張勇 華東師范大學生態(tài)與環(huán)境科學學院博士、副教授中國高等教育學會生態(tài)文明教育研究分會副秘書長

上海是全國改革開放的排頭兵，科學發(fā)展的先行者，始終自覺地把貫徹和落實中央治國理政的新理念、新思路、新常態(tài)，作為指導上海經(jīng)濟社會發(fā)展的首要要求。上海第十次黨代會以后，市委根據(jù)上海地域狹小、環(huán)境容量有限的特點，把生態(tài)文明建設放在城市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的突出戰(zhàn)略位置；按照率先引領和底線思維的要求，突出“三個導向”和“四個底線”，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、建設用地減量化、重點區(qū)域綜合整治、“五違四必”等綠色發(fā)展重大舉措；持續(xù)加大環(huán)境保護投入，滾動實施環(huán)境保護三年行動計劃，全面啟動生態(tài)文明制度建設和考核追責機制。經(jīng)過5年的工作，上海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定改善，城市環(huán)境形象日益提升，經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢與生態(tài)環(huán)境保護效果同步向好，為在“四個中心”建設中推進生態(tài)文明和綠色發(fā)展奠定了良好基礎。

三個生態(tài)文明特征分析

上海生態(tài)文明建設與國內(nèi)外其他城市相比，具有以下三個特征。

一、融合、浸潤并超越傳統(tǒng)城市工商文明而形成的特大型城市生態(tài)文明

上海是有2500萬人、6400平方公里土地、2.5萬億GDP總量的特大型城市。發(fā)展和轉(zhuǎn)型貫穿上海開埠以來的歷史，從曾經(jīng)的遠東國際金融中心，到新中國工業(yè)基地，到“一個龍頭、三個中心”，再到“四個中心”和科創(chuàng)中心，形成了100多年“發(fā)展―轉(zhuǎn)型―再發(fā)展”城市工商文明發(fā)展主線。生態(tài)文明的提出，將以綠色、環(huán)保、低碳、循環(huán)、自然等文明理念，以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)效率的生產(chǎn)方式，以自然、和諧、綠色、可持續(xù)的生活方式，浸潤、融合并超越上海傳統(tǒng)的城市工商文明，在“四個中心”和科創(chuàng)中心的基礎上，進一步建設和轉(zhuǎn)型成為中國特有、上海特色的特大型城市生態(tài)文明。

啟示：上海生態(tài)文明不是建設青山綠水，而是在“四個中心”基礎上，建設以人的生態(tài)化為核心的城市生態(tài)文明；上海生態(tài)文明建設是遵循綠色發(fā)展理念，浸潤、融合并超越城市工商文明，實現(xiàn)特大型城市轉(zhuǎn)型升級的又一歷史進程。

二、江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性形成了上海生態(tài)文明的自然底色

上海位于長江之尾、東海之濱，有崇明生態(tài)之島，是灘涂上成長起來的城市。江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性形成了上海生態(tài)文明的自然基底。長江、太平洋、崇明島是世界級的自然資源條件，無盡的灘涂（從外灘到浦東、臨港、東灘，再到長江口九段沙等各個灘涂）是上海城市不斷發(fā)展的邊際線。這種世界稀有的江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性齊聚的自然基底，為上海包括生態(tài)文明在內(nèi)的城市文明發(fā)展提供了獨具一格的自然底色。

啟示：蘇州河、黃浦江分別代表了工業(yè)文明、商業(yè)文明的“上海灘”，崇明東灘則代表了生態(tài)文明時代的“上海灘”，體現(xiàn)了不斷進取、不斷沉積、不斷突破的新“上海灘”精神；崇明島是上海生態(tài)文明建設的搶灘者、引領者，需要大力探索，也要生態(tài)留白，為生態(tài)文明建設留出時間和空間。

三、高密度、高速度、高通量的城市經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng)的高負荷運行，與綠色、低碳、循環(huán)的城市生態(tài)環(huán)境承載系統(tǒng)的高效率支撐的匹配、共生和循環(huán)

上海地域狹小，依靠人口、資本、技術、貿(mào)易、物流、金融等要素高度密集，帶來經(jīng)濟社會高速發(fā)展，資源環(huán)境能源要素高通量利用，這使得上海城市經(jīng)濟社會系統(tǒng)始終處于高負荷的運行狀態(tài)。這種情形得以持續(xù)發(fā)展，依賴于上海不斷通過產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市更新，提升自身經(jīng)濟效率，降低能耗、地耗、水耗水平，穩(wěn)定資源消耗總量；依賴于消納各種廢棄物的城市生態(tài)環(huán)境承載系統(tǒng)建設和運行，能夠大規(guī)模、高效率地處理好廢氣、污水、雨水垃圾等城市廢棄物。以上兩個系統(tǒng)共同形成了匹配、共生、循環(huán)的城市生態(tài)系統(tǒng)，推動了上海城市健康和持續(xù)發(fā)展。

啟示：高密多快是上海經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng)的特征，資源消耗和環(huán)境排放多，必須以效率為核心，探索“效率提高抵消資源消耗總量”的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方式；城市環(huán)境承載力系統(tǒng)必須以綠色、低碳、循環(huán)的最高標準建設和管理，支撐城市生態(tài)系統(tǒng)運行。

六個方面的問題與差距

對比建設全球卓越城市的要求，上海生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設還存在以下六個方面的問題：

一、與上海世界級城市定位有明顯的生態(tài)環(huán)境差距，生態(tài)文明建設面臨新形勢、新挑戰(zhàn)和新要求

上海全市空氣PM2.5年均濃度在50微克/立方米左右，紐約、倫敦、東京等城市約15微克/立方米左右 ；全市水環(huán)境中COD、氨氮、總磷年平均濃度均超過地表水Ⅴ類標準，紐約、倫敦、東京等城市地表水約在Ⅱ至Ⅲ類水左右 ；全市土壤污染調(diào)查評估剛剛起步，紐約、倫敦、東京等城市在30年前已經(jīng)開始污染土壤治理。對比建設卓越的全球城市的目標，還存在環(huán)境質(zhì)量上的重大差距和挑戰(zhàn)。

二、群眾最關注、反映最強烈的水、氣、垃圾等環(huán)境污染問題依然普遍存在，短期內(nèi)難以解決

以PM2.5、VOC、臭氧為代表的復合型大氣污染問題突出，揚塵、城區(qū)餐飲油煙、化工異味等問題導致全市空氣質(zhì)量感觀差，市民健康隱患大；氮、磷普遍超標，中心城區(qū)河道有黑臭、郊區(qū)中小河道的水污染問題突出，水體感觀惡劣，影響居住質(zhì)量和形象；化工廠搬遷、農(nóng)田重金屬、工業(yè)地塊綜合整治等給土壤帶來了潛在風險。這些問題集中反映了城市發(fā)展中諸多瓶頸制約和短板，應優(yōu)先解決。

三、城市環(huán)境承載能力與污染排放總量依然倒掛，環(huán)境基礎設施建設運營水平滯后、社會化管理落后帶來嚴重的臟亂差現(xiàn)象

全市各種污染物排放總量大、強度高，而污水、雨水、垃圾的基礎設施建設嚴重不足、冗余量設計較低、處理標準不高、運營管理水平滯后、突發(fā)或災害性事件應對不力，鄰避效應突顯，導致全市有眾多污水直接或通過泵站就近排入河道，眾多小區(qū)做不到垃圾分類收集，部分城郊結(jié)合部、城中村、老舊社區(qū)、農(nóng)村地區(qū)臟亂差現(xiàn)象極為突出，嚴重損害了上海大都市形象，降低了人民生活的幸福感和獲得感。

四、生態(tài)文明建設的環(huán)境短板和生態(tài)安全威脅突出，存在“鄰避效應”環(huán)境問題與社會不穩(wěn)定因素相結(jié)合的態(tài)勢

全市生態(tài)文明建設的環(huán)境短板和生態(tài)安全威脅突出，表現(xiàn)為群眾大量投訴、部分群眾經(jīng)常性上訪，以及個別區(qū)域因發(fā)展與環(huán)境矛盾問題突出而導致的群體性事件，特別是鐵路和地鐵建設、機場擴張、垃圾填埋場和焚燒廠建設等涉及重大環(huán)境民生的工程建設，往往矛盾尖銳，處理不當易造成局地群體性環(huán)境安全事件的集中爆發(fā)。這使人民群眾產(chǎn)生了在生態(tài)環(huán)境方面的不安全感、不平等感、不信任感，以及由此帶來的對付、對立、對抗的情緒和行動。

五、符合生態(tài)文明建設要求的現(xiàn)代低碳產(chǎn)業(yè)體系、綠色生產(chǎn)方式、綠色商業(yè)模式、企業(yè)社會責任體系有待建立和持續(xù)改進

上海是中國最早的工業(yè)化城市和商業(yè)中心，在工業(yè)文明時代走在了全國前列。但在生態(tài)文明建設中，如何以“四個中心”和科創(chuàng)中心為基礎，根據(jù)上海地域相對狹小、產(chǎn)業(yè)集聚度高，消費密集的特點，建設符合生態(tài)文明要求的現(xiàn)代低碳產(chǎn)業(yè)體系、綠色生產(chǎn)方式、綠色商業(yè)模式、企業(yè)社會責任體系，都處于探索之中，尚無經(jīng)驗可循，需要大量開創(chuàng)性的探討和實踐。

六、生態(tài)文明建設的群眾認同感、參與感、獲得感有待提升，社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的基層模式有待建立

從全球來看，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、綠色低碳發(fā)展、環(huán)境污染治理都將是一個長期、漸進甚至是痛苦的過程，既需要市、區(qū)政府從政策、規(guī)劃、重大基礎設施建設等宏觀層次提出環(huán)境問題解決方案，也需要從社區(qū)層面針對眾多的生態(tài)環(huán)境問題，如中小河道污染、小區(qū)垃圾分類、餐飲油煙氣、噪聲、農(nóng)村居住環(huán)境等建立基層治理模式，發(fā)揮居民自治、社區(qū)組織、政府指導下的群眾生態(tài)文明建設力量。

進一步推進生態(tài)文明建設的4項重點工作

一、最嚴標準——設置生態(tài)文明、綠色發(fā)展的最嚴標準要求

生態(tài)文明建設的標準要高，要與國際接軌，建立國內(nèi)第一、以綠色發(fā)展為導向、從末端追溯源頭的最嚴標準體系。

在末端領域，嚴格污染物排放標準，強化特別排放限值、特別環(huán)境功能區(qū)劃，以國內(nèi)最嚴環(huán)境標準樹立本市生態(tài)環(huán)境底線。在生產(chǎn)和消費領域，嚴格產(chǎn)品環(huán)境標準、提高設計標準，加強產(chǎn)品節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地的定額要求，推進與國際接軌的綠色建筑、綠色交通標準。在前端領域，嚴格產(chǎn)業(yè)準入標準，提出更嚴格的小類行業(yè)能耗、水耗、溫室氣體排放等準入標準和分級標準。在基礎設施建設領域，以水面率、涇流系數(shù)、污水處理、雨污水分流、垃圾分類、焚燒等為關鍵指標，均要對接和采用國際先進標準作為控制性和強制性標準。在生活領域，繼續(xù)執(zhí)行和優(yōu)化居民水、電、煤的階梯定價及階梯標準。嚴格管理規(guī)范類標準的制修訂，制定一批有影響力的綠色發(fā)展標準，形成具有上海特色的最嚴格環(huán)境標準體系。

二、最嚴執(zhí)法——樹立企業(yè)綠色發(fā)展主體責任，強化最嚴格的政府監(jiān)管和執(zhí)法

最嚴執(zhí)法是以最嚴格標準，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，樹立企業(yè)主體責任，強化最嚴格的政府監(jiān)管和執(zhí)法。

嚴格落實企業(yè)綠色發(fā)展、遵法守法的主體責任，使企業(yè)成為自覺嚴格守法的主體。嚴格和優(yōu)化政府執(zhí)法過程，按簡化事前、強化事中、追責事后的原則，對事前可能違法以告知和警示為主，對事中違法行為均按允許的處罰上限進行按日計罰，對事后違法單位實行違法責任溯源追責制。嚴格規(guī)范環(huán)境違法行為的民事、刑事處罰程序和執(zhí)行。

率先實行環(huán)保垂直管理，加強環(huán)境執(zhí)法力量。加強最嚴執(zhí)法的信息公開、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的支持力度，用最新科技監(jiān)控企業(yè)不法行為，為社會各界力量監(jiān)督執(zhí)法守法創(chuàng)造條件。加大全市12345投訴平臺的建設，使之成為最廣泛的執(zhí)法信息來源和效果評價平臺。加強人大、新聞媒體、基層社會組織和人民群眾的廣泛監(jiān)督作用。

三、水環(huán)境治理——政府全面環(huán)境治理的先行工程，體現(xiàn)上海生態(tài)文明建設決心和效果的首要工作

上海陸地生態(tài)環(huán)境的核心要素是水環(huán)境。密布全境的江、河、湖、浜、塘、涇，既是城市經(jīng)濟發(fā)展最直接的便利條件和生產(chǎn)要素，又構成了城市生活和審美中最具代表性的文化內(nèi)涵和城市精神。近100多年來，城市工商業(yè)發(fā)展不惜以犧牲優(yōu)美的水環(huán)境為代價，導致了普遍的河道黑臭和重污染問題。因此，河道水環(huán)境治理，有必要作為政府全面環(huán)境治理的先行工程，成為體現(xiàn)上海生態(tài)文明建設決心和效果的首要工作。

在實行國家“水十條”，確保大江大河水環(huán)境監(jiān)測考核斷面達到相關水質(zhì)標準的基礎上，全市水環(huán)境治理要進一步突出三個方面。控制全市水面率指標，基于水系溝通，消除各種斷頭河，構建水生態(tài)結(jié)構完整、功能齊全的江南城市河網(wǎng)水系，構建城市與水環(huán)境和諧共生的自然風貌；進一步加大岸上環(huán)境治理，通過最嚴格執(zhí)法關停違法企業(yè)、高標準截污納管、雨污水處理、河岸帶綜合整治等各項工作，消除水環(huán)境破壞的外在原因；建立起中小河道治理和長效管理的基層自治體系，使當?shù)厝罕姾突鶎咏M織擔負起水環(huán)境管理的主體責任，成為城市生態(tài)文明建設的先行基本單位。

四、生活垃圾分類——公眾參與基層環(huán)境治理的優(yōu)先領域，以小區(qū)為單位推進生態(tài)文明、干凈城市的首要工作

全市生活垃圾分類是破解垃圾圍城、垃圾圍村、垃圾鄰避效應問題，實現(xiàn)垃圾資源化利用的唯一出路，也是以居民小區(qū)為基本單位推進生態(tài)文明、干凈城市的首要工作。

從根本上有效地推進全市生活垃圾分類，需要做三方面工作。先行樹立垃圾分類的必勝信心，宣傳垃圾分類的光明前景，將垃圾分類作為各級政府、企業(yè)、小區(qū)生態(tài)文明建設的重要指標和標志性成果，作為生態(tài)文明、干凈城市建設必須跨越的一個門檻；先行建設高標準生活垃圾分類的末端分類處置系統(tǒng)，從源頭建立垃圾分類的信心和動力，在中轉(zhuǎn)、運輸?shù)戎虚g環(huán)節(jié)提高技術水平，防止二次污染，消除居民生活垃圾分類過程中產(chǎn)生的被欺騙和被愚弄感，倒逼末端小區(qū)居民家庭的生活垃圾分類；先行探索小區(qū)居民生活垃圾處理費隨城市自來水費一同繳納的定價與征收模式，在政府引導、監(jiān)督和考核的推動下，采用市場和宣傳相結(jié)合的推進方法，讓生活垃圾分類成為公眾參與基層環(huán)境治理的優(yōu)先領域，以小區(qū)為單位推進生態(tài)文明、干凈城市的工作。