)目用海合理性分析內(nèi)容包括用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限等4個(gè)方面的內(nèi)容。對(duì)于市場(chǎng)化配置出讓的用海，該部分的內(nèi)容建議與前述31的內(nèi)容可以進(jìn)行合并，即在出讓用?；厩闆r中明確出讓用海的位置、范圍、用海類型和用海方式，不再另設(shè)章節(jié)分析用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限的合理性。

建議把該章節(jié)內(nèi)容調(diào)整為“出讓用海的用海要求”，即在海域使用論證中提出海域的要求，主要包括：①符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求;②岸線保護(hù)措施與新形成岸線的生態(tài)化建設(shè)合理性;③污染物排放控制要求;④生態(tài)保護(hù)與修復(fù)要求;⑤在受讓用海后需開(kāi)展工作基本要求，包括工程可行性研究、海洋環(huán)評(píng)、根據(jù)優(yōu)化后的用海方案完善項(xiàng)目宗海界址圖。

4結(jié)語(yǔ)

海域使用論證工作是取得海域使用權(quán)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的海域使用論證不完全適用于市場(chǎng)化配置方式出讓用海的論證，需要對(duì)論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，特別在項(xiàng)目用?；厩闆r、用海資源環(huán)境影響分析和用海合理性分析等方面進(jìn)行優(yōu)化。同時(shí)，隨著海域資源配置的市場(chǎng)化工作持續(xù)推進(jìn)，原有配套的文件和規(guī)范等制度不夠完善的問(wèn)題也逐漸突顯，這就需要海洋行政主管部門要在制度上有所突破，完善海域市場(chǎng)化配置制度和相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，切實(shí)推進(jìn)海域使用權(quán)市場(chǎng)化的實(shí)施。

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