◆徐慶陽 方 樺/南京審計(jì)大學(xué)

當(dāng)前，管控地方政府隱性債務(wù)、防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)工作中的重點(diǎn)任務(wù)，隨著PPP 項(xiàng)目應(yīng)用推廣，PPP項(xiàng)目過熱投資、不規(guī)范投資等泛化異化問題日益突出，導(dǎo)致其與融資平臺(tái)債務(wù)、補(bǔ)充抵押貸款成為政府隱性債務(wù)的三大集散地，給政府預(yù)算管理與債務(wù)管理帶來挑戰(zhàn)。2018年，中央審計(jì)委員會(huì)成立，中國審計(jì)事業(yè)步入新時(shí)期，政府審計(jì)兼具獨(dú)立性、專業(yè)性與權(quán)威性，因而政府審計(jì)更加有能力且有義務(wù)落實(shí)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中“加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度”的要求，以風(fēng)險(xiǎn)為抓手防控PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)PPP 項(xiàng)目政府債務(wù)管控政策落地，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)PPP 模式回歸“實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品提質(zhì)增效”的本源。

一、PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)ISM-ANP-Fuzzy集成評(píng)價(jià)

筆者梳理了2014年至2018年期間共計(jì)34 項(xiàng)中央層面與PPP項(xiàng)目、政府債務(wù)相關(guān)的政策依據(jù)，分析可得，違規(guī)型隱性債務(wù)是PPP 模式下政府隱性債務(wù)管控的重點(diǎn)與難點(diǎn)，基于PPP 項(xiàng)目的政策關(guān)聯(lián)性與隱性債務(wù)的財(cái)政根源性，本文以政策為參考，以違規(guī)型財(cái)政支出為研究核心，梳理PPP 項(xiàng)目中違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任，作為PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)基本風(fēng)險(xiǎn)因子，并輔以德爾菲專家問卷調(diào)研法進(jìn)一步篩選風(fēng)險(xiǎn)因子，構(gòu)建了PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系（見表1）。

（一）ISM模型構(gòu)建——確定風(fēng)險(xiǎn)因子間影響關(guān)系

解釋結(jié)構(gòu)模型法（ISM）可利用有向圖與矩陣求出系統(tǒng)各要素間直接或間接的驅(qū)動(dòng)及依賴關(guān)系，厘清系統(tǒng)層次與關(guān)系。通過向政府部門、咨詢機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等PPP 領(lǐng)域資深專家發(fā)放問卷，用“1”表示風(fēng)險(xiǎn)因子間Di存在影響關(guān)系，“0”則反之，根據(jù)問卷結(jié)果構(gòu)建鄰接矩陣A=(aij)13×13，并以此矩陣為基礎(chǔ)，通過Matlab軟件計(jì)算得出可達(dá)矩陣。

可達(dá)矩陣中Di可到達(dá)的要素構(gòu)成可達(dá)集合R(Di)，而可到達(dá)Di的要素構(gòu)成的集合為先行集合Q(Di)，當(dāng)Di滿足條件R(Di)∩Q(Di)=R(Di)時(shí)，Di為系統(tǒng)第一級(jí)元素。除去第一級(jí)元素后，如此反復(fù)，可將系統(tǒng)內(nèi)元素悉數(shù)歸級(jí)（見圖1）。

（二）ANP模型構(gòu)建——確定風(fēng)險(xiǎn)因子權(quán)重

確定各風(fēng)險(xiǎn)因子間存在依存關(guān)系后，可選擇網(wǎng)絡(luò)層次分析法(ANP)確定因子間權(quán)重，其更適用于各因子相互依存的系統(tǒng)。根據(jù)ISM 模型中各因子影響關(guān)系，設(shè)計(jì)PPP 項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因子相對(duì)重要性問卷進(jìn)行專家調(diào)研，對(duì)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)因子間優(yōu)勢(shì)度進(jìn)行兩兩對(duì)比，并按1～9 對(duì)重要性程度賦值，構(gòu)造判斷矩陣，并要求矩陣通過一致性檢驗(yàn)。將問卷結(jié)果整合輸入超級(jí)決策軟件Super Decision，得到極限超矩陣，即各風(fēng)險(xiǎn)因子權(quán)重=(0.0714 0.0014 0.0374 0.0779 0.0092 0.1370 0.3075 0.0007 0.2250 0.0123 0.0203 0.0238 0.0760)。

（三）Fuzzy綜合評(píng)價(jià)——確定風(fēng)險(xiǎn)因子綜合風(fēng)險(xiǎn)度

以ANP 模型得到的權(quán)重構(gòu)建權(quán)重向量集G={G1，G2，…，G13}，邀請(qǐng)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)，構(gòu)造評(píng)價(jià)集V= {高風(fēng)險(xiǎn)，較高風(fēng)險(xiǎn)，中等風(fēng)險(xiǎn)，較低風(fēng)險(xiǎn)，低風(fēng)險(xiǎn)}={5，4，3，2，1}。整理問卷結(jié)果，根據(jù)權(quán)重向量集G 與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等級(jí)模糊關(guān)系矩陣R計(jì)算評(píng)價(jià)矩陣Mi，再根據(jù)最大隸屬度原則確定各因子風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，同時(shí)計(jì)算模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果S=VT·M，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定風(fēng)險(xiǎn)因子風(fēng)險(xiǎn)度排序，可得PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（見表2）。

圖1 PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)ISM模型圖

表2 PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果表

二、PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督路徑構(gòu)建

根據(jù)上述ISM-ANP-Fuzzy綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，可提煉出三類關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子：（1）核心風(fēng)險(xiǎn)因子：違規(guī)承諾、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理性、回購安排與明股實(shí)債位列風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)值前四，且風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)均較高，在整體系統(tǒng)中處于核心地位，應(yīng)適當(dāng)關(guān)注。（2）驅(qū)動(dòng)型風(fēng)險(xiǎn)因子：違規(guī)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)資本方主體風(fēng)險(xiǎn)為底層風(fēng)險(xiǎn)源，對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)因子具有較強(qiáng)驅(qū)動(dòng)性，應(yīng)采取措施避免風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、從源頭管控其影響力。（3）依賴型風(fēng)險(xiǎn)因子：兩評(píng)合規(guī)性在ISM體系中為表層風(fēng)險(xiǎn)因子，對(duì)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有直接作用，故需注意風(fēng)險(xiǎn)控制，以降低政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

開展PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)審計(jì)的目標(biāo)在于防范化解PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，故應(yīng)以審計(jì)目標(biāo)為核心，以三類關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子為抓手，從審計(jì)時(shí)點(diǎn)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)重點(diǎn)與審計(jì)建議四個(gè)維度構(gòu)建審計(jì)路徑（見圖2），從風(fēng)險(xiǎn)根源防控與化解PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）審計(jì)時(shí)點(diǎn)——以風(fēng)險(xiǎn)為抓手，判斷關(guān)鍵介入時(shí)點(diǎn)

PPP 項(xiàng)目合作期限一般為20～30年，相比于傳統(tǒng)公共投資項(xiàng)目具有顯著長期性，難以對(duì)項(xiàng)目開展全過程跟蹤審計(jì)，因此需錨定項(xiàng)目中關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展審計(jì)工作。PPP項(xiàng)目包含識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個(gè)階段，結(jié)合上述ISM-ANP-Fuzzy 集成評(píng)價(jià)結(jié)果，可設(shè)定項(xiàng)目關(guān)鍵審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)，從時(shí)間維度確立審計(jì)重點(diǎn)。

圖2 PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)審計(jì)路徑

在識(shí)別階段，將物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證作為關(guān)鍵審計(jì)時(shí)點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注是否按照規(guī)定對(duì)項(xiàng)目開展“兩評(píng)”、對(duì)數(shù)據(jù)計(jì)算合理性，以保障項(xiàng)目支出的可承受性。在余下四個(gè)階段中，可主要就以下三方面開展審計(jì)：第一，關(guān)注實(shí)施方案與合同文件，確定項(xiàng)目是否按規(guī)定制定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理、是否違規(guī)承諾或違規(guī)擔(dān)保，防止財(cái)政支出責(zé)任擴(kuò)大化；第二，關(guān)注資格預(yù)審與采購文件，確定社會(huì)資本參與方的合規(guī)性，防止未轉(zhuǎn)型融資平臺(tái)等企業(yè)參與，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離；第三，通過分析采購文件、項(xiàng)目公司結(jié)構(gòu)與融資管理，關(guān)注資產(chǎn)交割與績效評(píng)價(jià)，明晰項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)，防范借PPP形式變相舉債。

（二）審計(jì)依據(jù)——以政策為依據(jù)，界定違規(guī)關(guān)鍵所在

審計(jì)依據(jù)是審計(jì)人員得出審計(jì)結(jié)論、出具審計(jì)意見的關(guān)鍵所在，PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)的形成更多是源于PPP項(xiàng)目中違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任，因此，要厘清項(xiàng)目中隱性債務(wù)，需將ISM-ANP-Fuzzy 風(fēng)險(xiǎn)因子體系與審計(jì)依據(jù)相對(duì)應(yīng)，以政策為標(biāo)準(zhǔn)界定PPP項(xiàng)目中違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任與政府隱性債務(wù)（見表3）。

（三）審計(jì)模式——以預(yù)算為核心，構(gòu)建動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制

PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心在于財(cái)政支出責(zé)任與地方政府財(cái)力間的矛盾，部分PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任未全口徑納入預(yù)算管理，導(dǎo)致地方政府財(cái)政承受能力論證失效，政府財(cái)力難以支撐項(xiàng)目支出責(zé)任，由此形成隱性債務(wù)。這與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)應(yīng)，在PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層次結(jié)構(gòu)中，驅(qū)動(dòng)型風(fēng)險(xiǎn)因子是指“社會(huì)資本方主體”與“違規(guī)擔(dān)?！保瓷顚痈撅L(fēng)險(xiǎn)，需明晰債務(wù)主體、管控地方政府財(cái)政支出責(zé)任、防止融資平臺(tái)等轉(zhuǎn)移債務(wù)，減少或有債務(wù)，從根源遏制風(fēng)險(xiǎn)外部化，防止政府隱性債務(wù)形成；而依賴型風(fēng)險(xiǎn)因子是指“兩評(píng)合規(guī)性”，為表層直接風(fēng)險(xiǎn)，需通過財(cái)政承受能力論證實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，促進(jìn)政府財(cái)力對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的全覆蓋，保障地方政府的履約能力與財(cái)力可持續(xù)。

因此，要全面管控地方政府隱性債務(wù)，還需從債務(wù)根源性與直接性風(fēng)險(xiǎn)著手，構(gòu)建復(fù)合型審計(jì)模式，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任與地方政府財(cái)力動(dòng)態(tài)平衡。具體而言，可將跟蹤審計(jì)模式與專項(xiàng)審計(jì)模式相結(jié)合：一方面，通過ISM-ANP-Fuzzy 綜合評(píng)價(jià)結(jié)果確定跟蹤審計(jì)關(guān)鍵審計(jì)時(shí)間點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭監(jiān)控與動(dòng)態(tài)審計(jì)；另一方面，整合政府隱性債務(wù)摸底審計(jì)、PPP項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行審計(jì)以及PPP項(xiàng)目績效審計(jì)三種專項(xiàng)審計(jì)模式，清查項(xiàng)目隱性債務(wù)，明確項(xiàng)目支出與績效掛鉤情況，防止項(xiàng)目發(fā)生預(yù)算外財(cái)政支出，從預(yù)算管理視角保障政府財(cái)力可持續(xù)。通過復(fù)合型審計(jì)模式，管控地方政府財(cái)政支出責(zé)任，保障政府支付能力，規(guī)范預(yù)算管理體系，數(shù)措并舉，以期實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)平衡。

表3 PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)審計(jì)依據(jù)政策一覽表

（四）審計(jì)重點(diǎn)——以合同為重點(diǎn)，穿透識(shí)別實(shí)質(zhì)內(nèi)容

分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子主要以合同為載體。以風(fēng)險(xiǎn)載體為根本，將PPP 項(xiàng)目中簽署的合同、協(xié)議以及政府出具的函等作為PPP 項(xiàng)目政府隱性債務(wù)審計(jì)的核心對(duì)象，將其內(nèi)容的完善性、條款的合理性與履行的合規(guī)性作為審計(jì)重點(diǎn)。要判斷是否存在回購安排、違規(guī)承諾、違規(guī)擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理性等隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可執(zhí)行審閱合同文本、對(duì)合同內(nèi)容及相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行比較、對(duì)合同條款進(jìn)行分析等審計(jì)步驟；同時(shí)還需查閱政府部門、地方黨委有關(guān)會(huì)議記錄、紀(jì)要及批復(fù)等文件材料，對(duì)PPP項(xiàng)目參與的各利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行詢問，剖析是否存在“抽屜協(xié)議、隱性承諾”等現(xiàn)象。

此外，因“明股實(shí)債”主要通過多層嵌套、復(fù)雜交易等形式構(gòu)成，相比之下更為復(fù)雜與隱蔽，難以僅通過對(duì)審閱合同、挖掘隱性協(xié)議等甄別風(fēng)險(xiǎn)，還需秉持“穿透原則”強(qiáng)化對(duì)資本金的審查監(jiān)管，破解表層的股權(quán)投資，探明內(nèi)在債權(quán)實(shí)質(zhì)。具體而言，主要可對(duì)三個(gè)方面進(jìn)行關(guān)注：第一，是否承諾給予社會(huì)資本方定期固定收益，或其收益未與績效掛鉤；第二，政府方或其指定實(shí)施機(jī)構(gòu)是否與社會(huì)資本方簽訂遠(yuǎn)期回購股權(quán)協(xié)議；第三，社會(huì)資本方是否參與項(xiàng)目公司經(jīng)營管理與分紅。如此，以合同為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，以穿透審計(jì)實(shí)質(zhì)股權(quán)結(jié)構(gòu)輔之，可有效甄別PPP 項(xiàng)目中政府隱性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)。