■高詠沂

有關(guān)地方人大設(shè)立常委會(huì)的動(dòng)議發(fā)端于上世紀(jì)五十年代中期。

全國各級(jí)人大依法工作兩年以后，其制度與迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)、要求不相適應(yīng)的矛盾和問題很快暴露出來。例如，54憲法規(guī)定全國人大是國家唯一的立法機(jī)構(gòu)，全國人大常委會(huì)也不能制定法律。然而，新中國成立以后，百廢待舉，立法任務(wù)十分艱巨。如果只靠一年一度的全國人民代表大會(huì)會(huì)議來完成這個(gè)任務(wù)顯然是根本不可能辦到的。為了解決這個(gè)矛盾，1955年一屆全國人大二次會(huì)議決定授權(quán)全國人大常委會(huì)制定部分的法律，以彌補(bǔ)以上的缺陷。正是因?yàn)椴扇×诉@個(gè)措施，在不到三年的時(shí)間里，全國人大及其常委會(huì)制定了八十八個(gè)法律法令，決定了諸如第一個(gè)五年計(jì)劃、綜合治理黃河的方案等重大事項(xiàng)，聽取審議了國務(wù)院及其有關(guān)部門二十多項(xiàng)工作報(bào)告，有力促進(jìn)了國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。全國人大的立法創(chuàng)新和實(shí)踐昭示，由于各種客觀因素限制，人大不能充分展開議事工作的情況下，通過加強(qiáng)它的常務(wù)委員會(huì)工作來加以補(bǔ)充，這是最為便捷的制度安排。

1956年9月中共中央召開第八屆全國代表大會(huì)，根據(jù)國際國內(nèi)的形勢(shì)，提出了擴(kuò)大人民民主，健全社會(huì)主義法制的戰(zhàn)略方針。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在，革命的暴風(fēng)雨時(shí)期已經(jīng)過去了，新的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)是建立起來，斗爭(zhēng)的任務(wù)已經(jīng)變?yōu)楸Ｗo(hù)社會(huì)生產(chǎn)力的順利發(fā)展，因此，斗爭(zhēng)的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了?！睍?huì)議提出，目前國家工作中的迫切任務(wù)之一，就是著手制定比較完備的法律體系，健全國家法制。會(huì)議還從國家制度方面提出，要把監(jiān)督作為擴(kuò)大民主的重要手段，黨內(nèi)要建立一套監(jiān)督章程，同時(shí)要認(rèn)真地、系統(tǒng)地從國家制度方面加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督。毛澤東主席還專門強(qiáng)調(diào)說，各級(jí)人民代表大會(huì)，很有益處。要使各級(jí)人大成為充分反映群眾意見，開展批評(píng)和爭(zhēng)論的講壇。

由此可見，監(jiān)督作為人大的重要任務(wù)已經(jīng)成為地方各級(jí)人大特別是地方人大一項(xiàng)重要職能和任務(wù)。地方人大行使監(jiān)督職權(quán)，主要通過人大會(huì)議來實(shí)現(xiàn)。按照原來的設(shè)想和法律的規(guī)定，地方人大可以通過每年召開兩次或更多會(huì)議使工作經(jīng)常化、連續(xù)化，這樣就能有效開展工作。然而原來的預(yù)期并未成為現(xiàn)實(shí)。以江蘇省人大為例，在它成立后的第一年按法律規(guī)定召開了兩次會(huì)議，第二年只召開了一次會(huì)議，更不用說召開三次、四次會(huì)議了。江蘇當(dāng)時(shí)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口聚集度、交通條件等方面都優(yōu)于其他大部分地區(qū)，如果江蘇都做不到一年開兩次會(huì)議，其他地方人大會(huì)議的情況可想而知了。之所以出現(xiàn)這種情況，在很大程度上受制于代表的專職、代表人數(shù)過多、會(huì)議成本較高、交通不便等客觀的影響。進(jìn)一步講，假如連會(huì)議都不能正常召開，那么通過代表反映民眾意愿，決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督政府機(jī)關(guān)就失去了最根本支撐。

總起來看，最初兩、三年人大制度的實(shí)施面臨三個(gè)瓶頸：一是開展工作的持續(xù)能力普遍不足，只有全國人大通過授權(quán)常委會(huì)得到適當(dāng)改善；二是地方各級(jí)人大議事規(guī)定沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)期目的難以達(dá)成；三是各級(jí)人大代表，特別是地方人大代表在議事工作、平時(shí)活動(dòng)雙缺失情況下，其分量、作用被人大稀釋。這種局面如不迅速改變，地方人大將難以擔(dān)負(fù)起黨的八中全會(huì)提出的建設(shè)民主法制的任務(wù)，也難以承受廣大人民群眾的重托。

為了切實(shí)貫徹落實(shí)黨的八中全會(huì)精神，1957年初全國人大常委會(huì)在彭真副委員長(zhǎng)帶領(lǐng)下，組織辦公廳、法律室、研究室、人民接待室負(fù)責(zé)人和工作人員開展了調(diào)查研究。調(diào)研一方面注重從我國實(shí)際出發(fā)，總結(jié)1954年以來各級(jí)人大的工作和經(jīng)驗(yàn)，分析存在問題，尋求解決方案。另一方面搜集、整理外國議會(huì)工作的資料，用以借鑒參考。這次調(diào)查研究雖然涉及面比較廣，但指導(dǎo)思想十分明確，重點(diǎn)非常突出，就是緊扣黨的八大提出的戰(zhàn)略方針，圍繞立法、監(jiān)督職權(quán)以及代表聯(lián)系工作，從解決上述三個(gè)關(guān)鍵問題入手，提出改革方案。

1957年5月，經(jīng)過廣泛醞釀、研討、論證，形成了關(guān)于健全我國人民代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)意見，以中共全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的名義正式報(bào)告中央。報(bào)告對(duì)地方人大設(shè)立常委會(huì)提出如下方案：（一）為了進(jìn)一步健全地方各級(jí)人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大一律設(shè)立常委會(huì)。常委會(huì)設(shè)立后，原由同級(jí)人民委員會(huì)行使的一部分職權(quán)，劃歸常委會(huì)。并對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)，提出了具體方案。尤其值得注意的是，報(bào)告中提出：“可以考慮給予省、直轄市人大及其常委會(huì)一定范圍的立法權(quán)限，以便根據(jù)國家法律、法令和政策，因地制宜地制定一些適用于本行政區(qū)的單行條例或補(bǔ)充規(guī)定，報(bào)請(qǐng)全國人大常委批準(zhǔn)后實(shí)行?！保ǘ榱吮阌诩写硭从车娜罕娨庖姾鸵螅阌趯?duì)若干方面的問題進(jìn)行深入的系統(tǒng)的研究，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)可以根據(jù)工作需要，設(shè)立若干委員會(huì)?？h、市人大常委會(huì)可以設(shè)立若干小組或由常委會(huì)委員分工辦事。并對(duì)委員會(huì)的任務(wù)、組成等，提出了具體意見。（三）全國人大常委會(huì)對(duì)地方人大常委會(huì)的工作，可以進(jìn)行監(jiān)督；全國人大和地方人大各委員會(huì)，在工作上應(yīng)取得密切聯(lián)系。

報(bào)告還提出，縣以上人民代表大會(huì)代表，可以根據(jù)自愿的原則，由個(gè)人或小組分工同原選舉單位的一定數(shù)目的代表建立固定的聯(lián)系，并可把原選舉單位的一定地區(qū)作為了解情況、聯(lián)系群眾的固定地區(qū)，在這個(gè)地區(qū)內(nèi)再選擇幾個(gè)基層單位同人民群眾建立經(jīng)常聯(lián)系。

全國人大常委會(huì)調(diào)研組在起草報(bào)告的過程中，相應(yīng)地修改憲法和地方組織法，擬定了《關(guān)于修改中華人民共和國憲法的議案（草案）》《關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)的決議（草案）》等，準(zhǔn)備提請(qǐng)當(dāng)年召開的一屆全國人大四次會(huì)議審議。

可是在報(bào)告作出不久，席卷全國的“反右運(yùn)動(dòng)”就迅猛開展起來。在遭到公開批判的“右派言論”中，就有“地方人大會(huì)議沒有按規(guī)定召開，開得不及時(shí)”，“有些地方人大有形式主義偏向”，“地方人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間不能監(jiān)督政府工作，沒有真正起到權(quán)力機(jī)關(guān)的作用”之類的批評(píng)意見建議。這些再正常不過的意見成了反黨言論，提意見的人被打成“右派”。在這種情勢(shì)下，健全人大制度的方案自然石沉大海，杳無音訊；修改法律的草案包括設(shè)立地方人大常委會(huì)的更不可能列進(jìn)全國人大會(huì)議議程。

1957年之后，治國理念的變化和政治權(quán)力的過度集中，使人大逐步邊緣化。1958年以后江蘇省人大由過去每年開兩次會(huì)議降為每年只開一次會(huì)，有時(shí)兩年都不開會(huì)，各級(jí)人大工作逐步陷于半停頓甚至全停頓狀態(tài)。

值得一提的是，健全人大制度的方案在深寂十年后又在“文革”中現(xiàn)身。當(dāng)年主持調(diào)查研究的全國人大常委會(huì)彭真副委員長(zhǎng)被追責(zé)，打倒；全國人大常委會(huì)參與調(diào)研的一些工作人員受到牽連，被處分。方案成了罪狀。當(dāng)我們還原這段歷史的時(shí)候，應(yīng)該記住他們?yōu)槿舜蠼ㄔO(shè)做出的貢獻(xiàn)的同時(shí)付出的代價(jià)，不要忘了！

1978年底黨的十一屆三中全會(huì)深刻反思“文革”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的基本路線。民主法制建設(shè)重新成為新時(shí)期國家的戰(zhàn)略目標(biāo)被放到重要位置。那一份健全人大制度的設(shè)計(jì)方案、法律修改草案和幾項(xiàng)決議草案在塵封二十二年之后被重新激活。

1979年7月，五屆全國人大二次會(huì)召開，復(fù)出不久的彭真作七個(gè)法律草案的說明，大會(huì)經(jīng)過審議通過了地方組織法和修改憲法若干規(guī)定的決議，縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)終于在憲法和法律上規(guī)定下來。同年12月，江蘇省人大常委會(huì)成立。