張艷 沈惟維

隨著新《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關于實行＜全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見＞的函》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》（財預[2014]351號）、《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》等法規(guī)政策的頒布，以及2017年又陸續(xù)發(fā)布財預50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進行相應限制。2018年財政部下發(fā)23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資，徹底切割地方政府對政府融資平臺的隱形擔保，將實行更為市場化的方式進行運作。通過“四個不得”、限制明股實債、資本金穿透以及經(jīng)營性現(xiàn)金流還款等方面，對金融企業(yè)為政府融資平臺融資進行約束?，F(xiàn)階段，地方政府融資平臺進入全新時期。

在此背景下，本文以銅陵市為例，從平臺公司轉型背景、轉型機遇以及現(xiàn)有平臺公司轉型案例等角度淺談平臺公司轉型方向與路徑選擇。

一、平臺公司轉型背景

（一）地方政府融資平臺概況

截至2018年12月末，銅陵市現(xiàn)有地方政府融資平臺21家，其中市級平臺11家，縣級平臺10家。資產(chǎn)規(guī)模283.25億元，其中市級平臺資產(chǎn)規(guī)模242.88億元，縣級平臺資產(chǎn)規(guī)模40.37億元。融資平臺共涉及項目超400個，為銅陵市經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設做出了卓越貢獻。

（二）地方政府融資平臺運作模式

地方政府融資平臺是由地方政府發(fā)起設立的，通過成立融資公司的形式集合了土地、股權、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，特點在于政府有財政收入的還款承諾。地方政府融資平臺所籌集的資金主要運用于市政建設、公共事業(yè)等項目。

目前銅陵市地方政府融資平臺運作模式主要有BOT、TOT、PPP等模式，其中PPP模式較多。尤其是50、87號文以及財金23號文發(fā)布后，政府融資職能被剝離，采用PPP模式運作尤甚。

（三）地方政府融資平臺融資情況

1.融資規(guī)模

截至2018年12月末，銅陵市地方政府融資平臺貸款余額為68.42億元，同比增長28.43%，全部為正常類貸款。其中各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)融資平臺貸款余額17.67億元，同比增長2.26%；國有資產(chǎn)管理公司貸款余額10.45億元，同比增長0.19%；土地儲備中心類公司貸款余額7億元，同比下降25.61%；城市投資建設公司貸款余額12.50億元，同比增長27.21%；交通運輸類融資平臺貸款余額16.50億元，同比增長1299.32%；其他類型政府融資平臺貸款余額4.30億元，同比下降16.43%。

2.貸款投向

截至2018年12月末，銅陵市地方政府融資平臺貸款投向公路（不含農(nóng)村公路）余額為13.60億元，同比增長1053.35%；水利設施余額2.75億元，同比下降56.21%；市政基礎設施余額34.77億元，同比增長25.83%（其中公用事業(yè)21.70億元，同比下降6.25%；拆遷、舊城改造和保障性住房9.75億元，同比增長129.41%；其他市政基礎設施3.32億元，上年同期為0）；農(nóng)村基礎設施余額3.33億元，同比增長128.52%；用于土地收儲余額7億元，同比下降25.61%；用于開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設余額為0，上年同期為2.53億元；其他6.98億元，同比增長45.72%。

3.期限以中長期貸款為主

截至2018年12月末，銅陵市地方政府融資平臺貸款流動資金貸款余額為6.98億元，同比增長45.72%。項目貸款61.44億元，同比增長26.72%。其中1年以內(nèi)（含1年）貸款余額為0，上年同期為50萬元；1-3年（含3年）貸款余額6.04億元，同比下降39.08%；3-5年（含5年）貸款余額11.81億元，同比下降5.23%；5年以上貸款余額43.60億元，同比增長66.98%。

（四）地方政府融資平臺收入來源及資產(chǎn)負債情況

根據(jù)調查，銅陵市地方政府融資平臺公司2018年收入來源主要有政府置換債、保障性住房的回購收入、商業(yè)銀行的利息收入、公司自有資本、資產(chǎn)支持等。

以銅陵市某城鎮(zhèn)建設投資有限責任公司為例，該公司注冊資本為34200萬元，公司成立以來發(fā)展迅速，業(yè)務不斷發(fā)展壯大。公司主要經(jīng)營業(yè)務：多渠道籌措建設資金；經(jīng)營開發(fā)、管理和實施財政性投資重點項目建設；利用公司資產(chǎn)為政府批準的基礎設施工程籌資提供擔保。資產(chǎn)負債情況：2016-2018年度該公司資產(chǎn)總計分別為8.44億元、13.40億元及16.40億元；負債合計分別為1.46億元、6.43億元及16.40億元；凈利潤分別為0、-0.02億元及0.01億元；經(jīng)營性凈現(xiàn)金流分別為0.02億元、-2.60億元及2.78億元；投資性凈現(xiàn)金流分別為0.13億元、-0.11億元及-0.20億元；籌資性現(xiàn)金流分別為-0.15億元、3.06億元及-0.37億元。

二、地方政府融資平臺存在的主要問題

1.平臺資金流動性不強

地方政府融資平臺存在較大的流動性風險。流動性風險產(chǎn)生的原因主要在于市政建設資金與商業(yè)銀行資金的期限匹配度較差，影響了融資效率。地方政府融資平臺的項目建設周期與當?shù)仡I導干部的任期不可能完全一致，商業(yè)銀行所提供的資金融資期限也存在多樣化選擇，這使得商業(yè)銀行面臨較大的經(jīng)營風險。

如銅陵市某城鎮(zhèn)建設投資有限責任公司，2018年新增融資2.12億元，2019年預計新增融資計劃2.60億元，主要方式是銀行貸款以及PPP項目等。由于系列政策出臺后，平臺公司通過貸款和城投債等常規(guī)融資方式借款的難度上升、成本上升，如通過銀行貸款借款的平均利率較去年上升了0.21個百分點，通過城投債借款的平均利率較去年上升了0.25個百分點，平臺流動性壓力較大。

2.平臺償債壓力較大

截至2018年12月末，承建公益性項目，主要靠財政性資金償債余額為6.17億元，同比下降0.20%；承建公益性項目，主要靠自身收益償債余額為33.45億元，同比增長31.54%；承建非公益性項目，靠非財政性資金償債余額為28.80億元，同比增長32.96%。項目貸款中需要依靠政府財政性資金償債的占比超過51%，銅陵市平臺公司存在一定的償債壓力。

3.平臺信用、融資擔保風險

截至2018年12月末，平臺信用貸款1.10億元，占比僅為1.60%，占比非常低，上年同期為0。這在一定程度上反映出平臺依靠信用融資能力較低。

平臺公司目前的擔保方式主要有三種方式。一是財政擔保。一般是政府提議，人大通過，以未來的財政收入進行兜底擔保。二是以土地使用權設立抵押。這是目前開發(fā)區(qū)使用最多的方式。三是第三方保證擔保。這三種擔保由于具備明顯的政府背景，在現(xiàn)實中，不具備可操作性。財政兜底對商業(yè)銀行來說永遠都是一個美麗的童話，一旦出現(xiàn)違約，這種擔保形同虛設。

4.系列政策出臺后，平臺現(xiàn)有融資能力有所降低

系列政策出臺后，平臺現(xiàn)有融資能力有所降低，原因在于平臺公司融資渠道主要是銀行貸款，隨著系列政策出臺后，銀行貸款難度和利率均有所上升，這導致平臺融資能力有所降低。但按照目前了解的情況來看，銅陵市平臺融資情況暫未受到很大的影響，亦不存在銀行債務懸空或者項目爛尾等問題。

5.“嚴監(jiān)管”致使平臺融資環(huán)境惡化

2018年以來，對平臺公司的監(jiān)管越來越嚴格，如發(fā)改辦財金[2018]194 號指出“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，嚴格防范地方債務風險，堅決遏制地方政府隱性債務增量”；財金[2018]23 號文中提出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款”；2018 年1 月，保監(jiān)會、財政部出臺了化解地方政府債務風險方面的重要文件——《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》，這其中明確指出“保險機構要充分評估地方財政可承受能力，不得通過融資平臺公司違規(guī)新增地方政府債務”。這一系列重量級文件的出臺，使得地方政府融資平臺的融資行為受到了一定程度的限制，平臺的資金量收緊，從而導致融資成本進一步上升。與此同時，商業(yè)銀行等金融機構出于規(guī)避違規(guī)風險的原因，減少了對融資平臺的再貸款規(guī)模，導致平臺融資環(huán)境持續(xù)惡化。

三、平臺公司市場化轉型的進展與挑戰(zhàn)

目前，銅陵市融資平臺正在積極尋求市場化轉型，但轉型之路較為艱難，大都數(shù)都停留于表面，特別是縣域融資平臺公司，更是難上加難。在目前規(guī)范政府舉債融資的政策指向背景下，平臺公司急需積極探索轉型發(fā)展的道路，包括理順政企關系，建立自主經(jīng)營權，配備高管經(jīng)營管理層，規(guī)范投融資運作模式；布局經(jīng)營性業(yè)務，開展多元化業(yè)務經(jīng)營，增強造血機制；擴大資產(chǎn)規(guī)模、提高信用評級級別，依靠自身信用融資。

一是融資方式組合單一，銀行依賴度高。地方融資平臺公司融資渠道單一，90%以上來源于銀行貸款。銀行依賴度高，其他融資方式匱乏，制約了融資效果，使得融資風險居高不下。

二是現(xiàn)金流不足，盈利不確定性強。地方融資平臺的初始定位即為投融資功能，目的是用來推動城市基礎設施建設的發(fā)展。但是目前來看，這些投資項目80%是公益性項目，本身盈利水平有限，投資回收期也較長，現(xiàn)金流回收沒有保障。如銅陵市某城鎮(zhèn)建設投資有限責任公司主要收入來源于保障性住房的回購收入和商業(yè)銀行的利息收入，2016-2018年凈利潤分別僅為0、-0.02億元及0.01億元。公司目前存在缺少流動性現(xiàn)金流，負債率增高，凈利潤少，凈資產(chǎn)少等問題。

三是政府仍是主導，缺乏自身操作功能。以城投公司為例，城投公司產(chǎn)生于上世紀90年代，背景是政府不再直接負責城市基礎設施建設，而是通過設立城投公司這種政府性的投融資平臺來進行城市建設的公司化運營。當前的城投公司在運營方面有著濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，因為出資方是政府，政府主導了城投公司經(jīng)營，無論是融資也好，還是投資也好，基本上都極大地體現(xiàn)了政府意志，政企不分的問題比較嚴重。計劃經(jīng)濟思想主導下的城投公司經(jīng)營很難做到根據(jù)市場變化及時調整經(jīng)營業(yè)務、經(jīng)營思路，很容易陷入經(jīng)營困境之中。

四、平臺公司市場化轉型的路徑選擇

財政部23號文的推出將倒逼大量的政府平臺公司進行轉型，完成從地方政府投融資主體向市場化主體的轉型，未來四大類政府平臺公司可以依托原有優(yōu)勢向四個方向進行轉型：

1.通過PPP業(yè)務等拓寬融資渠道

目前看來，地方政府融資平臺的融資方式主要依賴銀行貸款，這使得商業(yè)銀行承擔了過高的風險。創(chuàng)新融資方式迫在眉睫，需要不斷拓展新的業(yè)務渠道。不僅要向銀行貸款融資，也要探索資產(chǎn)證券化、專項債券、綠色金融債、PPP模式等。另外，還要加強對現(xiàn)有項目的整合、包裝，爭取各級政府、社會資本、民間資本的支持，擴大平臺公司資金來源。一是地方政府可通過發(fā)行專項債券、PPP項目、政府購買服務、設立擔保基金、成立擔保公司等渠道，進一步規(guī)范基建項目融資。二是城投公司可作為社會資本參與PPP和政府購買服務。三是鼓勵金融機構參與PPP項目和各類型由政府發(fā)起的投資基金。四是由于在隱性擔保顯性化的過程中，銀行需要在企業(yè)準入、財務能力和還款來源、增信等方面加強甄別，政府長期投資（5年以上）應考慮通過信托、融資租賃、基金等融資方式，與銀行合作難度較大。比如，在資金需求量較大的基礎設施建設項目時，地方政府積極引進PPP、BOT 等多種方式融資，采用泛市值管理方式，通過股權投資扶持方式來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，由融資平臺轉為政府投資平臺，充分發(fā)揮政府資金的引導和放大效應，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構和社會資本進入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領域，推動地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，幫助小微企業(yè)快速成長。

2.通過多元化經(jīng)營盤活各種資源

平臺公司需要充分利用自己所掌握的資金、項目等進行多元化經(jīng)營，除了專注于城市基礎設施項目建設之外，也可以介入運營階段，從而獲得更加穩(wěn)定的資金來源。另外，對于城市基礎設施建設、運營之外的一些好的項目也可以進行投資，從而通過多元化經(jīng)營，提升企業(yè)經(jīng)營風險承受水平。在城投公司的發(fā)展過程中，積累了大量的資源，對于所擁有的資源進行全面的盤點，整合各方面的信息與資源，對現(xiàn)有的資源進行充分開發(fā)，從而盤活資源，提升資源利用水平。例如，城投公司有項目、政府支持，這種情況下，就可以充分利用社會資本，引入PPP模式來進行項目的開發(fā)。對于一些項目進行承包、售賣等來獲得發(fā)展資金，從而實現(xiàn)各種資源利用效率的提升。

3.通過兼并重組成為控股平臺管理企業(yè)

對于當?shù)卣爡^(qū)內(nèi)平臺企業(yè)較多的情況，可以由政府牽頭組織由大平臺合并小平臺，強平臺合并弱平臺的方式，將業(yè)務相同或者互補的平臺公司合并，組建新的綜合性城投集團，該城投集團成為綜合性控股平臺，對下屬各合并平臺整合資源最大化效應，互補短板，做大做強，有助于發(fā)揮規(guī)模效應，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務的企業(yè)合并，能降低總的供應成本，從而減耗增效；有助于主管部門的管理，對口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。在平臺間整合的同時可以考慮引入社會資本方進行國企混改，但需要注意的是平臺企業(yè)間的股權并購涉及到國有股權劃撥等國有資產(chǎn)處置，應按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，履行國有資產(chǎn)評估、轉讓、信息披露的相關合規(guī)要求。

4.構建多元化財務管理解決平臺公司的財務管理問題

一是要嚴格區(qū)分政府與平臺公司的主體責任。從銅陵市情況來看，平臺公司與政府主體責任不清，平臺公司自身的經(jīng)營業(yè)務與政府的投融資業(yè)務混雜不清，這就導致平臺公司償債的主體責任也不清，平臺公司過度依賴政府資金，不利于自身發(fā)展。二是實行分類管理，構建多元化財務管理方式。首先是財務信息管理，平臺公司財務部門要對各類財務信息進行收集、整理、分析和預測，形成獨立的財務信息，按照輕重急緩向決策者匯報，提高決策水平。其次是責任目標管理，一方面需要平臺公司財務部門對企業(yè)決策者的決策行為起到一定的監(jiān)督作用，另一方面需要對已經(jīng)形成決策的涉及到財務預算的，平臺公司財務部門應當加強執(zhí)行力度，不折不扣。再次是資金安排管理，平臺公司財務部門的資金管理包括現(xiàn)金流、外部融資如銀行貸款、政府資金補貼等，要實時掌握企業(yè)資金動向，發(fā)揮資金的最大使用效率。最后是風險管理，平臺公司財務管理人員要充分認識到公司運營過程中存在的風險，如融資風險、投資風險等，并形成一套完善的風險控制體系，做好風險管理。