郎曉波
自2019年浙江省《政府工作報(bào)告》提出“將啟動(dòng)實(shí)施未來社區(qū)等標(biāo)志性項(xiàng)目”,“未來社區(qū)”建設(shè)成為社會(huì)和政府關(guān)注的熱點(diǎn)。打造“未來社區(qū)”順應(yīng)人民群眾過上美好生活的愿望,具有引領(lǐng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)政府改進(jìn)提升社會(huì)治理和服務(wù)水平等多重功效?!拔磥砩鐓^(qū)”也是杭州創(chuàng)建世界名城的微觀基礎(chǔ)。如何打造還需正確引導(dǎo)和科學(xué)設(shè)計(jì),尤其要系統(tǒng)分析杭州社區(qū)建設(shè)中存在的突出問題,并理性思考下一步推進(jìn)“未來社區(qū)”試點(diǎn)及建設(shè)的方向和思路。
杭州推進(jìn)“未來社區(qū)”需重點(diǎn)關(guān)注的四個(gè)問題
自2011年被確定為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”以來,杭州市以“全國領(lǐng)先、全省示范”為目標(biāo),走出了一條以“賦權(quán)增能、協(xié)商共治、復(fù)合聯(lián)動(dòng)”為特色的社區(qū)智慧治理和服務(wù)模式,為全國基層社區(qū)治理與服務(wù)的改革創(chuàng)新探索了新路。
杭州社區(qū)建設(shè)具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),但對照“未來社區(qū)”人本化、生態(tài)化、數(shù)字化三大價(jià)值坐標(biāo),以及鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理九大場景功能,“未來社區(qū)”建設(shè)水平和能力有待進(jìn)一步提升。打造“未來社區(qū)”,杭州還需重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)問題。
市級層面模式如何“大整合”?從過去杭州社區(qū)建設(shè)的模式來看,仍未徹底擺脫模式創(chuàng)建碎片化的老問題。各區(qū)(縣)街(鎮(zhèn))“零碎的”“原子化的”亮點(diǎn)和品牌“星星點(diǎn)綴式”地嵌入在杭州大大小小的社區(qū)、城區(qū)中,亮度和輻射能力都不夠,沒有串成“整體性的”“集合型的”,擁有足夠亮度和輻射能力的“珍珠鏈”。因此,“未來社區(qū)”創(chuàng)建需要市級層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),以便少走彎路并形成“杭州模式”的整體品牌。
部門之間格局如何“大聯(lián)動(dòng)”?目前在社區(qū)建設(shè)過程中,各部門之間仍存在“條條各自為政、部門單打獨(dú)斗”的現(xiàn)象,或者只停留在小范圍專項(xiàng)工作合作層面,大聯(lián)動(dòng)格局尚未真正搭建起來。由此帶來了社區(qū)建設(shè)過程中需求信息不對稱、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資源重復(fù)性投入等問題。社區(qū)也面臨“上面千條線、下面一根針”而疲于奔命、止于應(yīng)付的尷尬境地。長此以往,不利于全面、系統(tǒng)地提升“未來社區(qū)”的品質(zhì)。
主體之間機(jī)制如何“大協(xié)同”?社會(huì)力量和基層群眾的主體性發(fā)揮不力,“三低三高”問題嚴(yán)峻,具體表現(xiàn)為:“群眾知曉率低、項(xiàng)目不理解度高”,“社會(huì)參與度低、政府行政成本高”,“群眾獲得感低、項(xiàng)目中斷率高”。如何在“未來社區(qū)”這項(xiàng)民生工程中建立起共建共治共享的協(xié)同機(jī)制,從而克服政府“剃頭挑子一頭熱”困境需重點(diǎn)關(guān)注。
要素之間如何功能“大統(tǒng)籌”?盡管杭州社區(qū)配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全面落實(shí),但資源要素的統(tǒng)籌水平仍不高。人口密度較大的中心城區(qū)、老城區(qū)發(fā)展空間有限、公共資源要素緊缺、老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)不足;而新建區(qū)域土地集約利用效率低、優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源稀缺、公共場所與開放空間不足。以社區(qū)社會(huì)組織為例,其數(shù)量已達(dá)到平均每個(gè)社區(qū)10個(gè)以上,但規(guī)模小、質(zhì)量低、資源分散、公益成效不明顯。行政部門“信息孤島”依然存在也不利于信息數(shù)據(jù)和資源的整合與共享。因此,將資源要素從“遍地開花”轉(zhuǎn)向“集群做強(qiáng)”,從“有限平臺”轉(zhuǎn)向“無限空間”是統(tǒng)籌“未來社區(qū)”功能布局的必由之路。
打造“未來社區(qū)”的思路與對策
高起點(diǎn)定位“未來社區(qū)”的理念內(nèi)涵。依托城市國際化戰(zhàn)略,高起點(diǎn)定位杭州“未來社區(qū)”的理念內(nèi)涵。第一,“未來社區(qū)”是一項(xiàng)惠民利民工程。要秉承舒適宜居、模塊化配套、低碳環(huán)保、節(jié)能共享、睦鄰友好的社區(qū)共同體內(nèi)在要求。第二,“未來社區(qū)”是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程。要以此為契機(jī)引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,產(chǎn)業(yè)培育和招商引資向符合“未來社區(qū)”建設(shè)的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目傾斜,為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展打基礎(chǔ)。第三,“未來社區(qū)”是一項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)換工程?!拔磥砩鐓^(qū)”不僅要搞好規(guī)劃,還要滿足人的“交往、尊重、自我實(shí)現(xiàn)”的需求,實(shí)現(xiàn)社區(qū)便利化、信息化、智能化、共享化、低碳化。這就需要政府職能進(jìn)行同步改進(jìn)和創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)共建共治共享。第四,“未來社區(qū)”是一項(xiàng)城市建設(shè)標(biāo)志性工程。要立足市情、瞄準(zhǔn)前沿、對標(biāo)國際,打造杭州推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的新金字招牌。
“未來社區(qū)”的頂層架構(gòu)。把“未來社區(qū)”建設(shè)納入城市中長期發(fā)展戰(zhàn)略。第一,搭建組織架構(gòu)。建議成立“未來社區(qū)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并制定《杭州“未來社區(qū)”推進(jìn)意見》。第二,設(shè)立整體目標(biāo)。從社區(qū)功能環(huán)境→文化多元→居民自治探索出整體性的杭州模式。確立分階段實(shí)施進(jìn)度,到2019年底為推進(jìn)試點(diǎn)時(shí)期,到2021年底培育試點(diǎn)社區(qū)100個(gè)左右,建立“未來社區(qū)”建設(shè)運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)體系。2022年開始,全面復(fù)制推廣,顯現(xiàn)裂變效應(yīng),夯實(shí)未來城市發(fā)展基礎(chǔ),有力支撐大灣區(qū)大花園大都市區(qū)建設(shè)。第三,明確實(shí)施主體??h(市、區(qū))人民政府為試點(diǎn)主體。各縣(市、區(qū))在杭州市“未來社區(qū)”建設(shè)指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上制訂出臺建設(shè)計(jì)劃或行動(dòng)方案。第四,建立激勵(lì)和監(jiān)督。建議市財(cái)政為試點(diǎn)單位按比例配套專項(xiàng)資金,全市每年表彰一批先進(jìn)城區(qū)、先進(jìn)社區(qū)。同時(shí)通過各層級人大、政協(xié)、黨代表進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督。
分類別設(shè)置“未來社區(qū)”的創(chuàng)建路徑。將“未來社區(qū)”分為“改造更新類”和“規(guī)劃新建類”進(jìn)行創(chuàng)建,實(shí)行“兩條腿走路”。第一,推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)“兩條腿”。以現(xiàn)階段已明確和能夠?qū)崿F(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)對改造更新類進(jìn)行房屋改建、布局優(yōu)化、設(shè)施安裝、環(huán)境整治等升級改造。新城區(qū)建設(shè)按目前能夠提出和實(shí)現(xiàn)的“未來社區(qū)”最高標(biāo)準(zhǔn),規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化新城區(qū)。第二,推進(jìn)方式“兩條腿”。改造更新類不搞大拆大建,采取局部拆除、部分搬遷和插花式改修建等方式達(dá)到“未來社區(qū)”的要求。新建類社區(qū)可依托省重大發(fā)展平臺、高鐵、軌道交通站點(diǎn)人口集聚潛力大等優(yōu)勢全力打造。第三,資金平衡“兩條腿”。改造更新類主要通過地上地下增量面積合理限價(jià)出售出租實(shí)現(xiàn)資金平衡。規(guī)劃新建類建議參照“標(biāo)準(zhǔn)地”做法,實(shí)行帶方案土地出讓模式,適度降低用地成本,約束開發(fā)商落實(shí)“未來社區(qū)”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
協(xié)同化革新“未來社區(qū)”的體制機(jī)制。以“共建共治共享”的協(xié)同思維深化體制機(jī)制改革。第一,建立問題導(dǎo)向的共建體制。從“未來社區(qū)”的問題導(dǎo)向出發(fā),建立“條塊結(jié)合、以塊為主,上下聯(lián)動(dòng)、扁平高效”的共建體制。厘清各部門在“未來社區(qū)”創(chuàng)建中的權(quán)責(zé)關(guān)系,深化跨部門的信息交流與協(xié)同聯(lián)動(dòng)體制改革。突出縣(市、區(qū))政府的綜合協(xié)調(diào)者角色,強(qiáng)化街鎮(zhèn)統(tǒng)籌執(zhí)行者角色,明確社區(qū)自治共同體角色。第二,建立服務(wù)導(dǎo)向的共治機(jī)制。以“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”為方向,在服務(wù)供給中實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的有序銜接和良性互動(dòng)。推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。引入市場機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)智能化、產(chǎn)業(yè)化。深化社會(huì)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)志愿互助服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化。第三,建立終端導(dǎo)向的共享平臺。以新一代信息技術(shù)為支撐,以“智慧社區(qū)”終端為導(dǎo)向,自下而上構(gòu)建“開放、多元、高效、精準(zhǔn)和快速回應(yīng)”的共享平臺,搶占“未來社區(qū)”發(fā)展制高點(diǎn)。繼續(xù)推進(jìn)以基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施智慧化為基礎(chǔ)的“智慧社區(qū)”建設(shè)。加快以破除部門“信息壁壘”為前提的平臺整合,深化“最多跑一次”改革,構(gòu)建部門之間,政府、市場、社會(huì)組織與社區(qū)之間的互聯(lián)互通。
從源頭激發(fā)“未來社區(qū)”的內(nèi)生能力。激發(fā)和引導(dǎo)社區(qū)主人翁參與“未來社區(qū)”建設(shè)的主體能動(dòng)性。第一,提升社區(qū)居委會(huì)的自治能力。深入推進(jìn)基層組織行政減負(fù)改革,提升居委會(huì)動(dòng)員群眾、凝心聚力的自治能力。以小區(qū)、樓宇、院落、庭院、樓道、自然村等實(shí)體為單位優(yōu)化自治單元設(shè)置,激發(fā)社區(qū)自治主動(dòng)性。推行50%以上居委會(huì)成員本地化、本社區(qū)化與業(yè)主化。第二,提升“三駕馬車”的協(xié)商能力。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司是社區(qū)自治與協(xié)商的“三駕馬車”。加快探索并建立以社區(qū)黨組織為統(tǒng)領(lǐng),居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)新模式。打破傳統(tǒng)的組織隸屬關(guān)系,成立社區(qū)大黨委,實(shí)行“大事共議、實(shí)事共辦、要事共決、急事共商”協(xié)商機(jī)制。第三,提升睦鄰公共空間的引領(lǐng)能力。依托社區(qū)開放空間,整合散落的社區(qū)資源,打造具有杭州特色的睦鄰中心。提升社區(qū)公約、鄰里公約的激勵(lì)與約束功能,實(shí)現(xiàn)鄰里認(rèn)同最大化。探索“人人貢獻(xiàn)”“人人義工”的積分機(jī)制,塑造鄰里精神共同體。
作者系杭州市委黨校文化學(xué)與社會(huì)學(xué)教研部副教授