夏良駒

摘 要：大數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中的地位日趨重要，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃是城市科學(xué)化建設(shè)和管理的方向。本研究以楊浦區(qū)為案例，梳理出適合區(qū)域發(fā)展特征的教育設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，運用大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)對基本公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量和布局情況進行定量和定性分析，給出補點建設(shè)和設(shè)施均等化布局的建議，對構(gòu)建優(yōu)質(zhì)、可及和均等的基本公共服務(wù)體系具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);公共教育設(shè)施;均等化;規(guī)劃

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）13-0111-04

Abstract： The role of big data in urban planning is becoming increasingly more significant. Using big data technology in planning public facilities is the novel trend of urban construction and management. This study took Yangpu District as a case， sorted out the standards of educational facilities. The paper used big data and geographic information technology to analyze the amount and the distribution of public educational facilities through quantitative and qualitative perspective. We gave suggestions to supplementation and equalization of educational facilities， which has certain reference for building a superior and accessible and equivalent public service system.

Keywords： big data;public educational facilities;equitable;planning

1 研究背景

利用大數(shù)據(jù)結(jié)合城市特色功能空間來規(guī)劃設(shè)施布局，能夠?qū)崿F(xiàn)城市公共服務(wù)智慧化和精準(zhǔn)化[1]。本研究以楊浦區(qū)教育設(shè)施為研究對象，以實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化為目標(biāo)，探究智慧城市背景下基于大數(shù)據(jù)的設(shè)施規(guī)劃策略，為楊浦區(qū)建立完善的基本公共服務(wù)體系和打造智慧城市提供借鑒。

國內(nèi)對教育設(shè)施合理化布局方面已有部分研究，包括利用大數(shù)據(jù)對教育設(shè)施服務(wù)能力進行評估[2]、城市更新中教育設(shè)施的配置策略[3]等成果。在基本公共服務(wù)設(shè)施的科學(xué)配置方面，已有研究包括公共服務(wù)的智慧化供給[4]、基于大數(shù)據(jù)的公共服務(wù)智慧化布局[5]、基于大數(shù)據(jù)的基本公共服務(wù)供給機制[6]以及智慧城市背景下公共服務(wù)承載力[7]等內(nèi)容。本研究是在既有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合楊浦區(qū)的案例，利用大數(shù)據(jù)從定性和定量的視角分析楊浦區(qū)基本公共教育設(shè)施的配置策略。

楊浦區(qū)是上海市中心城區(qū)之一，區(qū)內(nèi)共有12個街鎮(zhèn)，總面積60.61km2。截至2017年底，全區(qū)總?cè)丝?32萬人，人口密度2.18萬人/km2。作為上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的重要承載區(qū)，楊浦區(qū)在未來很長一段時間將持續(xù)進行人口導(dǎo)入，區(qū)域規(guī)劃人口135萬人，教育設(shè)施的需求將隨著常住人口的增加而持續(xù)增長。

2 基本公共教育體系均等化構(gòu)建的難點

2.1 土地制約下硬件設(shè)施不足

楊浦區(qū)常住人口和土地面積位居中心城區(qū)之首，土地權(quán)屬多元，人口基數(shù)大，可用空間少。教育設(shè)施的布局、數(shù)量和面積上存在一定短板，對公共教育設(shè)施尤其是幼兒園和小學(xué)的需求突出，新規(guī)劃區(qū)域教育設(shè)施布局滯后于人口導(dǎo)入，建成區(qū)的部分設(shè)施老舊、面積不達標(biāo)，亟待進行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

2.2 設(shè)施配置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，教育設(shè)施的配置存在三種標(biāo)準(zhǔn)：一是規(guī)劃部門發(fā)布的《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》;二是教育部門參照的《普通幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2005）和《普通中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2006）;三是國家建設(shè)部2016年頒布的《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。多種標(biāo)準(zhǔn)的交叉給基本公共教育設(shè)施的均等配置帶來了阻礙。

2.3 設(shè)施配置缺乏精準(zhǔn)供給

傳統(tǒng)的教育設(shè)施規(guī)劃策略是按照教育設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人口數(shù)量配置教育設(shè)施，較少從空間層面考慮人口密度分布和設(shè)施的覆蓋半徑。對于開發(fā)較早的中心城區(qū)，其人口密度遠遠大于規(guī)劃初期的預(yù)測人口數(shù)量，因此，其實際承載能力超過規(guī)劃需求;對于新開發(fā)的區(qū)域，其人口導(dǎo)入是一個長期的過程，且設(shè)施配置存在滯后性。

3 研究方法

本研究綜合利用人口數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)和各類基本公共服務(wù)設(shè)施POI數(shù)據(jù)，利用ArcGIS構(gòu)建大數(shù)據(jù)和地理信息處理平臺，綜合分析基本公共教育設(shè)施覆蓋的人口和居住區(qū)情況。

3.1 研究思路

3.1.1 POI數(shù)據(jù)清洗和坐標(biāo)轉(zhuǎn)換。利用xGeocoding軟件和坐標(biāo)轉(zhuǎn)換插件將獲取的POI設(shè)施數(shù)據(jù)批量轉(zhuǎn)換為轉(zhuǎn)地球坐標(biāo)導(dǎo)入ArcGIS中。

3.1.2 運用反距離權(quán)重法（IDW）模擬人口密度圖。研究獲取了楊浦區(qū)分街鎮(zhèn)的人口數(shù)據(jù)，從地理單元的角度模擬出連續(xù)變化的人口詳細分布圖。

3.1.3 進行OD分析，計算設(shè)施覆蓋率。根據(jù)每個設(shè)施的覆蓋半徑，劃定基于泰森多邊形的服務(wù)區(qū)范圍，計算各類設(shè)施的覆蓋率，分析設(shè)施對周邊居住區(qū)的覆蓋情況。

3.1.4 根據(jù)人口分布情況，對盲區(qū)補點建設(shè)。根據(jù)楊浦區(qū)人口分布、區(qū)域土地規(guī)劃情況和設(shè)施的服務(wù)區(qū)范圍，針對性地開展公共服務(wù)設(shè)施的補點配置。

3.2 研究數(shù)據(jù)

研究采用的人口數(shù)據(jù)為截至2017年底的楊浦區(qū)分街道實有人口數(shù)據(jù);設(shè)施數(shù)據(jù)為截至2017年底的楊浦區(qū)基本公共教育設(shè)施數(shù)據(jù)，包括楊浦區(qū)幼兒園、小學(xué)、初中、高中教育設(shè)施地址數(shù)據(jù)、開班數(shù)量信息、招生人數(shù)信息，不含職業(yè)學(xué)校、特殊教育學(xué)校和社區(qū)學(xué)校等。規(guī)劃數(shù)據(jù)為楊浦區(qū)用地性質(zhì)規(guī)劃圖。

4 楊浦區(qū)基本公共教育設(shè)施均等化的布局策略

4.1 標(biāo)準(zhǔn)研究

教育設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)眾多，多種標(biāo)準(zhǔn)的交叉給項目的審批和建設(shè)帶來很大困擾。研究根據(jù)楊浦區(qū)的實際情況，按照國家、部委、地方不同層級和頒布時間區(qū)分不同標(biāo)準(zhǔn)之間的輕重緩急，合理選取適合楊浦區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的基本公共教育設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

4.2 現(xiàn)狀情況

全區(qū)現(xiàn)有幼兒園87所（含3所幼托），小學(xué)53所（含9所一貫制學(xué)校），初中39所（含4處完中、9處一貫制學(xué)校），高中15所。教育資源存在布局不均衡的情況，基礎(chǔ)教育設(shè)施集中于中部地區(qū)，北部的新江灣城和南部片區(qū)的定海、大橋、平?jīng)龅冉值澜逃O(shè)施不足，入學(xué)矛盾相對突出。

4.3 布局分析

人口數(shù)據(jù)的分析能夠有效服務(wù)于規(guī)劃決策，人口要素在很大程度上決定了城市發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，進而影響城市的空間布局和城市的發(fā)展方向[8]。研究獲取了楊浦區(qū)分街道的人口數(shù)據(jù)，運用反距離權(quán)重法（IDW）模擬出人口密度的分布情況。總體來看，楊浦區(qū)人口密度呈現(xiàn)出南高北低的特征，人口高度集中在江浦、控江、延吉三個街道，北部新江灣城街道人口密度較低（見圖1）。

研究分別以300、500m和1 000m的服務(wù)半徑對幼兒園、小學(xué)和初中設(shè)施和周邊居住區(qū)進行OD分析，OD分析圖能夠較好地反映設(shè)施和覆蓋范圍內(nèi)居住區(qū)的聯(lián)系情況。通過構(gòu)建泰森多邊形，將設(shè)施服務(wù)半徑內(nèi)的居住區(qū)面數(shù)據(jù)進行疊加，對設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)的居住用地面積進行定量分析，得出各類基礎(chǔ)教育設(shè)施的覆蓋率。

楊浦區(qū)幼兒園數(shù)量存在較大的缺口，設(shè)施覆蓋率約55.3%（見圖2）。其中，新江灣城街道幼兒園設(shè)施缺口最大，五角場鎮(zhèn)（長海社區(qū)）、定海街道幼兒園數(shù)量缺口較大，四平街道、平?jīng)鼋值篮痛髽蚪值来嬖谝欢ǖ母采w盲區(qū)，人口密度較高的江浦路街道、控江路街道、延吉街道基本實現(xiàn)全覆蓋。

楊浦區(qū)小學(xué)數(shù)量存在一定缺口，設(shè)施覆蓋率為74.2%（見圖3），其中新江灣城街道覆蓋率最低，五角場鎮(zhèn)（長海社區(qū)）和長白街道存在一定的覆蓋盲區(qū)，人口密度最高的區(qū)域基本實現(xiàn)全覆蓋。楊浦區(qū)初中整體布局良好，覆蓋率達到94%（見圖4），除新江灣城街道部分居住區(qū)未能覆蓋外，其他街道基本實現(xiàn)全覆蓋。楊浦區(qū)高中設(shè)施由于全區(qū)招生，其數(shù)量和招生規(guī)模能夠較好地滿足區(qū)內(nèi)就學(xué)需求。

5 設(shè)施均等化配置策略

5.1 預(yù)測人口需求

根據(jù)楊浦區(qū)2017年底人口數(shù)量和人口出生率，采用年齡移算法對學(xué)齡兒童數(shù)量進行預(yù)測（見表2）。根據(jù)預(yù)測結(jié)果，到2020年，建議楊浦區(qū)新增7所以上幼兒園、5所以上小學(xué)，同時用足初中余量，保證基本公共教育設(shè)施的入學(xué)需求。

5.2 設(shè)施補點建設(shè)

在增量開發(fā)上，利用多種途徑補齊教育設(shè)施的短板。一方面，在基礎(chǔ)教育設(shè)施布局上，重點滿足新江灣城街道人口導(dǎo)入的需求，濱江地區(qū)以設(shè)施補點填空為主，軍工路以東地區(qū)遠期規(guī)劃教育設(shè)施。另一方面，對于區(qū)域基本公共教育設(shè)施覆蓋上的盲區(qū)，將教育設(shè)施的建設(shè)需求和土地出讓相結(jié)合，可通過核提出讓條件、以開發(fā)商代建后無償移交的方式，填補區(qū)域覆蓋盲區(qū)。根據(jù)楊浦區(qū)用地情況，近期規(guī)劃在全區(qū)層面新增7所幼兒園（見圖5）和4所小學(xué)（見圖6），主要布局在新江灣城地區(qū)和濱江地區(qū)，遠期根據(jù)需求在全區(qū)布局若干幼兒園和小學(xué)，形成覆蓋完善、可達性強的基礎(chǔ)教育設(shè)施布局體系。

在存量空間利用上，通過四種手段挖掘空間資源。一是回收教育系統(tǒng)出租資源，進行改擴建和達標(biāo)建設(shè)，補充幼兒園、小學(xué)等教育設(shè)施的缺口。二是梳理排摸區(qū)屬閑置資源，通過區(qū)級層面的統(tǒng)籌，理清權(quán)屬關(guān)系后，將閑置的公益性設(shè)施用地優(yōu)先調(diào)整為基礎(chǔ)教育設(shè)施。三是積極推進部分教育資源的共享，加強學(xué)校體育場地、圖書館、小劇場等資源與社區(qū)共建共享，節(jié)約空間資源。四是在城市更新區(qū)域，根據(jù)未來發(fā)展方向和入學(xué)需求，鼓勵開發(fā)商將教育設(shè)施和更新地塊進行捆綁開發(fā)，對于提供基礎(chǔ)公共教育服務(wù)的開發(fā)商，可獎勵開發(fā)商一定的建筑面積[2]。

5.3 設(shè)施均等化布局

教育領(lǐng)域的需求特征多樣，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的跨區(qū)域擇校情況較為普遍，在推進設(shè)施均等化合理布局的同時，應(yīng)積極促進優(yōu)質(zhì)教育資源的跨校流動，避免部分學(xué)校供需矛盾突出。大數(shù)據(jù)時代的設(shè)施配置需要結(jié)合人群需求和區(qū)域發(fā)展特征，因地制宜，不斷調(diào)整和完善設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。通過大數(shù)據(jù)對人口信息中的年齡結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、收入水平、就業(yè)特征、出行習(xí)慣等進行合理分析，基于人群畫像進行基礎(chǔ)教育設(shè)施配置，這種科學(xué)規(guī)劃手段能有效彌補傳統(tǒng)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的局限性，使基礎(chǔ)教育設(shè)施配置更加科學(xué)化、均等化和人本化。

6 結(jié)語

作為基本公共服務(wù)設(shè)施中的重要一部分，建設(shè)“家門口的好學(xué)?！?，提供優(yōu)質(zhì)、均衡、可及的公共教育服務(wù)是上海市建立完善的基本公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。城市公共服務(wù)設(shè)施空間布局應(yīng)適時引入量化思維以及數(shù)據(jù)建模的方式，定量化識別和評估人與設(shè)施、設(shè)施與空間等多方的互動關(guān)系，積極探索優(yōu)化城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃管理的新思路、新方法和新路徑。

本研究利用大數(shù)據(jù)對現(xiàn)狀設(shè)施的覆蓋情況和達標(biāo)情況進行評估，針對性地提出完善基本公共教育設(shè)施布局的相關(guān)策略，為上海市基本公共服務(wù)資源的均等化配置和打造15min社區(qū)生活圈提供了一定借鑒。

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