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        推動我國農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化

        2019-08-19 18:00:06孟琦
        人民論壇 2019年21期
        關(guān)鍵詞:用途法治化管制

        孟琦

        【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中還存在一些違法違規(guī)問題,這在一定程度上影響了農(nóng)村土地資源利用和土地利益分配。因而,為了避免農(nóng)村土地遭受肆意破壞和不合理開發(fā),有必要完善相應(yīng)法律體系,構(gòu)建更為合理的農(nóng)村土地征收程序,推動農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化,從而確保農(nóng)村土地的戰(zhàn)略意義和功能得以實(shí)現(xiàn)。

        【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 開發(fā)利用 法治化 【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人口數(shù)量的增加,我國人均耕地面積不斷減少,城市用地也越來緊張。為了更好地滿足城市發(fā)展需求,解決廣大城市居民的生產(chǎn)生活需要,城市逐漸向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張,從而加劇了土地供求矛盾。目前國家在農(nóng)村土地開發(fā)利用上非常謹(jǐn)慎,嚴(yán)格制定了農(nóng)村土地開發(fā)利用規(guī)劃、用途管制、征收審批等制度。但由于這些制度的部分內(nèi)容不完整且具有一定的滯后性,因而在一定程度上影響了農(nóng)村土地開發(fā)利用的實(shí)際效果。

        當(dāng)前我國農(nóng)村土地開發(fā)利用不合理的問題依然較突出

        農(nóng)村土地開發(fā)利用的最終目的,是保障農(nóng)村土地集體成員的發(fā)展權(quán)和生存權(quán),有效協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利益分配。但由于農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的一些違法違規(guī)問題,在一定程度上影響了農(nóng)村土地資源的合理利用和土地利益的合理分配。因此,有必要對農(nóng)村土地開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

        土地開發(fā)重視不夠,相關(guān)法律制度不健全。由于國家對農(nóng)村土地開發(fā)利用的重視不夠,且缺少相應(yīng)的法律制度規(guī)定,特別是缺少現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收法,所以國家并沒有賦予農(nóng)村土地權(quán)利人和相關(guān)利益主體知情權(quán)和司法救助權(quán)。這就使一些地方政府在征地過程中處于壟斷地位,而由他們主導(dǎo)的土地開發(fā)自然難以充分考慮農(nóng)村集體成員的合法權(quán)益,從而引發(fā)農(nóng)村土地開發(fā)利用中的各種矛盾。從法律制度方面來看,《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定,農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。但過去,國家在土地開發(fā)利用上卻將更多資源投向了城市,從而影響了農(nóng)村土地開發(fā)利用。特別是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),原有的城市用地已難以滿足城市發(fā)展的需求,一些地方政府將城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)向農(nóng)村,造成大量農(nóng)村土地資源被城市占據(jù)并開發(fā),但由于缺少法律規(guī)范,這種開發(fā)很容易破壞農(nóng)業(yè)生態(tài),侵占耕地,損害農(nóng)村集體成員合法權(quán)益。

        土地資源可持續(xù)利用效率低,農(nóng)村土地用途管理制度不合理。土地資源屬于不可再生資源,只有對土地進(jìn)行科學(xué)合理的利用和保護(hù),才能延長土地資源使用壽命。當(dāng)前我國多數(shù)土地主要用于糧食生產(chǎn),但由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低,導(dǎo)致土地資源可持續(xù)利用率低。國家為了保護(hù)耕地,確保糧食安全,制定了農(nóng)村土地用途管制制度。這一制度將土地所有制和農(nóng)村土地用途管制結(jié)合起來,使農(nóng)村土地開發(fā)利用中的政府與農(nóng)村土地集體所有者處于不平等地位,導(dǎo)致在土地征收過程中農(nóng)村土地集體所有者很難獲得合理合法的補(bǔ)償。

        程序立法欠缺,農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配機(jī)制不完善。當(dāng)前一些地方政府在農(nóng)村土地開發(fā)過程中采取“先征地、后審批,先批準(zhǔn)、后聽證”的程序,所以農(nóng)村集體土地征收程序主動權(quán)掌握在政府手中。如果政府沒有按照正常程序進(jìn)行土地征收,一旦某一程序出現(xiàn)問題就可能使農(nóng)村集體成員難以獲得合理合法的土地征收補(bǔ)償,進(jìn)一步引發(fā)暴力征收、暴力拆遷等不公正問題。一般地,政府為了維護(hù)社會穩(wěn)定,會對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償進(jìn)行干預(yù),由于缺少相應(yīng)的補(bǔ)償分配機(jī)制,政府很容易為了降低土地開發(fā)利用成本不顧農(nóng)村集體成員利益。

        綜上,無論在制度層面還是在技術(shù)層面,我國農(nóng)村土地開發(fā)利用都還存在明顯缺陷。因而,為了避免農(nóng)村土地遭受肆意破壞和不合理開發(fā),有必要針對具體問題,完善相應(yīng)法律體系,構(gòu)建更為完善的農(nóng)村土地征收程序,推動農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化,從而確保農(nóng)村土地的戰(zhàn)略意義和功能得以實(shí)現(xiàn)。

        健全法律體系,實(shí)施農(nóng)地用途管制補(bǔ)貼,更好地捍衛(wèi)農(nóng)村集體成員的合法利益

        完善農(nóng)村土地開發(fā)利用法律體系,更好地捍衛(wèi)集體成員的合法利益。我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)公有制在一定程度上確保了農(nóng)村土地的穩(wěn)定性和平衡性,但為了提升農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用效率,首先應(yīng)明確農(nóng)村土地開發(fā)利用法律體系的立法理念。這就是說,既不能“抑公揚(yáng)私”,也不能“抑私揚(yáng)公”,要從廣大農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)推進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)利用立法工作。要通過立法形式明確農(nóng)村集體成員對農(nóng)村土地征收擁有知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和決定權(quán),為了公共利益的需要,集體成員應(yīng)該參與到農(nóng)村土地征地補(bǔ)償?shù)乃谐绦蛑?,并且以法律形式肯定一票否決權(quán),只要集體成員對征地補(bǔ)償某個環(huán)節(jié)提出異議,就可以行使其表決權(quán),實(shí)施一票否決。要完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償爭議司法救濟(jì)程序,一旦發(fā)現(xiàn)被征用的農(nóng)村土地不符合公共利益需要,農(nóng)村土地集體成員可以通過司法救濟(jì)途徑維護(hù)其合法權(quán)益。

        實(shí)施農(nóng)地用途管制補(bǔ)貼,更好地推進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)利用的法治化進(jìn)程。應(yīng)適當(dāng)開放農(nóng)村建設(shè)用地,對于嚴(yán)格用途管制的用地,應(yīng)給予相關(guān)成員合理補(bǔ)償?!吨腥A人民共和國土地管理法》對農(nóng)村集體土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格管制;《中華人民共和國憲法》也明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?!边@說明,非為公共利益的需要而進(jìn)行的土地征收都屬于違法行為。而一些地方政府或部門為了短期經(jīng)濟(jì)利益,在農(nóng)村土地征用上會忽視乃至違反相關(guān)法律法規(guī)。因此,有必要從立法層面對土地用途管制進(jìn)行修訂。同時,要開放農(nóng)村建設(shè)用地使之進(jìn)入市場化運(yùn)作環(huán)節(jié),更好地解決農(nóng)村土地征收矛盾。但在整個過程中,國家應(yīng)該充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,通過完善農(nóng)村土地規(guī)劃、用地轉(zhuǎn)用審批、用途管制等制度,加強(qiáng)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的管理,進(jìn)一步提升農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用效率。此外,還應(yīng)該完善農(nóng)村土地用途管理補(bǔ)償機(jī)制。在土地資源進(jìn)入市場環(huán)節(jié)之后,作為農(nóng)村土地的擁有者,農(nóng)村集體成員應(yīng)該按照國家相關(guān)政策和土地市場價(jià)值,對農(nóng)村土地的所有權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人制定合理的補(bǔ)償機(jī)制,確保相關(guān)人員的合法權(quán)益得到維護(hù)。

        完善農(nóng)村土地征收程序,推動農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化

        地方政府應(yīng)該對權(quán)力行使進(jìn)行明確規(guī)范,不斷提升信息公開透明程度,以更為完善的農(nóng)村集體土地征收程序推進(jìn)土地開發(fā)利用工作,確保農(nóng)村土地征收合理合法,這是推動農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化的基本要求。要建立土地征收信息披露制度,確保農(nóng)村集體成員知悉農(nóng)村土地開發(fā)利用的具體情況。要引入聽證制度,凡涉及農(nóng)村土地征收事項(xiàng)的決策均應(yīng)進(jìn)行聽證,以充分聽取農(nóng)村集體成員對于土地開發(fā)的意見和建議,一旦政府出現(xiàn)程序違法行為,則可通過司法途徑對有關(guān)決策、行為予以撤銷。要推動農(nóng)村土地規(guī)劃的法治化進(jìn)程,構(gòu)建立法與司法審查的雙重保障機(jī)制,確保農(nóng)村集體成員參與農(nóng)村土地規(guī)劃,不斷提升農(nóng)村土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

        總之,只有充分重視農(nóng)村土地開發(fā)利用,才能更好地解決當(dāng)前我國嚴(yán)峻的土地供求矛盾。同時,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化并非一蹴而就,需要不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善土地開發(fā)立法程序,加強(qiáng)相關(guān)制度落實(shí),加大對耕地保護(hù)力度,推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)市場化運(yùn)作,進(jìn)一步提升農(nóng)村土地的使用效率,從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,更好地維護(hù)農(nóng)村土地集體成員的合法權(quán)益。

        (作者為東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授)

        【參考文獻(xiàn)】

        ①陳宏、劉晨浩:《我國“生人社會”治理法治化路徑研究》,《理論探討》,2018年第6期。

        ②馬麗:《國家治理現(xiàn)代化需要什么樣的法治文化》,《人民論壇》,2018年第16期。

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