蔣四榮

PPP模式是一種項(xiàng)目建設(shè)中較為獨(dú)特的融資方式，其對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方式與融資形式進(jìn)行了優(yōu)化，由合同關(guān)系建立，與政府部門(mén)、私人企業(yè)存在直接的合作關(guān)系，以保證項(xiàng)目參與主體可以通過(guò)項(xiàng)目獲取利潤(rùn)，形成多贏的經(jīng)營(yíng)局面，達(dá)到項(xiàng)目的最優(yōu)化效果。PPP模式作為一種新型的融資模式，與傳統(tǒng)意義上的融資模式存在顯著差異，PPP模式下項(xiàng)目融資依據(jù)并不是投資人的資質(zhì)，而是根據(jù)政府部門(mén)政策的支持力度以及項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)規(guī)模等方面來(lái)開(kāi)展融資工作的，并且這一特征體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程中，政府部門(mén)與私人企業(yè)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。PPP模式能夠在某種程度上降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)更加豐富的渠道來(lái)吸引社會(huì)資本投入到公共事業(yè)建設(shè)中來(lái)。政府部門(mén)與私人投資主體通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)對(duì)項(xiàng)目共同負(fù)責(zé)。所以，當(dāng)項(xiàng)目遇到任何問(wèn)題時(shí)，政府與私人投資主體可以以平等的地位來(lái)商討解決問(wèn)題。同時(shí)，私人企業(yè)主體的先進(jìn)技術(shù)與科學(xué)管理方式也能通過(guò)PPP模式應(yīng)用在工程中，這也顯著降低了項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，增加了社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)事業(yè)的信心。PPP模式推行以來(lái)得到了十分廣泛的應(yīng)用，在經(jīng)濟(jì)處于下行周期，地方債務(wù)壓力加劇、政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的情況下，能夠讓政府與社會(huì)資本之間互補(bǔ)不足，形成風(fēng)險(xiǎn)與利益共同承擔(dān)的合作關(guān)系，以最高效、最低成本的方式向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。PPP模式相對(duì)于傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資模式相比優(yōu)勢(shì)十分明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，PPP模式能夠進(jìn)一步拓寬社會(huì)資本投資渠道，將其引入基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)供給領(lǐng)域，能夠獲得長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定回報(bào)，有助于推動(dòng)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。第二，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP模式下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與高效的監(jiān)管方式能夠有效提升基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的質(zhì)量。第三，PPP模式不僅僅能夠緩解政府財(cái)政壓力，減少政府債務(wù)，讓政府的資金能夠更多地投放到社會(huì)保障等民生行業(yè)中。同時(shí)，PPP模式還能夠推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，更加完善地體現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督職能。第四，PPP模式的引入能夠打破部分企業(yè)在民生領(lǐng)域的壟斷地位，有助于建設(shè)公平、開(kāi)放的市場(chǎng)體系，也能夠推動(dòng)國(guó)家的法制化建設(shè)。第五，PPP模式能夠有效提升工程建設(shè)效率，通過(guò)應(yīng)用先進(jìn)的施工技術(shù)來(lái)提高施工質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)水平。

伴隨著社會(huì)環(huán)境的發(fā)展以及“大氣十條”“水十條”“土十條”、“智慧城市”“海綿城市”等一系列國(guó)家戰(zhàn)略和利好政策的出臺(tái)，我國(guó)未來(lái)環(huán)保市場(chǎng)前景十分廣闊。《PPP項(xiàng)目操作實(shí)務(wù)環(huán)境保護(hù)》一書(shū)針對(duì)我國(guó)環(huán)保形勢(shì)、PPP模式如何“接駁”環(huán)保、環(huán)保PPP的現(xiàn)實(shí)困難與風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保PPP創(chuàng)新模式以及環(huán)保PPP前景等角度進(jìn)行了分析與研究。另外，《PPP項(xiàng)目操作實(shí)務(wù)環(huán)境保護(hù)》很好地將環(huán)保PPP具體案例融合到理論研究中，能夠讓讀者更容易接受環(huán)保PPP，同時(shí)對(duì)環(huán)保PPP形成更深刻的理解。在環(huán)保PPP項(xiàng)目中，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目是影響民生的重要項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)水資源的嚴(yán)格管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

污水環(huán)保PPP項(xiàng)目是指對(duì)生產(chǎn)或生活產(chǎn)生的，卻無(wú)法直接排放的污水進(jìn)行處理，使其能夠達(dá)到相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)與使用標(biāo)準(zhǔn)的污水環(huán)保項(xiàng)目。當(dāng)前我國(guó)污水環(huán)保項(xiàng)目的市場(chǎng)成熟度還有待提升，法律法規(guī)與政策具有明顯的引導(dǎo)特征，并且投資規(guī)模相對(duì)較大，投資回收時(shí)間長(zhǎng)，這些特征在一定程度上影響了污水環(huán)保PPP項(xiàng)目發(fā)展。因此，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行高效的風(fēng)險(xiǎn)管理，以保證污水環(huán)保PPP項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展。污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾種：①政治風(fēng)險(xiǎn)。污水環(huán)保PPP項(xiàng)目是惠及群眾的生態(tài)環(huán)保工程，通常是政府為了進(jìn)一步優(yōu)化人們的生活環(huán)境所提出的環(huán)境治理工程項(xiàng)目。在污水環(huán)保PPP項(xiàng)目中政府通常具有優(yōu)勢(shì)地位，企業(yè)只能按照政府的要求開(kāi)展項(xiàng)目工程。當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目的立法有待完善，在部分情況下可能出現(xiàn)政府過(guò)度承諾的現(xiàn)象，若出現(xiàn)政府違約，企業(yè)則會(huì)遭受重大損失，且難以補(bǔ)救。②法律風(fēng)險(xiǎn)。污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為PPP項(xiàng)目政策法規(guī)出現(xiàn)調(diào)整，污水處理環(huán)保行業(yè)的相關(guān)法規(guī)政策出現(xiàn)變化，污水處理環(huán)保行業(yè)稅務(wù)政策出現(xiàn)變化，各種優(yōu)惠政策是否能順利實(shí)現(xiàn)等?！禤PP項(xiàng)目操作實(shí)務(wù)環(huán)境保護(hù)》一書(shū)提出，2015年2月出臺(tái)的“水十條”對(duì)污水環(huán)保PPP項(xiàng)目造成了巨大的影響。該規(guī)定明確指出，要提升城市污水治理設(shè)備的建造與改良.2020年底前必須符合規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或再利用標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)區(qū)域的城市污水治理設(shè)備需要在2017年前達(dá)到國(guó)家A級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)。伴隨這一規(guī)定的出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)察更加嚴(yán)格。③市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分為幾個(gè)方面，一是融資風(fēng)險(xiǎn)。污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)中私人企業(yè)主體需要擁有合理的股權(quán)出資比例與債務(wù)出資比例。同時(shí)，私人企業(yè)主體主要通過(guò)銀行借貸來(lái)進(jìn)行融資，很有可能出現(xiàn)融資成本過(guò)高的情況。二是利率風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)利率的變動(dòng)會(huì)進(jìn)一步影響污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的收益。三是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其一是價(jià)格變動(dòng)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定程度的通貨膨脹或利率變動(dòng)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)變化，尤其是利率的上升會(huì)拉動(dòng)貸款成本的提升，導(dǎo)致污水環(huán)保PPP項(xiàng)目收益降低;其二是項(xiàng)目唯一性，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目可能存在與其他環(huán)保類項(xiàng)目規(guī)劃到同一區(qū)域的情況，污水處理行業(yè)還存在其他企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷壓低水費(fèi)價(jià)格也會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目效益;其三是市場(chǎng)需求變化，當(dāng)前污水處理行業(yè)涵蓋了生活污水處理與工業(yè)廢水處理，上游企業(yè)排放的數(shù)量、排污企業(yè)廢水量、生活污水的排出量與進(jìn)水水質(zhì)濃度的變化是影響污水環(huán)保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵因素，我國(guó)正面臨著淡水儲(chǔ)備量不斷下降的情況，對(duì)于污水處理環(huán)保項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，進(jìn)水量是否能達(dá)到要求存在一定變數(shù)。④項(xiàng)目施工風(fēng)險(xiǎn)。一是施工安全，在污水環(huán)保PPP項(xiàng)目施工中是否對(duì)施工人員進(jìn)行嚴(yán)格的安全培訓(xùn)，是否簽訂了安全協(xié)議，是否對(duì)所有安全隱患進(jìn)行排查，都是潛在施工安全風(fēng)險(xiǎn);二是工期風(fēng)險(xiǎn)，工程項(xiàng)目建設(shè)中氣候環(huán)境、設(shè)計(jì)有誤、政府干預(yù)等原因都會(huì)影響建設(shè)工期，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)交付。綜上所述，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目建設(shè)存在多重風(fēng)險(xiǎn)因素，污水治理企業(yè)在選擇PPP模式的時(shí)候存在源自不同方面的威脅，也存在部分無(wú)法確定的要求，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大?；诖耍ＷC污水環(huán)保PPP項(xiàng)目順利開(kāi)展，需建立完善的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

基于污水環(huán)保PPP項(xiàng)目進(jìn)行中的眾多風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面入手對(duì)其進(jìn)行管理：第一，政策法律風(fēng)險(xiǎn)防范。政治風(fēng)險(xiǎn)控制方面，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目在簽訂協(xié)議時(shí)要明確列明政府在一般情況下不得干預(yù)項(xiàng)目?jī)?nèi)部具體運(yùn)作與管理工作。如需政府全部或部分參與，則需要在協(xié)議中明確列明參與事務(wù)的時(shí)間、程度、模式等，并在賠償、糾紛、爭(zhēng)議等相關(guān)條款中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。為避免政府決策時(shí)間過(guò)長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目造成影響，可以在協(xié)議中簽署相關(guān)保障條件，明確政府已經(jīng)獲得所有批準(zhǔn)條件。在污水環(huán)保PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，若因國(guó)家政策調(diào)整而影響PPP項(xiàng)目的收益，協(xié)議上要明確政府需要給予相關(guān)主體的補(bǔ)償措施或金額。污水環(huán)保PPP項(xiàng)目審批后，相關(guān)單位要提前做好審批的充分準(zhǔn)備以及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，以確保項(xiàng)目能順利通過(guò)政府審批。法律風(fēng)險(xiǎn)控制方面，《PPP項(xiàng)目操作實(shí)務(wù)環(huán)境保護(hù)》中指出，當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，尤其是覆蓋面有待拓展。私人企業(yè)為了保障自身利益，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式來(lái)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。若國(guó)家相關(guān)法律制度發(fā)生變動(dòng)，對(duì)私人企業(yè)主體造成不良影響，則可以減少損失。在簽訂污水環(huán)保PPP項(xiàng)目協(xié)議時(shí)要明確羅列各方義務(wù)、權(quán)利以及出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)的解決機(jī)制等，最大程度地將政策法規(guī)、稅務(wù)法規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)降到最低。如2017年出臺(tái)的PPP規(guī)范文件限制了國(guó)有企業(yè)的融資渠道;又如2018年1月1日出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)稅法》會(huì)對(duì)污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的融資渠道、回報(bào)機(jī)制造成影響。國(guó)家法律政策的出臺(tái)無(wú)法預(yù)知，在開(kāi)展污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的過(guò)程中要做到風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)規(guī)避，提前設(shè)想好備用融資方案，積極規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范。金融風(fēng)險(xiǎn)控制方面，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)私人企業(yè)主體要重點(diǎn)關(guān)注通貨膨脹系數(shù)與一系列調(diào)價(jià)公示，精確合理設(shè)置相關(guān)界限值，盡可能減少利率變動(dòng)所帶來(lái)的損失。如污水環(huán)保PPP項(xiàng)目融資渠道中含有外資，則需要在協(xié)議中明確設(shè)定界限值，避免利率調(diào)整造成的經(jīng)濟(jì)損失。融資風(fēng)險(xiǎn)控制方面，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目擬定融資計(jì)劃的過(guò)程中要對(duì)可行性進(jìn)行再三核實(shí)，可邀請(qǐng)污水處理行業(yè)專家設(shè)計(jì)合理的融資結(jié)構(gòu)，以控制融資風(fēng)險(xiǎn)。私人企業(yè)主體在進(jìn)行融資過(guò)程中，要盡可能拓展融資渠道，并爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策，尤其是要盡可能爭(zhēng)取由政府出面的擔(dān)保渠道。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制方面，污水環(huán)保PPP項(xiàng)目中私人企業(yè)主體在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要購(gòu)入大量原材料、施工材料等，在這一過(guò)程中需要健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提升采購(gòu)效益。如同時(shí)選擇多家具備相關(guān)條件的商家長(zhǎng)期建立采購(gòu)關(guān)系需要在合同中明確列出價(jià)格調(diào)整機(jī)制，避免因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而造成經(jīng)濟(jì)損失。與政府簽訂的協(xié)議中要約定在特許經(jīng)營(yíng)時(shí)期中政府不能再批準(zhǔn)帶有競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，避免同行競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手出現(xiàn)導(dǎo)致需求量減少與價(jià)格降低。第三，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制方面，在污水環(huán)保PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)中要充分兼顧污水處理的周邊環(huán)境，以保證設(shè)計(jì)技術(shù)的先進(jìn)性、實(shí)用性與經(jīng)濟(jì)性，盡可能減少設(shè)計(jì)變更，避免增加成本;施工風(fēng)險(xiǎn)控制方面，對(duì)污水環(huán)保PPP項(xiàng)目的施工建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目成本、質(zhì)量、工期等方面的控制，督促政府加快配套管網(wǎng)建設(shè)，以便污水環(huán)保PPP項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行;生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制方面，私人企業(yè)主體要成立專業(yè)管理部門(mén)，應(yīng)用高效的措施來(lái)降低原材料、電量消耗，嚴(yán)格控制成本。