郇慶治

中國(guó)是一個(gè)處在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的大國(guó)，也是受全球氣候變化影響最顯著的國(guó)家之一。因而，實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是中國(guó)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)全球氣候安全責(zé)任的客觀需要，也是中國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)本著負(fù)責(zé)任大國(guó)的態(tài)度積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，主動(dòng)采取多種形式的減排舉措，將低碳理念融入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)方面和全過程，將應(yīng)對(duì)全球氣候變化作為在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和驅(qū)動(dòng)力，積極探索符合國(guó)情的低碳發(fā)展道路。目前，中國(guó)已經(jīng)將應(yīng)對(duì)全球氣候變化全面融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總戰(zhàn)略。

在國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)與治理層面上，中國(guó)不僅是第一批簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1992年）及其《京都議定書》（1997年）的國(guó)家，還是最早制定實(shí)施應(yīng)對(duì)全球氣候變化國(guó)家方案的發(fā)展中國(guó)家?！毒┒甲h定書》規(guī)定，世界各國(guó)都有積極采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的共同責(zé)任，但依據(jù)其現(xiàn)實(shí)與歷史的差異，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和廣大發(fā)展中國(guó)家之間的義務(wù)分擔(dān)上又有著一定的區(qū)別，即所謂的“雙規(guī)制”原則，而中國(guó)不屬于必須承擔(dān)約束性減排責(zé)任的“附件I”國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）。依此，2007年6月，中國(guó)政府發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，全面闡述了在2010年前應(yīng)對(duì)全球氣候變化的主要政策舉措。它不僅是中國(guó)第一個(gè)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的綜合性政策文件，也是發(fā)展中國(guó)家在該領(lǐng)域中的第一個(gè)國(guó)家方案。2008年10月，中國(guó)政府發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，全面闡釋了中國(guó)減緩和適應(yīng)全球氣候變化的主要政策與行動(dòng)，是中國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的綱領(lǐng)性文件。2009年末，中國(guó)政府積極參與在哥本哈根舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)，盡力促成了《哥本哈根協(xié)定》，并鄭重承諾，到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，并將其作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃?！陡绫竟鶇f(xié)定》雖然遠(yuǎn)低于大會(huì)前的政治預(yù)期，但依然重申了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的基本原則和使氣候變暖幅度控制在2攝氏度以內(nèi)的政治目標(biāo)。

2012年11月舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)的工作報(bào)告，明確提出中國(guó)要“為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”。此后，中國(guó)政府在大力推進(jìn)國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，更加積極地推動(dòng)國(guó)際氣候變化談判取得進(jìn)展。2013年11月，中國(guó)發(fā)布第一部專門針對(duì)適應(yīng)全球氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》。2015年12月，中國(guó)政府積極參與巴黎聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)，并與國(guó)際社會(huì)一起促成了《巴黎協(xié)定》。依據(jù)該協(xié)定，中國(guó)所做出的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)”包括，到2030年達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源比重提升到20%左右，森林碳匯達(dá)到45億立方米。這不僅是中國(guó)作為《公約》締約方的規(guī)定性動(dòng)作，也充分表明了為實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)所能做出的最大努力。

與此同時(shí)，中國(guó)政府近年來(lái)還積極推進(jìn)“南南合作”，向發(fā)展水平較低的國(guó)家和地區(qū)提供力所能及的支持。2011～2014年，中國(guó)累計(jì)安排2.7億元人民幣用于幫助發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)對(duì)全球氣候變化能力。2014年9月，中國(guó)政府宣布，從2015年開始將在原有基礎(chǔ)上把每年的“南南合作”資金支持翻一番，創(chuàng)建氣候變化南南合作基金，并將提供600萬(wàn)美元支持聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作。2015年9月，中國(guó)政府再次明確宣布，將出資200億元人民幣創(chuàng)建“中國(guó)氣候變化南南合作基金”，用于支持其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。

在國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)與治理層面上，中國(guó)政府的全球氣候變化政策舉措主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。一是高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略的制定與實(shí)施。除了先后出臺(tái)的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》（2007年）、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》（2008年）、《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（2013年），中國(guó)政府還頒布了一系列專門的或相關(guān)的應(yīng)對(duì)全球氣候變化的規(guī)劃與方案，比如2011年制定公布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》、2014制定公布的年《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》等。

二是大力推動(dòng)節(jié)能減排與碳減排工作的協(xié)同推進(jìn)。中國(guó)政府通過《煤炭法》、《電力法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等的立法和制定《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》等，大力促進(jìn)節(jié)能減排和減緩適應(yīng)氣候變化并舉。而國(guó)家“十三五規(guī)劃”所提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，特別強(qiáng)調(diào)了實(shí)施綠色發(fā)展或轉(zhuǎn)型的極端重要性，表明國(guó)家破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，為中國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化工作提供了明確的指引。

三是積極推進(jìn)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的國(guó)家能力建設(shè)。早在1990年，中國(guó)國(guó)務(wù)院就專門成立了“國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組”，隸屬于原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，后調(diào)整為“國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組”，負(fù)責(zé)中國(guó)氣候變化領(lǐng)域重大活動(dòng)和對(duì)策；2007年，又成立了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對(duì)策；2008年，又成立了國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司，其他相關(guān)部門也成立了應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)外工作；2010年，更是成立了以總理為主任的國(guó)家能源委員會(huì)。

因而，一方面，中國(guó)的全球氣候變化政策及其貫徹實(shí)施成效顯著。到2014年，我國(guó)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為9.2%：42.6%：48.2%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)完成的貢獻(xiàn)度越來(lái)越大，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放比2005年已分別下降29.9%和33.8%，并成為世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源的第一大國(guó)；2013年，我國(guó)可再生能源發(fā)電機(jī)裝機(jī)容量占全球總量的24%，可再生能源領(lǐng)域已創(chuàng)造260萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，占全球該領(lǐng)域就業(yè)崗位總數(shù)的40%。此外，2013年6月18日，深圳市啟動(dòng)中國(guó)首個(gè)碳排放權(quán)交易平臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)邁出了關(guān)鍵性一步。此后，北京、天津、上海、廣東、湖北、重慶等省市先后啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。到2017年末，我國(guó)將建成全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。在耶魯大學(xué)等權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的2014年全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)排名中，中國(guó)在能源可持續(xù)發(fā)展和氣候變化應(yīng)對(duì)方面的績(jī)效排名位居全球首位，表明我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化所做出的努力已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可與肯定。

另一方面，無(wú)論是就創(chuàng)建一個(gè)公正合理的國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)秩序而言，還是就實(shí)現(xiàn)已承諾的2020～2030年目標(biāo)來(lái)說(shuō)，中國(guó)依然面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是，我們?nèi)允且粋€(gè)現(xiàn)代化發(fā)展中國(guó)家，而且是一個(gè)人口占世界總數(shù)18.8%的大國(guó)，社會(huì)公眾有著強(qiáng)烈的改善生活質(zhì)量的意愿，而我國(guó)的生產(chǎn)與消費(fèi)模式總體上仍處于高碳水平，這對(duì)進(jìn)一步向低碳基的綠色轉(zhuǎn)型而言是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。中國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)優(yōu)化調(diào)整的難度較大，需要中國(guó)在煤炭的清潔利用、替代能源和新能源方面做出更大的投入和努力。與此同時(shí)，碳減排和發(fā)展低碳或零碳經(jīng)濟(jì)，歸根結(jié)底是一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)方式革新的問題，也就是說(shuō)最終要通過或轉(zhuǎn)化為一種經(jīng)濟(jì)自覺自主的方式。然而，中國(guó)的碳排放減排目前還主要是一種政府推動(dòng)性行為，碳減排的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策（運(yùn)行）體系還未充分建立，而綠色（低碳、循環(huán)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也只是處在起步階段。不僅如此，歐美國(guó)家從政治、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力等角度考慮，也在以不同方式限制我國(guó)在碳減排和綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的快速追趕或超越式發(fā)展。這意味著，中國(guó)的全球氣候變化政策落實(shí)及其改善，既不是一個(gè)可以短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)的過程，也并不僅僅取決于我們自身的努力。