姚帥

6月28日至29日，2019年二十國集團（G20）峰會在日本大阪舉行。峰會批準了日本倡議的《G20高質量基礎設施投資原則》，強調(diào)將反腐、公開透明、資金可持續(xù)性、受援國償債能力等作為基礎設施援助的主要原則。

實際上，近些年日本利用亞太經(jīng)合組織（APEC）、G20、七國集團（G7）、日本—東盟峰會、東京非洲發(fā)展國際會議等國際場合頻頻宣揚、推廣其高質量基礎設施理念，相繼在多個發(fā)展中國家推出一系列主打“高質量”的基礎設施援助“訂單”，在國際社會引發(fā)了廣泛反響。一直以來，基礎設施是中國的重點援助領域，日本在高質量基礎設施方面的援助政策和實踐值得中國密切關注。

何為“高質量基礎設施”

2015年5月，日本首相安倍晉三在第21屆國際交流會議“亞洲的未來”晚餐會上作了題為“投資亞洲未來”的演講，首次提出構建“高質量基礎設施伙伴關系”（PQI），承諾在未來五年與亞洲開發(fā)銀行（ADB）合作，向亞洲基礎設施建設提供1100億美元投資，資金規(guī)模較前五年增加30%。在同年11月舉行的日本—東盟峰會上，安倍內(nèi)閣公布了PQI的具體措施。

2016年5月，日本在G7伊勢志摩峰會上進一步提出“擴大高質量基礎設施伙伴關系”計劃（EPQI），將PQI進行了四個方面的擴大：一是適用范圍從亞洲擴展至全球;二是投資總額增加至2000億美元;三是從狹義的基礎設施延展至包括自然資源、能源、醫(yī)院等在內(nèi)的廣義基礎設施范疇;四是動用國內(nèi)資源“全力參與”，參與主體在日本國際協(xié)力機構（JICA）、日本國際協(xié)力銀行（JBIC）、日本海外基礎設施投資公司（JOIN）基礎上增加了日本出口與投資保險公司（NEXI）、日本信息通信技術基金 （JICT）和日本石油天然氣和金屬礦物資源機構（JOGMEC）等相關機構。此外，日本成功將“推動高質量基礎設施投資原則”納入G7伊勢志摩原則，具體包括“確保有效治理、可靠運營和長期經(jīng)濟效益”“確保為當?shù)厣鐓^(qū)創(chuàng)造就業(yè)、開展能力建設并轉移專業(yè)技術”“考慮對社會和環(huán)境的影響”“確保與國別和區(qū)域層面的經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略（包括氣候變化與環(huán)境領域）保持一致”“通過公私合營伙伴關系（PPP）和其他創(chuàng)新融資方式促進資源有效流動”五項原則。至此，日本PQI計劃在全球層面全面啟動，經(jīng)過不斷豐富和拓展，形成了一套完整的政策框架和實施方案。

日本高質量基礎設施的內(nèi)涵包括經(jīng)濟效益（低成本）、安全性、抗自然災害能力、環(huán)境和社會影響力、對當?shù)厣鐣徒?jīng)濟的貢獻力（轉移技術和人力資源開發(fā)）。與此同時，日本強調(diào)其基礎設施的“高質量”并非“重質不重量”，而是追求“質量兼得”。為此，PQI和EPQI旨在為私營資金參與海外基礎設施建設搭建機制平臺，彌補政府資金的局限性，從而達到“質量兼得”的目標。

日本PQI計劃由外務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、財務省和國土交通省共同制定，具體包括四大支柱：一是通過JICA加速擴大援助規(guī)模;二是與ADB協(xié)同合作;三是通過JBIC等機構增加對高風險項目的投資;四是在全球范圍內(nèi)推動將高質量基礎設施投資納入到國際標準中。

相關援助舉措

官方發(fā)展援助（ODA）是日本落實PQI和EPQI計劃的重要工具。在1100億美元的PQI計劃中，JICA負責落實335億美元的援助資金，為亞洲基礎設施建設增加25%的ODA貸款。通過梳理PQI和EPQI的相關政策文件，可以提煉出日本推動高質量基礎設施的具體援助舉措。

第一，加快基礎設施領域的ODA貸款流程。為了達到援助“提速”的目標，JICA采取了一系列措施改革援助貸款條件。例如，日本通過對重大項目開展前期籌備調(diào)查、對項目的各部分實施快速細節(jié)設計、對參與項目的日本顧問開展能力建設、引入一次性合同等方式縮短貸款審批時間。此前，ODA貸款項目從前期可行性研究到開工大約需要五年的時間，通過簡化貸款審批程序，目前最快可使審批時間縮短至一年半。同時，加快JICA“私營領域投融資”（PSIF）機制下的貸款項目審批流程，對符合JICA標準的項目，將在私營部門提交申請材料后一個月內(nèi)開展審批工作。

第二，提高貸款吸引力，設立高配置的優(yōu)惠貸款條件。此前，ODA貸款類援助僅限于日元，為提高貸款吸引力，日本調(diào)整貸款條件，規(guī)定向中高收入國家可提供貨幣互換的ODA貸款，使受援國可以靈活選擇償還貨幣，并計劃在JICA的PSIF機制下提供以美元、歐元計價的ODA貸款。此外，對向發(fā)展中國家地方政府提供的貸款，日本政府可視具體情況免除當?shù)氐恼畵！?/p>

第三，通過援助促進私營企業(yè)的海外基礎設施投資。對于日本私營金融機構的商業(yè)貸款不能支持的項目，JICA可以通過PSIF提供貸款支持，并允許PSIF貸款與私營金融機構開展聯(lián)合融資，對日本私營金融機構的貸款和股權構成補充，也可靈活使用PSIF貸款對受援國當?shù)仄髽I(yè)開展直接投資。針對水電站、油氣廠、橋梁、道路等大型基礎設施項目，日本以援助資金支持開展可行性研究，推動項目采用“設計—施工”總承包模式。此外，JICA還為承包商提供技術援助，確保高精度建設類（如高鐵）政府貸款項目的質量。

第四，通過軟援助配合硬件基礎設施建設。日本增加人力資源開發(fā)合作的援助力度，一方面幫助在印度等基礎設施市場快速擴張國家的日本企業(yè)提高生產(chǎn)能力，另一方面滿足受援國在基礎設施開發(fā)、運營和維護方面日益增長的人力資源開發(fā)需求，與日本擅長的硬援助形成“軟硬互補”。此外，人力資源開發(fā)合作等軟援助也使日本廣泛參與到受援國諸如城市和區(qū)域開發(fā)、交通擁堵和交通安全、環(huán)境、能源節(jié)約等跨領域問題的應對中，突破了硬援助的局限性，更深入介入受援國的各個發(fā)展領域。

第五，與ADB協(xié)同合作，擴大發(fā)展融資規(guī)模。2016年3月，JICA與ADB聯(lián)合設立了亞太地區(qū)民間基礎設施信托基金（LEAP），JICA注資15億美元，ADB負責基金的管理運作并補充自有資金和商業(yè)資金，通過PPP等模式支持私營資本參與基礎設施項目，總融資規(guī)模至少達60億美元。JICA還承諾在2016至2020年，與ADB提供100億美元的聯(lián)合貸款，支持長期投資規(guī)劃，為主權項目提供技術援助和貸款，推動公共基礎設施發(fā)展。為此，日本政府、JICA與ADB建立了定期政策對話機制，以推進上述舉措的順利實施。

G20大阪峰會批準了日本倡議的《G20高質量基礎設施投資原則》。

實施情況

基礎設施一直是日本對外援助的重點。據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自2015年實施PQI計劃以來，日本在交通、能源等經(jīng)濟基礎設施領域的年度援助額突破了100億美元，較2014年增長了46%。2015至2017年，日本開展經(jīng)濟基礎設施和社會公共基礎設施的年均援助資金高達140億美元，約占年度援助總額的65%～70%。交通類基礎設施是目前日本投入最多的領域，2014年為46.22億美元，2017年增至80.14億美元，占援助總額的38%。近些年，日本在能源類基礎設施、供水與衛(wèi)生、城市與農(nóng)村開發(fā)等領域的援助投入也較為突出，主要為日元貸款項目。《2017年日本發(fā)展合作白皮書》顯示，2016年日本在交通和能源類基礎設施領域提供的日元貸款共計100億美元，占日本雙邊貸款支出的65%。

伴隨著日本高調(diào)宣揚高質量基礎設施建設，2015年以來日本推出了一系列重點援助項目，包括菲律賓馬尼拉地鐵和新薄荷機場建設項目、緬甸仰光—曼德勒鐵路改造項目、印尼雅加達地鐵和穆阿拉卡朗燃氣發(fā)電廠項目、泰國曼谷高速交通系統(tǒng)項目、越南日越友誼橋和河內(nèi)國際機場項目、柬埔寨乃良大橋和金邊交通管理系統(tǒng)開發(fā)項目、印度德里高速交通系統(tǒng)和普如里亞抽水蓄能電站項目、孟加拉國伯拉馬拉聯(lián)合循環(huán)電廠開發(fā)項目、烏茲別克斯坦燃氣熱電站擴建項目、肯尼亞蒙巴薩港開發(fā)和奧卡瑞地熱發(fā)電項目、剛果（金）馬塔迪大橋項目等。2018年10月，安倍首相在第十屆湄公河—日本峰會上宣布在2019至2020年向湄公河流域五國援助至少150個項目，重點推動老撾機場設施擴建、緬甸公路建設等高質量基礎設施項目。

總體來看，日本高質量基礎設施援助具有以下特點：一是以東南亞、南亞為重點投入地區(qū)，并已推廣至非洲和中亞;二是以ODA貸款為主要資金方式，除柬埔寨的兩個項目是無償援助支持以外，其余均為ODA貸款支持，其中烏茲別克斯坦的燃氣熱電站擴建項目是日本ODA貸款與ADB共同融資;三是項目已覆蓋鐵路、道路、橋梁、機場、港口和能源等行業(yè)，日本ODA貸款主要支持交通類基礎設施建設，能源行業(yè)的項目則以JBIC、NEXI等金融機構的資金支持為主。

動因與趨勢

日本一系列高質量基礎設施援助舉措的提出實質上是對之前援助政策的具體化升級。日本2015年2月修訂的《發(fā)展合作大綱》將支持發(fā)展中國家實現(xiàn)“高質量的經(jīng)濟增長”作為優(yōu)先援助政策，其中強調(diào)了ODA與私營資本協(xié)同、加大對基礎設施領域的援助。此外，2013年5月，日本政府發(fā)起“基礎設施出口戰(zhàn)略”，強調(diào)充分發(fā)揮以政府主導的發(fā)展援助手段和官民協(xié)調(diào)的機制化優(yōu)勢。日本2018年外交藍皮書也明確提出：“推動日本企業(yè)海外發(fā)展是日本援助目標之一?！币虼?，高質量基礎設施援助為“基礎設施出口戰(zhàn)略”的落實和日企海外投資的擴張起到配合作用，意在為日本經(jīng)濟復興制造新的增長引擎。

2017年以來，隨著日本對外積極推行“自由開放的印太戰(zhàn)略”，建設高質量基礎設施隨即成為日本“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分。為落實該戰(zhàn)略的第二支柱“促進經(jīng)濟繁榮”，日本將高質量基礎設施建設集中投放在印太地區(qū)，一大批港口、鐵路、公路、能源和通信等基礎設施援助項目落地，在硬件基礎設施援助的同時，通過人力資源開發(fā)合作等軟援助方式，加強對人員聯(lián)通和機制聯(lián)通（促進海關便利化）方面的援助投入。

除此之外，日本還極力推行高質量基礎設施理念的國際化和標準化。2016年日本在G7峰會中已成功將這一理念納入G7原則。2018年11月，日本已尋求與美國、澳大利亞聯(lián)手在亞洲等地區(qū)的基礎設施出口方面展開合作。目前，日本已與經(jīng)合組織、世行就此議題開展了多場研討會。日本還在今年的G20峰會中繼續(xù)發(fā)揮這一領域的引領作用。可以預計，日本高質量基礎設施援助在未來將進一步增加，成為配合日本“印太戰(zhàn)略”、推廣日本海外投資和技術輸出、增強日本國際影響力的重要抓手。

日本PQI計劃給中國“一帶一路”倡議的基礎設施互聯(lián)互通項目帶來一定挑戰(zhàn)，其突出基礎設施的“高質量”實則與中國海外基礎設施援助與投資形成戰(zhàn)略競爭，為此中方宜審時度勢、理性應對。一方面，日本將高質量基礎設施援助納入對外戰(zhàn)略和政策，形成具體的援助方案，并與國內(nèi)其他資源、ADB等金融機構相互借力，從而形成合力推動對外戰(zhàn)略的落實。對此，中國宜學習借鑒，更大發(fā)揮援助在“一帶一路”基礎設施互聯(lián)互通中的獨特作用，加強與ADB等多元主體開展橫向聯(lián)動的發(fā)展融資合作。另一方面，日本高質量基礎設施援助在實施過程中也經(jīng)歷了資金不足、優(yōu)惠貸款條件過低、日企表現(xiàn)被動、受援國臨時“變卦”等波折。對此，中國應引以為戒，做好前期可研、風險防控、管理協(xié)調(diào)等相關工作。

據(jù)統(tǒng)計，目前發(fā)展中國家面臨的基礎設施投資缺口高達3.7萬億美元，僅南亞和東南亞每年就需要1.7萬億美元資金用于基礎設施建設。在當前基礎設施建設資金和能力缺口龐大的背景下，中日兩國在基礎設施援助方面并非零和博弈。2018年中日關系向暖，并就第三方市場合作達成共識，成為當前中日務實合作新的路徑選擇。中日兩國在基礎設施建設理念、資金和技術等方面均存在比較優(yōu)勢，基礎設施援助是中日在第三方可以率先探討合作與經(jīng)驗技術交流的“試驗田”，有利于在國際社會發(fā)揮示范效應，樹立合作共贏的中日發(fā)展合作“新標桿”。與此同時，亞投行與ADB已展開了融資合作，有效推動了亞洲基礎設施建設的資金渠道多元化，能夠為中日今后開展基礎設施合作提供融資支撐，是兩國實現(xiàn)合作的良好平臺。