鄒駱波

摘? ? 要： 為了解決貴州省長順縣灌排工程運(yùn)行管理中存在的農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低、工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏、農(nóng)業(yè)用水管理體制機(jī)制不健全等造成的農(nóng)業(yè)用水效率低、工程難以良性運(yùn)行等實(shí)際問題。貴州省長順縣根據(jù)新時(shí)代治水方針“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”積極開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作。文章主要闡述試點(diǎn)工作思路、改革進(jìn)程存在的問題及對(duì)下一步改革工作推廣的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革;水權(quán);產(chǎn)權(quán);用水組織;獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼;貴州省長順縣

1? ?全縣基本情況

1.1? ?社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

貴州省長順縣地處黔中兩級(jí)剝面向廣西丘陵傾斜的斜坡面上，山脈屬于苗嶺山系，苗嶺分水嶺橫亙縣城北部，全縣地勢(shì)形成北高南低的三級(jí)階梯，地質(zhì)結(jié)構(gòu)和地層結(jié)構(gòu)都比較復(fù)雜，巖溶地貌與侵蝕常態(tài)地貌并存，同時(shí)存在、相互交錯(cuò)、相互聯(lián)系發(fā)育顯著，加上長順縣屬亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，造成了南北水資源稟賦差異較大。全縣總面積1554.6km2，耕地面積3.94萬公頃，耕地中水田占34.5%，其中：萬畝以上壩子2個(gè)，千畝以上的壩子19個(gè)，500畝以上的田壩占稻田的50.2%，待開發(fā)非耕地資源1.1萬公頃。長順縣轄區(qū)6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，75個(gè)行政村，7個(gè)居民委員會(huì)，148 個(gè)村，1634 個(gè)村民組，總?cè)丝?5.85萬人，其中少數(shù)民族占54%，農(nóng)業(yè)人口占90.29%。由于歷史、自然等原因，長順縣尚屬于欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)的貧困縣，現(xiàn)有貧困人口3.28萬人，低收入人口4.3萬人。其中農(nóng)村群眾的收入主要來源為：務(wù)工，種植傳統(tǒng)作物及經(jīng)濟(jì)作物。

1.2? 水利工程狀況

長順縣水利工程大部分建于50至70年代，截止2015年底全縣已建成各類蓄、引、提、排水利工程7511處，水庫山塘工程159處，其中：中型水型水庫1座，?。?）型水庫10座，?。?）型水庫20座，500m3及以上塘壩128座，水池水窖6892處，引水工程310處，輸水渠道1350km，泵站152座1733kw，總著水量4120萬立方米。2015 年全縣有效灌面20.64萬畝，占總耕面積的34.98%，該部分灌溉需水量為3120萬立方米，基本滿足縣內(nèi)灌溉用水量，但是水資源存在著嚴(yán)重的分配不均，造成了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水的差異。長順縣境內(nèi)的輸水渠道總長度為1350km，已經(jīng)進(jìn)行防滲處理的渠道長度為718km，全部為流量小于1m3/s 的輸水渠道，目前渠道的防滲率僅為53.2%，且多處渠道出現(xiàn)跨塌、變形，渠系水利用系數(shù)較低，水量浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.3? 存在的主要問題

1.3.1? 水利工程老化效益退化

全縣大部分小型農(nóng)田水利設(shè)施主要建于20世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)土法上馬，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，配套不齊，加之年久失修，工程老化嚴(yán)重，大壩滲漏、溢洪道和放水涵等建筑物損壞問題比較常見。灌區(qū)只有很少的粗糙土渠，但由于運(yùn)行較長，加上缺乏維修，幾乎都不能再用。灌區(qū)斗渠以下的田間渠道配套率更低，串灌漫灌現(xiàn)象十分突出，嚴(yán)重影響了灌溉效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，水源工程的供水能力不能充分發(fā)揮作用。常出現(xiàn)水庫棄水嚴(yán)重，而田間無水灌溉，或者渠道上游田土受淹，下游田土受旱的現(xiàn)象，故急需對(duì)本區(qū)骨干工程的輸水渠道進(jìn)行興建配套和田間工程整治。

全縣小型農(nóng)田水利實(shí)際灌溉面積不到設(shè)計(jì)灌溉面積的70%，現(xiàn)有效灌溉面積比20年前減少了13%，約30%的耕地仍“靠天吃飯”。

1.3.2? ?投入弱化，水價(jià)形成機(jī)制建設(shè)不完善

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”后，一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，投工投勞組織困難，農(nóng)田水利基本建設(shè)的投資逐年下降。同時(shí)，負(fù)有支持小型農(nóng)田水利工程建設(shè)責(zé)任的地方政府財(cái)力弱，投入有限，只能起到引導(dǎo)作用。

其次，全縣使用水庫灌溉用水繳費(fèi)參差不齊，甚至局部地區(qū)取消收費(fèi)，即使收費(fèi)的水庫都是按時(shí)收費(fèi)制度，5元/小時(shí)至15元/小時(shí) 不等。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程運(yùn)行維護(hù)成本，導(dǎo)致嚴(yán)重缺乏維護(hù)經(jīng)費(fèi)。

1.3.3? 管理意識(shí)淡化，工程管護(hù)機(jī)制不健全，管護(hù)不到位。

在之前的小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革中，已經(jīng)明確根據(jù)屬地原則，大多數(shù)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，由村集體自主管理，但因?yàn)楣芾頇C(jī)制不健全不完善，水權(quán)分配未細(xì)分到農(nóng)戶，農(nóng)民節(jié)水意識(shí)淡薄，農(nóng)民種田用“大鍋水”的觀念根深蒂固，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，又出現(xiàn)建管脫節(jié)。大量以公益性、準(zhǔn)公益性為主的小型灌溉排水渠道，由于經(jīng)濟(jì)效益低下，農(nóng)民缺乏參與建設(shè)和管理的積極性，運(yùn)行管理和維護(hù)責(zé)任難以落實(shí)，工程老化失修趨勢(shì)沒有得到遏制。

2? ?改革試點(diǎn)工作實(shí)施情況

2.1? 夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革基礎(chǔ)

配套和完善工程設(shè)施，通過工程措施配套完善鼓揚(yáng)石板田水庫紅巖灌區(qū)供水設(shè)施和計(jì)量設(shè)施。一是新建提灌站一座，裝機(jī)90kw;二是新建高位水池一座，容積200m3;三是新建輸、配水管道41688m;四是安裝噴頭4471個(gè);五是建設(shè)田間氣象站、自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備及智能刷卡設(shè)備。

2.2? 明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)工程管護(hù)主體

2.2.1? ?明晰項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)

按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明晰小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)。由國家投資興建的水利工程設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸縣人民政府，縣水務(wù)局依法管理;由用水企業(yè)投資興建的產(chǎn)權(quán)歸用水企業(yè);由農(nóng)戶自行投資的設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶個(gè)人所有。所形成的水利設(shè)施固定資產(chǎn)由縣水務(wù)局代表縣人民政府負(fù)責(zé)工程產(chǎn)權(quán)界定工作，明晰工程的產(chǎn)權(quán)所有者，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。

2.2.2? ?落實(shí)工程管護(hù)主體和職責(zé)

根據(jù)工程產(chǎn)權(quán)歸屬合理劃分工程維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任范圍，供水經(jīng)營管理者為工程的管護(hù)主體，頒發(fā)工程使用權(quán)證和水權(quán)證，管護(hù)主體可以為國有水管單位、村組集體、受益農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等。工程管理采取產(chǎn)權(quán)單位與供水經(jīng)營管理單位簽訂運(yùn)行管理協(xié)議，明確工程管護(hù)責(zé)任、管護(hù)范圍;供水經(jīng)營管理主體與用水企業(yè)或用水農(nóng)戶簽訂供水協(xié)議，明確供水價(jià)格和收費(fèi)制度。供水經(jīng)營管理主體建立健全管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)措施，確保工程良性運(yùn)行[1]。

3? ?探索建立健全農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)

由于石板田水庫兼有飲用水供水功能，其水價(jià)分為飲用水水價(jià)和農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)，水價(jià)制定實(shí)行政府定價(jià)。結(jié)合灌區(qū)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、飲用水等用水類型，統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益等，合理確定各類用水價(jià)格。原則上要綜合考慮供水成本、水資源條件及用戶承受能力，在反映運(yùn)行維護(hù)成本水平基礎(chǔ)上，科學(xué)確定水價(jià)，以保障工程良性運(yùn)行。本次試點(diǎn)灌區(qū)灌溉為自流灌溉和提水灌溉，結(jié)合經(jīng)濟(jì)作物種植結(jié)構(gòu)，自流灌溉測(cè)算成本水價(jià)0.40元/m?，建議供水水價(jià)0.50元/m?;提水灌溉測(cè)算成本水價(jià)0.68元/m?，建議供水水價(jià)0.70元/m?。

加強(qiáng)價(jià)格執(zhí)行監(jiān)督檢查，完善農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)公示制度，增強(qiáng)水費(fèi)收取透明度，堅(jiān)決防止亂加價(jià)、亂收費(fèi)。供水管理經(jīng)營單位采取公示欄、公示牌等多種便利方式，及時(shí)公示水量、水價(jià)、水費(fèi)收入和支出等有關(guān)信息，接受監(jiān)督。

4? ?建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

4.1? 建立用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制

在完善水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定，重點(diǎn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水。

4.2? 建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

在灌溉用水總量控制和定額管理的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、財(cái)力狀況相匹配，易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

4.3? 多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金

統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政安排的公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金及利用超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入、非農(nóng)業(yè)供水利潤、社會(huì)捐贈(zèng)資金等，作為落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來源[2-3]。

5? 試點(diǎn)改革中存在的問題和不足

在整個(gè)試點(diǎn)改革工作中，做了各方面的充分準(zhǔn)備和組織保障，但是在具體的實(shí)際工作中還是存在一些問題和不足：一是本次試點(diǎn)主要將配套設(shè)施修建在蔬菜基地，沒有配套到散戶;二是再組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)時(shí)，是全縣六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建六個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，但是本次試點(diǎn)項(xiàng)目只是有條件的蔬菜基地，為實(shí)施末端計(jì)量設(shè)施，對(duì)水費(fèi)的收取造成了很大困難，協(xié)會(huì)要達(dá)到良性運(yùn)行也還需要很長的時(shí)間;三是實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策如果全面推行，沒有其他資金來源僅靠縣財(cái)政補(bǔ)貼，缺口大大;四是老百姓的惜水用水觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，宣傳成效不佳。

6? 改革推廣的建議

6.1? ?加快基礎(chǔ)實(shí)施配套，尤其是末端計(jì)量設(shè)施

在機(jī)制建立的基礎(chǔ)上，加快末端計(jì)量設(shè)施的建設(shè)，通過末端計(jì)量，才能更好的確分水權(quán)到戶，準(zhǔn)確計(jì)量收費(fèi)，避免大水漫灌。同時(shí)便于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)田間配水和運(yùn)行管理，從而釋放農(nóng)民更多的時(shí)間從事其他生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入;農(nóng)民用水戶也能有更直觀的用水量，從而培養(yǎng)農(nóng)民節(jié)約用水[4]。

6.2? ?出臺(tái)精準(zhǔn)補(bǔ)貼財(cái)政投入政策和拓寬籌資渠道

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中水價(jià)至關(guān)重要，但是實(shí)際生活中，農(nóng)民大多數(shù)種植的是傳統(tǒng)作物，經(jīng)濟(jì)附加值不高，在執(zhí)行用水收費(fèi)時(shí)很難將水價(jià)提高到運(yùn)行成本以上，為了保障水利工程長期良性運(yùn)行，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的健康發(fā)展，政府實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼顯得尤為重要，但是如果補(bǔ)貼資金全部為縣級(jí)財(cái)政支出，負(fù)擔(dān)過重，也不利于水價(jià)改革全面推開，建議由中央或者上級(jí)財(cái)政配套相關(guān)政策，地方政府加大社會(huì)資本投入和部分自籌，從而拓寬資金投入渠道，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革全面推開做好后勤保障[5-6]。

6.3? 充分發(fā)揮村級(jí)組織力量，加大農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策宣傳

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，主要戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，農(nóng)民是主體，根據(jù)目前情況，農(nóng)民對(duì)水價(jià)改革普遍存在不理解，不清楚的狀態(tài)，對(duì)水價(jià)改革存在很大的誤解，以為水價(jià)就是一味的實(shí)行收費(fèi)，對(duì)水價(jià)改革工作的推進(jìn)造成了很大的影響，為此，政府要高度重視此項(xiàng)工作，從縣級(jí)政府至村委會(huì)，應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的文件或公告，加大對(duì)水價(jià)改革的宣傳，特別是村級(jí)組織，因發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，配合水管單位利用開群眾會(huì)，小組會(huì)等方式積極宣傳水價(jià)改革，使農(nóng)民用水戶全面認(rèn)識(shí)水價(jià)改革，積極主動(dòng)參與改革。

6.4? 推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

在用水總量控制的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)水資源稟賦程度，因地制宜的種植各種經(jīng)濟(jì)作物，在合理定價(jià)的基礎(chǔ)上既能夠節(jié)約用水，又能提高農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，從而保障了水利工程的良性運(yùn)行，也能通過價(jià)格杠桿作用建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。

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