趙玉勝

摘要：在對(duì)行政不作為的定義、分類進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)有行政不作為救濟(jì)途徑存在的國(guó)家賠償相關(guān)立法不明確、國(guó)家賠償范圍較窄、判決執(zhí)行不夠暢通等問題，提出完善相關(guān)行政立法、健全行政管理規(guī)程和紀(jì)律、發(fā)揮審判及檢察機(jī)關(guān)職能作用等建議。

關(guān)鍵詞：行政不作為;行政不作為的救濟(jì);國(guó)家賠償

中圖分類號(hào)：D922.1??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）08-0052-03

目前，我國(guó)的行政立法還沒就行政不作為做出規(guī)定，但此類行為在實(shí)際生活中卻屢見不鮮，這種行為會(huì)使行政相對(duì)人的合法利益造成損失，導(dǎo)致政府部門公信力下降，激化社會(huì)矛盾，具有較大的危害性。本文現(xiàn)就行政不作為的救濟(jì)問題做一探討。

一、行政不作為的含義

目前，學(xué)界和業(yè)界對(duì)行政不作為的認(rèn)識(shí)和理解存在差異，其主要觀點(diǎn)有：（1）根據(jù)行政行為有無(wú)改變現(xiàn)有的法律法規(guī)來將行政不作為定義為[1]：某些行政主體刻意在法律維護(hù)范圍內(nèi)不作為，具體表現(xiàn)為在實(shí)際工作中逃避或拒絕個(gè)別行政人的合理請(qǐng)求、審批，或?qū)ο鄳?yīng)人的申請(qǐng)故意不給批復(fù)或答復(fù)等;（2）身為公民，每個(gè)人都有自己需要履行的義務(wù)，行政人員也不例外，所謂的行政不作為是指某些行政人員故意逃避自己的義務(wù)，沒能積極主動(dòng)履行職責(zé)，行政行為處于不作為狀態(tài);（3）從權(quán)利和義務(wù)角度看，行政不作為是指有關(guān)行政人員沒有嚴(yán)格遵守自己崗位職責(zé)，沒有積極履行工作義務(wù)，他們的這種不作為行為會(huì)導(dǎo)致國(guó)家、集體以及個(gè)人的合法權(quán)益受損，甚至帶來嚴(yán)重后果。由于我國(guó)的行政立法尚未納入行政不作為的概念，導(dǎo)致防范和治理行政不作為缺乏法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，行政不作為是指享有國(guó)家行政公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織不去履行其應(yīng)當(dāng)履行的行政作為義務(wù)的行為。構(gòu)成行政不作為的要素有以下幾點(diǎn)。

（一）行政不作為的主體是享有國(guó)家行政職能的機(jī)構(gòu)或者組織。享有國(guó)家行政職能的機(jī)構(gòu)或者組織一般為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但也有依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)享有行政職能的組織，如高校學(xué)位授權(quán)委員會(huì)、具有行政管理職能的事業(yè)單位等。有學(xué)者認(rèn)為相關(guān)工作人員也是行政不作為的主體，筆者不贊同此種觀點(diǎn)。因?yàn)橄嚓P(guān)工作人員為公權(quán)力的實(shí)施者，其行為代表的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者組織，不代表自己的私權(quán)利。如國(guó)家機(jī)關(guān)的某個(gè)工作人員在行使行政權(quán)的過程中不履行其崗位職責(zé)，最終導(dǎo)致的結(jié)果是國(guó)家這個(gè)機(jī)關(guān)沒有作為，而不是個(gè)人不作為，所以相關(guān)工作人員不應(yīng)該列為行政不作為的主體。

（二）權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的，既然擁有國(guó)家機(jī)關(guān)行政權(quán)，就應(yīng)該履行好相應(yīng)崗位職責(zé)。所謂的行政不作為就是指行政工作人員僅僅享受自己職位的權(quán)力，卻逃避應(yīng)當(dāng)依法履行的行政、法律責(zé)任。此處需要明確的是，對(duì)于行政人員的責(zé)任在行政法中有明確的規(guī)定，它不是單純的指憲法、刑法或民法，還包括行政法中的相關(guān)義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)所產(chǎn)生的義務(wù);我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章直接規(guī)定的義務(wù);行政機(jī)關(guān)先前行為所引發(fā)的義務(wù)。

（三）享有行政權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織沒有在一定期限內(nèi)按照一定的方式履行義務(wù)。不作為主要體現(xiàn)在沒有在一定期限內(nèi)按照一定的方式履行義務(wù)。比如某個(gè)企業(yè)申請(qǐng)相應(yīng)許可證，在遞交相應(yīng)文件后，國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒有作出相應(yīng)的回復(fù)，此舉即為行政不作為。

二、行政不作為的分類

（一）根據(jù)構(gòu)成要件可以將行政不作為分為兩類，其一是依職權(quán)的行政不作為，其二是依申請(qǐng)的行政不作為。第一種是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)際有急切需要，不需要等到當(dāng)事人申請(qǐng)，而應(yīng)該積極行使行政權(quán)、主動(dòng)作為而沒有作為的行為。具體來說，一旦法律上寫明的事件發(fā)生，則責(zé)任就會(huì)從法律層面和抽象層次轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑?shí)的具體責(zé)任，行政人員就應(yīng)該積極去處理相關(guān)事件，否則就屬于行政不作為。比如某環(huán)保局發(fā)現(xiàn)企業(yè)私自將未經(jīng)任何處理的污水直接排放到河里而不去制止的行為。第二種是指享有行政權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織對(duì)于申請(qǐng)人的申請(qǐng)?jiān)谝?guī)定的期限內(nèi)不作回復(fù)的行為。這種情況出現(xiàn)的比較多，比如某企業(yè)申請(qǐng)采礦許可證，在遞交了相關(guān)手續(xù)后，職能機(jī)關(guān)在法定的時(shí)限內(nèi)沒有做出任何回應(yīng)的行為。

（二）根據(jù)侵犯利益的客體可以將其分為侵犯公共利益和侵犯?jìng)€(gè)人利益的行政不作為[2]。前者一般與依職權(quán)的行政不作為相聯(lián)系，一般沒有直接的利害關(guān)系人參與其中，但社會(huì)危害性比較大，所以一般很難進(jìn)行取證和制裁。實(shí)際上中央已經(jīng)注意到此類問題的嚴(yán)重性，所以在新的行政法體系中增加了行政公益訴訟一項(xiàng)，將檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力主體，來監(jiān)督享有行政權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織的行政不作為。而后者侵犯?jìng)€(gè)人利益的行政不作為，無(wú)論是依職權(quán)還是依申請(qǐng)，都會(huì)有相應(yīng)利益被損害的客體向相應(yīng)的主體提出申請(qǐng)，以達(dá)到維護(hù)自己利益的目的。此類行政不作為有一定的社會(huì)危害性，且容易被發(fā)現(xiàn)。比如某人發(fā)現(xiàn)自己的魚池被上游化工廠未經(jīng)處理就排放到河里的污水所污染，導(dǎo)致所養(yǎng)的魚死亡，發(fā)現(xiàn)后立即向環(huán)保部門報(bào)告，請(qǐng)求處罰相關(guān)企業(yè)，而環(huán)保部門未做任何回復(fù)的行為。

（三）具體的行政不作為和抽象的行政不作為。這是以適用對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行劃分的。具體的行政不作為是指國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織針對(duì)特定的人或事沒有履行其法律責(zé)任的不作為。抽象的行政不作為是指國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織針對(duì)不特定的人或事沒有履行其法律責(zé)任的不作為。這種行政不作為一般出現(xiàn)在行政立法方面。比如2003年3月，美亭化工廠以不按上位法規(guī)及時(shí)修改《房屋拆遷管理辦法》為由，對(duì)南京市江寧區(qū)政府提起行政立法不作為的行政訴訟，要求法院判令江寧區(qū)政府行政立法不作為行為違法，并對(duì)化工廠因此造成的損失給予相應(yīng)的國(guó)家賠償。

三、行政不作為救濟(jì)途徑存在的問題

國(guó)家機(jī)關(guān)或組織行政不作為導(dǎo)致的后果較為嚴(yán)重。因?yàn)閲?guó)家公權(quán)力的相對(duì)人一般為普通民事主體，行政不作為的受害者一般也為普通民事主體，在個(gè)人利益受損且無(wú)法進(jìn)行直接彌補(bǔ)的情況下，通過訴訟獲取國(guó)家賠償成為唯一的救濟(jì)途徑。但是現(xiàn)行的國(guó)家賠償這一座“獨(dú)木橋”難以滿足現(xiàn)實(shí)所需，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是國(guó)家賠償中行政不作為的相關(guān)立法不明確。我國(guó)的行政法體系當(dāng)中沒有行政不作為這一概念，從而導(dǎo)致行政不作為的受案范圍沒有納入《國(guó)家賠償法》，使得一些案件的利益受害人無(wú)法獲得國(guó)家賠償。我國(guó)行政法體系主要列舉的是行政作為的范圍，如作為違法帶來不良后果，相關(guān)人士可以依法申請(qǐng)國(guó)家賠償。比如政府部門拆除違法建筑過程中錯(cuò)誤拆除合法建筑，相關(guān)行政相對(duì)人就可以提起國(guó)家賠償。而對(duì)于某些行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)做出某種行政行為，且該行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)做出這種行為，但卻沒有履行該責(zé)任的不作為行為，導(dǎo)致該行政相對(duì)人的利益受到損失的情況，相關(guān)法律沒有進(jìn)行規(guī)定，行政相對(duì)人無(wú)法得到利益上的賠償。

二是國(guó)家賠償范圍較窄。我國(guó)《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)姆秶龀鋈缦乱?guī)定：行政賠償只針對(duì)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為;對(duì)當(dāng)事人只賠償直接損失，不賠償間接損失;只賠償物質(zhì)方面的損失，不賠償精神方面的損失。這就導(dǎo)致受到精神方面創(chuàng)傷的行政相對(duì)人、有大量間接損失的行政相對(duì)人的利益無(wú)法得到有效地保障，這顯然有失公平。

三是國(guó)家賠償執(zhí)行不夠暢通。國(guó)家賠償案件是由法院進(jìn)行審理，在司法審判的過程中難免會(huì)受到多種因素影響，還存在行政相對(duì)人贏得了訴訟，法院判決應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家賠償后，執(zhí)行十分緩慢的問題。比如甲在國(guó)家賠償案件中勝訴，獲得國(guó)家賠償50萬(wàn)元，但判決結(jié)果出來后，不見法院將這筆執(zhí)行款打到自己的賬戶，一拖就是兩三年，行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到有效的保障。

四、完善行政不作為救濟(jì)途徑的建議

一是完善相關(guān)行政立法，明確行政不作為受案范圍，擴(kuò)大國(guó)家賠償范圍。要想使行政不作為的救濟(jì)途徑更有效更暢通，首先要完善相關(guān)立法，使得受損害主體能夠得到有效的價(jià)值賠償。首先，建議在《國(guó)家賠償法》第二條“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益……”、第三條第一款“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)情形之一的……”中各增加“或者不積極履行應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)”，把行政不作為造成的損失納入國(guó)家賠償范疇，擴(kuò)大行政賠償受案范圍，使行政相對(duì)人在遇到行政不作為造成損失的情況下能夠找到有效的救濟(jì)途徑。其次，將原有賠償直接損失的范圍擴(kuò)大至可預(yù)期的間接損失。“可預(yù)期的間接損失”是指在常人的認(rèn)知范圍內(nèi)均可以預(yù)期到的間接損失。這樣使得國(guó)家賠償范圍符合情理。

二是健全相應(yīng)的行政管理規(guī)程和紀(jì)律。對(duì)于行政不作為的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)依法追責(zé)，并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)積極履行賠償金，主動(dòng)與作為受害者的行政相對(duì)人進(jìn)行溝通。此過程應(yīng)當(dāng)公開，便于社會(huì)監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督。這種倒逼機(jī)制可以使行政機(jī)關(guān)積極履行責(zé)任和義務(wù)，有效保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)國(guó)家賠償順利執(zhí)行。建議開通行政相對(duì)人國(guó)家賠償信訪專用通道，接收行政相對(duì)人的控告和申訴，經(jīng)查實(shí)確有問題的，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行追查問責(zé)，并在一定時(shí)限內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人予以回復(fù)。同時(shí)，也可以將行政不作為的行政機(jī)關(guān)列入失信被執(zhí)行人平臺(tái)之中進(jìn)行公告，以促進(jìn)政府機(jī)關(guān)提高公信力、執(zhí)行力，加快服務(wù)型政府建設(shè)。

三是發(fā)揮審判、檢察機(jī)關(guān)的職能作用。在以審判為中心的司法體制改革中，法院占據(jù)重要地位。審理國(guó)家賠償案件，法院要發(fā)揮職能作用，督促行政機(jī)關(guān)積極履行義務(wù)，確保判決及時(shí)執(zhí)行。同時(shí)，也要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，由檢察院對(duì)法院執(zhí)行判決情況進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

四是拓寬行政不作為救濟(jì)新途徑。原有的國(guó)家賠償訴訟方式周期長(zhǎng)，使得行政相對(duì)人維權(quán)難，而對(duì)于侵犯公共利益的行政不作為的救濟(jì)難度更大，因而開拓新的行政不作為救濟(jì)途徑勢(shì)在必行[3]。針對(duì)侵犯公共利益的行政不作為，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)為主體提起公益訴訟，將行政機(jī)關(guān)作為民事主體進(jìn)行判罰，最終由法院將該行政機(jī)關(guān)賬戶內(nèi)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于侵犯?jìng)€(gè)人利益的行政不作為，亦可以通過此種方式進(jìn)行維權(quán)。

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