李香云

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、農(nóng)田水利建管現(xiàn)狀

1.農(nóng)田水利工程體系基本建成

農(nóng)田水利是指為防治農(nóng)田旱、澇、漬和鹽堿災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而采取的灌溉、排水等工程措施和其他相關(guān)措施，其概念范疇十分廣泛。在實(shí)踐中，農(nóng)田水利工程主要有水源工程、大中型灌排骨干渠系工程及田間配套、小型農(nóng)田水利灌排體系、量測(cè)水設(shè)施，以及田間噴灌、微灌設(shè)施及其輸水管道等。經(jīng)過(guò)新中國(guó)70年的建設(shè)，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)田水利工程體系基本建成。目前已建成大中小型水庫(kù)98 795座（其中小型水庫(kù)占95.3%），塘壩、窖池、水井、小型泵站等小型農(nóng)田水利工程1億多處，田間渠系300萬(wàn)km、固定灌溉管道約180萬(wàn)km。

2.建后管理不斷改革

種類(lèi)多、覆蓋廣、數(shù)量大的農(nóng)田水利工程,建后管理方式過(guò)去主要有兩種：大中型農(nóng)田水利工程由國(guó)家和地方設(shè)立專(zhuān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)行管理，小型農(nóng)田水利工程一般由農(nóng)民群眾自行管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)田水利在投入、建設(shè)和管理上產(chǎn)生較大變化，由于土地經(jīng)營(yíng)收益不高、農(nóng)田水利設(shè)施效益低，不少工程管理主體動(dòng)力不足和缺失，運(yùn)營(yíng)維護(hù)問(wèn)題日益突出。因此近10年來(lái)，國(guó)家和地方在對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入力度不斷加大的同時(shí)，格外重視農(nóng)田水利工程特別是小型農(nóng)田水利設(shè)施的建后管護(hù)問(wèn)題，先后提出和推進(jìn)了多個(gè)扶持政策和多種改革舉措，推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的建立，包括農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)、基層水利管理站、民辦公助、農(nóng)民用水合作組織、小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等。至目前，除了大型和大部分大中型農(nóng)田水利設(shè)施由政府設(shè)專(zhuān)門(mén)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)外，小型農(nóng)田水利工程管理主體形式多樣，有農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、聯(lián)戶(hù)管理、個(gè)體管理和PPP模式等。這些不同形式的管理模式發(fā)揮了一定作用，也存在著確權(quán)困難、流于形式等問(wèn)題。

3.投入、設(shè)計(jì)、建設(shè)和維護(hù)存在著深層次問(wèn)題

農(nóng)田水利設(shè)施建管和使用，還存在著一些深層次問(wèn)題：①農(nóng)田水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低，只能解決基本灌溉問(wèn)題件，既難以提檔升級(jí)也影響施工質(zhì)量，加之工程設(shè)計(jì)的科學(xué)性和精準(zhǔn)性較低，有的與實(shí)際情況脫節(jié)，有的工程建后難以使用和管理；②水價(jià)定價(jià)以及用水計(jì)量方式等問(wèn)題突出，農(nóng)村用水戶(hù)認(rèn)為水價(jià)高承受不起且按畝計(jì)量不合理，供水者則認(rèn)為水價(jià)太低且水費(fèi)收取難；③無(wú)論是灌區(qū)機(jī)構(gòu)還是其他形式的管理主體,計(jì)收的水費(fèi)用于農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)的比例很低，管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足的情況依然存在；④由于管護(hù)收益問(wèn)題，管維主體積極性不高或主體缺位，存在著諸多影響投資效率、運(yùn)營(yíng)效果的問(wèn)題，影響農(nóng)田水利管護(hù)責(zé)任的落實(shí)；⑤在政府與農(nóng)田水利利益關(guān)系不斷增強(qiáng)、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)田水利利益關(guān)系不斷減弱情況下，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的定性和供給方式的認(rèn)識(shí)及管理還沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和跟進(jìn)。因此農(nóng)田水利工程建管機(jī)制亟須進(jìn)一步創(chuàng)新和突破，引入新型管理模式。

二、PPP模式與農(nóng)田水利適用性問(wèn)題

1.PPP模式的內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)

（1）PPP 模式的內(nèi)涵

我國(guó)在2013—2018年出臺(tái)了大量政策，鼓勵(lì)在能源、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），即政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，以增強(qiáng)公共產(chǎn)品的服務(wù)供給能力、提高供給效率。分析這些政策及其背景，筆者認(rèn)為國(guó)家大力推進(jìn)PPP模式的本質(zhì)是通過(guò)供給側(cè)改革，解決長(zhǎng)期以來(lái)政府供給方式下所帶來(lái)的地方債務(wù)化解金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、政府投資效率和供給效率降低產(chǎn)能過(guò)剩重復(fù)建設(shè)問(wèn)題、多年以來(lái)的“重建輕管”問(wèn)題、市場(chǎng)主體活力不足等。

（2）PPP模式的主要優(yōu)勢(shì)

從公共管理角度，采用PPP模式的主要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：①PPP模式是一種表外融資，通過(guò)PPP模式既可以解決政府融資需求，也可以降解政府債務(wù)；②PPP模式與BT模式不同，突出項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)功能，可以解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體問(wèn)題；③由于PPP項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理，可以在設(shè)計(jì)階段優(yōu)化、建設(shè)階段強(qiáng)化以降低后期運(yùn)營(yíng)成本，因此可提升項(xiàng)目在技術(shù)、管理、效益等方面的現(xiàn)代化水平；④項(xiàng)目各利益相關(guān)者邊界條件清晰，有利于建立責(zé)權(quán)利明確的項(xiàng)目管理體制，有利于充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，可大大降低政府日常協(xié)調(diào)等事務(wù)性工作量；⑤有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，改變由政府提供公共產(chǎn)品的方式，由政府傳統(tǒng)供給方式變?yōu)楹献鞴┙o方式，提高水利建設(shè)管理水平和效率，是“兩手發(fā)力”的重要措施。

PPP模式既是融資模式的創(chuàng)新，但又不僅僅局限于融資的作用，更是管理運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新。因此理論上農(nóng)田水利采用PPP模式可以解決工程的投入、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)存在的深層次問(wèn)題，是破解農(nóng)田水利管護(hù)主體和投資效率難題的路徑之一。此外，采用PPP模式引入社會(huì)資本可以一定程度上緩解財(cái)政壓力和稀釋政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而政府也可以從農(nóng)田水利公共設(shè)施的供給者轉(zhuǎn)為監(jiān)管者，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)也能發(fā)揮社會(huì)資本在技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)長(zhǎng)期合作形成共贏，以獲得更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田水利服務(wù)。

2.農(nóng)田水利PPP模式適用性問(wèn)題

PPP模式并非傳統(tǒng)的使用者付費(fèi)BOT模式，我國(guó)PPP政策明確了適用項(xiàng)目的特點(diǎn)和適用領(lǐng)域，并針對(duì)項(xiàng)目的公益性、準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，提出了不同的回報(bào)機(jī)制，即公益性項(xiàng)目的政策付費(fèi)、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助等。就PPP政策法規(guī)情況看，PPP模式適用于農(nóng)田水利；就農(nóng)田水利特點(diǎn)和社會(huì)主體情況看，農(nóng)田水利適用于PPP模式。

（1）農(nóng)田水利PPP模式的法律依據(jù)足

與其他領(lǐng)域相比，農(nóng)田水利采用PPP模式的法律依據(jù)充足，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)田水利工程投資者的合法權(quán)益。

《農(nóng)田水利條例》鼓勵(lì)社會(huì)資本投入農(nóng)田水利、參與農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)，允許社會(huì)力量通過(guò)提供灌溉服務(wù)、收取供水水費(fèi)等方式，開(kāi)展農(nóng)田水利工程經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，明確的5種情形的運(yùn)行維護(hù)主體確定方式中，都鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與。

（2）屬于PPP政策鼓勵(lì)發(fā)展領(lǐng)域

農(nóng)田水利是我國(guó)PPP政策鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域。《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13 號(hào)）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（中發(fā)〔2013〕12 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)）等文件，都將農(nóng)田水利作為社會(huì)資本參與的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，并出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

（3）涉農(nóng)相關(guān)政策積極鼓勵(lì)支持

農(nóng)田水利是國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，歷年中央1號(hào)文件中都提出了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)的要求，如2017年中央1號(hào)文件明確提出支持社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等方式參與農(nóng)林水利等項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的要求。《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2016〕181 號(hào)）鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制；《水利部關(guān)于深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水農(nóng)〔2018〕54號(hào)）引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)田水利工程，采取投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款等政策措施保障投資方合理收益。

（4）農(nóng)田水利項(xiàng)目特點(diǎn)符合PPP模式基本要求

PPP模式適宜于政府有責(zé)任提供且具有公共屬性、資金規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、收費(fèi)機(jī)制透明、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、風(fēng)險(xiǎn)可以合理分擔(dān)、市場(chǎng)化程度較高以及具有顯著的運(yùn)營(yíng)特性的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。通常情況下，農(nóng)田水利項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性和公益性雙重特征，存在一定利潤(rùn)空間，符合PPP模式的基本要求。

（5）社會(huì)主體介入農(nóng)田水利領(lǐng)域已具備一定的條件

從社會(huì)主體看，一方面除了水利工程專(zhuān)業(yè)化企業(yè)和公司，特別是服務(wù)于小型農(nóng)田水利建設(shè)的企業(yè)在近十幾年來(lái)得到長(zhǎng)足發(fā)展，“十五”以來(lái)，國(guó)家先后實(shí)施了一系列投入力度較大的灌區(qū)改造、節(jié)水灌溉項(xiàng)目，僅“十二五”期間灌溉工程完成投資額為“十一五”的4.4倍，帶動(dòng)了一批民營(yíng)水利企業(yè)發(fā)展，目前已有一定數(shù)量的規(guī)模以上民營(yíng)水利企業(yè)；另一方面隨著土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式變革，形成了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這些經(jīng)營(yíng)主體以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)規(guī)模化、高科技等手段，提高了農(nóng)產(chǎn)品的增值空間，提升了農(nóng)業(yè)效益，農(nóng)田水利服務(wù)也有一定收益，初步形成了社會(huì)主體競(jìng)爭(zhēng)格局。從產(chǎn)權(quán)制度看，《農(nóng)田水利條例》的實(shí)施、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化，民間資本介入和資本收益受到法律保障。從實(shí)際情況看，社會(huì)資本完成的水利投資額由2005年的34.1億元增加到2017年的600.7億元，所占比重也不斷增長(zhǎng)增加（見(jiàn)圖1），現(xiàn)已達(dá)8.7%。

圖1 社會(huì)資本投資水利建設(shè)情況（2005—2017年）

圖2 中央投資占水利建設(shè)投資比重情況（2004—2017年）

三、影響農(nóng)田水利PPP模式實(shí)用性的因素

盡管PPP模式適用于農(nóng)田水利領(lǐng)域，但從筆者近幾年跟蹤和調(diào)研情況看，目前還存在不少因素影響這一模式的實(shí)用性，即PPP模式在解決投資、建設(shè)、管理維護(hù)中突出的問(wèn)題等方面的實(shí)際效果。

1.對(duì)PPP模式的理解羈絆了實(shí)用性

PPP模式涉及領(lǐng)域廣、實(shí)施機(jī)制復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目前期參與各方要求高，特別是合作的雙方需要從各個(gè)層面進(jìn)行深入細(xì)致的研究后，再確定各方都能接受的方案，整個(gè)過(guò)程需要一定的時(shí)間。此外，無(wú)論是實(shí)施程序還是實(shí)施內(nèi)容，PPP模式既與我國(guó)基建項(xiàng)目傳統(tǒng)模式都不同，也與傳統(tǒng)BOT模式不同，需要一定時(shí)間學(xué)習(xí)和磨合。我國(guó)的PPP模式從提出到大力推進(jìn)過(guò)程較快，加之PPP模式出臺(tái)背景因素，不少項(xiàng)目從提出到落地時(shí)間較短，參與各方對(duì)PPP模式的本質(zhì)沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)到位且出發(fā)點(diǎn)各不相同，如一些地方政府把它作為一種融資方式和降低債務(wù)水平的工具，一些項(xiàng)目包裝成拉長(zhǎng)版的BT項(xiàng)目；而社會(huì)資本方則多將其作為政策紅利大力擴(kuò)張，缺少挖掘自身技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)的含金量高的PPP模式運(yùn)營(yíng)方案，導(dǎo)致不少項(xiàng)目或者不合規(guī)或者難以為繼中途退出，降低了這一模式的實(shí)用性。

2.農(nóng)田水利領(lǐng)域融資路徑還沒(méi)有形成

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)仍為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)活躍度低，產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率不高。水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押評(píng)估復(fù)雜，評(píng)估沒(méi)有固定標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行抵押貸款的案例不多，融資難度大，貸款融資路徑不健全；另外，我國(guó)的民間資本融資信用資質(zhì)相對(duì)較弱，融資成本高，大大制約了社會(huì)資本特別是民間資本的參與。目前已有一些項(xiàng)目因社會(huì)資本方融資不利導(dǎo)致項(xiàng)目中止。

3.農(nóng)田水利盈利機(jī)制尚未建立

社會(huì)資本參與農(nóng)田水利項(xiàng)目就是為盈利而不是做福利，收益的高低直接決定了參與動(dòng)力和持久性。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)田水利設(shè)施定位于公益性設(shè)施，政府承擔(dān)了建設(shè)和管護(hù)的大部分責(zé)任，水費(fèi)低或不收水費(fèi)，近些年的產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革已在向準(zhǔn)公益性工程演進(jìn)，但目前水價(jià)等精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制尚未形成清晰機(jī)制，農(nóng)業(yè)水費(fèi)的收取依然為改革難點(diǎn)，與社會(huì)資本參與的污水處理項(xiàng)目相比，農(nóng)田水利設(shè)施尚未形成明確的盈利機(jī)制，是影響PPP模式實(shí)用性的本質(zhì)所在。

4.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟

以農(nóng)田水利供水設(shè)施為例。供水量和水價(jià)是影響這類(lèi)項(xiàng)目投資收益的核心要素，而這兩方面既受社會(huì)因素影響，也受自然因素影響，更受政府扶持和支持政策影響。一方面農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益通常低于外出打工，農(nóng)民普遍對(duì)水價(jià)較為敏感，對(duì)水價(jià)上漲接受程度低，協(xié)商定價(jià)、市場(chǎng)化定價(jià)等方式現(xiàn)階段還難以實(shí)現(xiàn)，因此即使設(shè)置了水價(jià)調(diào)整機(jī)制，水價(jià)調(diào)整也有可能失敗；另一方面供水受自然因素影響較大，水量豐枯變化直接影響投資者，且憑自身努力難以消除。因此農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不能簡(jiǎn)單套用“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則。從實(shí)際情況看，有的項(xiàng)目社會(huì)資本承擔(dān)了較多風(fēng)險(xiǎn)，有的項(xiàng)目政府方承擔(dān)了較多風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目收益率不高，如果沒(méi)有成熟的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)資本動(dòng)力也就不足。

表1 農(nóng)田水利PPP模式實(shí)用性分析指標(biāo)體系

5.PPP模式的制度內(nèi)容不完善

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)家出臺(tái)的PPP相關(guān)政策文件已近300件，這些文件以程序性規(guī)定為主，特別是2018—2019年出臺(tái)的PPP文件多以“紅線”（即負(fù)面清單）為主，一些政策要求邊界模糊難以確定，如公益性較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性較弱項(xiàng)目的收益兜底問(wèn)題等。此外，一些為吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提出的優(yōu)惠、鼓勵(lì)政策，缺少配套、細(xì)化操作路徑，如農(nóng)田水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)和補(bǔ)給到社會(huì)資本。此外，項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)方法也存在較多問(wèn)題。如以定性為主的物有所值（VFM）評(píng)價(jià)方法已流于形式，一些農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目VFM打分很高，在實(shí)際中并非如此，影響模式的實(shí)用性。又如項(xiàng)目資本金問(wèn)題。筆者認(rèn)為農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目不適合資本金制度，這是由于按傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目資本金設(shè)置和回報(bào)率測(cè)算方法，不僅增加了項(xiàng)目融資成本，進(jìn)而也導(dǎo)致增大政府支付規(guī)模，是不少地方政府認(rèn)為實(shí)行PPP不劃算的原因之一。

四、主要對(duì)策建議

1.科學(xué)認(rèn)識(shí)PPP模式，完善農(nóng)田水利設(shè)施功能定位

PPP模式是一種公共產(chǎn)品供給側(cè)改革和“兩手發(fā)力”的舉措。

如前文所述，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施資金供給一直以來(lái)以政府為主，目前中央投資占水利投資比重從近一半下降為1/4左右（見(jiàn)圖2），地方政府承擔(dān)著大部分事權(quán)和資金籌措責(zé)任。地方有限的財(cái)政收入難以應(yīng)對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)資金缺口，一些政府債務(wù)水平較高的地區(qū)，對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的資金籌措也力不從心。加上當(dāng)前農(nóng)田水利管護(hù)模式已無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，探索多元化投資主體模式和公共產(chǎn)品供給的新思路，充分發(fā)揮社會(huì)資本在農(nóng)田水利設(shè)施中的作用，PPP模式無(wú)疑十分重要。

然而，PPP作為建設(shè)項(xiàng)目的一種新模式的創(chuàng)新，不單單是化解資金供給層面瓶頸、彌補(bǔ)地方融資平臺(tái)缺陷的重要手段，更是政府與社會(huì)資本合作運(yùn)營(yíng)、管理提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度選擇。由于農(nóng)業(yè)仍為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)田水利工程設(shè)施的定位問(wèn)題如公益性或準(zhǔn)公益性，是影響農(nóng)田水利工程供給方式、供給質(zhì)量、產(chǎn)品定價(jià)以及可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題，也是影響PPP模式回報(bào)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目甄別，加強(qiáng)適用性判斷

并不是所有農(nóng)田水利項(xiàng)目都適宜采用PPP模式。在實(shí)際應(yīng)用中，根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施特點(diǎn)和管理情況選擇合適的項(xiàng)目，如新建項(xiàng)目和既有項(xiàng)目的組合，深入制訂PPP項(xiàng)目“二評(píng)一案”，加強(qiáng)實(shí)用性判斷（見(jiàn)表 1），積極吸引社會(huì)資本的參與，充分發(fā)揮這種模式在提高農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)運(yùn)行及其功能持續(xù)發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)。

3.依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置合理回報(bào)機(jī)制，科學(xué)選擇合作方式

PPP模式在國(guó)際上是較為成熟的項(xiàng)目建管模式，依據(jù)項(xiàng)目情況目前已形成多種具體模式。模式不同，社會(huì)資本介入程度以及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和收益有所不同，因此科學(xué)選擇和設(shè)計(jì)適宜的PPP模式、設(shè)置合理的投資回報(bào)率是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。 一般地，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)要求和條件越明確清晰 （較低的自主性）、回報(bào)機(jī)制越明確，通常風(fēng)險(xiǎn)也較低?；貓?bào)率通常維持在行業(yè)基準(zhǔn)水平左右。PPP模式選擇時(shí)，模式的比選方 案 主 要 有 BOT、BOOT、ROT、TOT、ROOT，主要考慮的參數(shù)有特許經(jīng)營(yíng)期、折現(xiàn)率、回報(bào)率、水價(jià)、達(dá)產(chǎn)、政府提供的補(bǔ)貼等。

4.完善PPP模式實(shí)施機(jī)制

傳統(tǒng)模式下的水利項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制已十分完備，審批程序、編制規(guī)范已經(jīng)制度化。與其相比，PPP模式的實(shí)施機(jī)制需要完善之處還較多，包括合理的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置，合理經(jīng)營(yíng)收益的確定，為社會(huì)資本開(kāi)展農(nóng)田水利經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供的水價(jià)、電價(jià)、土地等政策支持，培養(yǎng)懂業(yè)務(wù)的農(nóng)田水利PPP模式投融資和管理人才，以及農(nóng)田水利融資政策如農(nóng)田水利工程資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)抵押辦法和擔(dān)保機(jī)制等。盡管目前已有不少農(nóng)田水利PPP項(xiàng)目，但探索支撐鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化的PPP模式依然任重道遠(yuǎn)。