汪紅駒

2019年上半年，我國積極財(cái)政政策的典型特征是“減收增支”，通過落實(shí)減稅降費(fèi)、聚力增效的要求，財(cái)政減收增支，擴(kuò)大地方債券發(fā)行，有力促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。減稅降費(fèi)等收入端的財(cái)政政策具有較長時(shí)滯，未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長仍存在下行壓力，財(cái)政收入可能繼續(xù)低位增長。下半年為加快“六穩(wěn)”政策落地實(shí)施，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長前提下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)適時(shí)推出精準(zhǔn)逆周期調(diào)控措施，繼續(xù)落實(shí)減稅降費(fèi)，努力在資金使用效率和結(jié)構(gòu)上多下功夫，積極的財(cái)政政策充分保證“減收增支”對(duì)經(jīng)濟(jì)增支的拉動(dòng)作用；同時(shí)，要注重財(cái)政政策與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)配合，避免政策工具之間相互打架，減弱效力。

財(cái)政收入增速放緩

（一）財(cái)政一般公共預(yù)算收入累計(jì)增速持續(xù)放緩

自2018年初以來，我國財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速持續(xù)放緩，這一趨勢已經(jīng)持續(xù)18個(gè)月。2019年上半年全國一般公共預(yù)算收入107846億元，同比增長3.4%，比上年同期降低7.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央一般公共預(yù)算收入51589億元，同比增長3.4%；地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入56257億元，同比增長3.3%。全國稅收收入92424億元，同比增長0.9%；非稅收入15422億元，同比增長21.4%。分季度看，二季度財(cái)政收入和稅收收入增速分別為0.8%和-3.3%，兩者都低于一季度。

2019年上半年稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重為85.7%，稅收收入增速比上年降低13.5個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入增速短期回升不能彌補(bǔ)稅收收入增速下降，自2018年初以來稅收收入持續(xù)放緩是一般公共預(yù)算收入增速放緩的主要原因。

（二）政府性基金預(yù)算收入累計(jì)增速大幅放緩

1—6月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算收入31781億元，同比增長1.7%，增速降低37.7%。政府性基金收入中，地方政府性基金為主，地方政府的土地出讓收入占84%。因2019年上半年土地成交金額和土地購置面積分別負(fù)增長27%和27.5%，導(dǎo)致土地出讓收入下降0.8%，比去年同期降低43.8%。中央政府性基金預(yù)算收入1989億元，同比增長3.5%，降幅遠(yuǎn)小于地方政府性基金收入。

分季度看，一季度政府性基金預(yù)算收入、土地出讓收入增速分別為-6.2%和-9.5%，二季度分別為9.4%和7.7%，二季度增速高于一季度。

上半年財(cái)政支出較快增長

圖1 財(cái)政收入與稅收收入累計(jì)增速

圖2 各個(gè)季度政府性基金收入同比增速

為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，黨中央在去年四季度就及時(shí)做出前瞻性宏觀政策，提前安排今年上半年財(cái)政支出計(jì)劃，全國財(cái)政支出較快增長，有力促進(jìn)了上半年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

（一）一般公共預(yù)算支出較快增長

1—6月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算支出123538億元，同比增長10.7%，比上年同期提高2.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出16890億元，同比增長9.9%；地方一般公共預(yù)算支出106648億元，同比增長10.8%。分季度看，二季度一般公共預(yù)算支出規(guī)模大于一季度，但二季度增速有所下降。

分類別看，1—6月累計(jì)，主要支出科目中除了社會(huì)保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出外，教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化旅游體育與傳媒支出、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、債務(wù)付息支出等都保持兩位數(shù)增長。

（二）上半年政府性基金預(yù)算支出增速回落

上半年累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算支出37150億元，同比增長32.1%，增速比去年同期降低5.2個(gè)百分點(diǎn)。分中央和地方看，2018年上半年中央政府性基金支出基數(shù)較低，導(dǎo)致2019年上半年中央政府性基金預(yù)算本級(jí)支出874億元，同比增長8.1%，比去年同期提高12.2%；地方政府性基金預(yù)算相關(guān)支出36276億元，同比增長32.8%，比去年同期降低6.3個(gè)百分點(diǎn)；其中國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出增長11.5%，比去年同期大幅下降25.5%。

圖3 一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比增速

圖4 財(cái)政支出主要分類項(xiàng)目累計(jì)同比增速

分季度看，二季度政府性基金支出增速回落明顯。一季度全國政府性基金預(yù)算支出同比增長55.9%，進(jìn)入二季度以后，增速回落至14%，其中中央本級(jí)的政府性基金支出從一季度的89%降至-11%，土地出讓收入的支出從45.2%降至-14.8%。

財(cái)政收支逆差擴(kuò)大，政府債券加快發(fā)行

（一）財(cái)政收支逆差擴(kuò)大

這里考慮一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算兩本賬。2019年上半年兩本賬財(cái)政支出增速高于財(cái)政收入增速，財(cái)政收支逆差明顯擴(kuò)大。1—6月份一般公共預(yù)算財(cái)政收支差額15692億元，政府性基金收支差額5369億元，兩者合計(jì)21061億元，比2018年擴(kuò)大16906.6億元，其中一般公共預(yù)算財(cái)政收支差額擴(kuò)大8430.6億元，政府性基金收支差額擴(kuò)大8476億元。

分中央和地方看，中央財(cái)政兩本賬收支順差35814億元，其中一般公共預(yù)算收支順差34699億元，基金預(yù)算收支順差1115億元；地方財(cái)政兩本賬收支逆差56875億元，其中一般公共預(yù)算收支逆差50391億元，基金預(yù)算收支逆差6484億元。中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)部分地方財(cái)政收支逆差。

圖5 各個(gè)季度政府性基金支出同比增速

財(cái)政收支逆差占名義GDP的比重提高。2019年上半年財(cái)政收支逆差占名義GDP的比重提高至4.7%，其中一般公共預(yù)算財(cái)政收支差額和政府性基金收支差額的占比分別為3.5%和1.2%。上半年財(cái)政收支差額占GDP比重超過4%，這是我國改革開放以來首次出現(xiàn)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

圖6 一般公共預(yù)算財(cái)政收支差額和政府性基金收支差額合計(jì)

圖7 財(cái)政收支差額占名義GDP比重

（二）地方政府債券加快發(fā)行

圖8 地方政府債務(wù)發(fā)行

為彌補(bǔ)大量的地方財(cái)政收支逆差，2019年上半年加快地方政府債券發(fā)行。6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（下稱《通知》），對(duì)地方債進(jìn)行了規(guī)范：對(duì)沒有收益的重大項(xiàng)目，通過統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資。2019年1—6月，全國發(fā)行地方政府債券28372億元。其中，發(fā)行一般債券12858億元，發(fā)行專項(xiàng)債券15514億元；按用途劃分，發(fā)行新增債券21765億元（包括新增一般債券7899億元、新增專項(xiàng)債券13866億元），發(fā)行置換債券和再融資債券6607億元。

新增債券21765億元覆蓋了中央地方兩本賬財(cái)政收支差額的合計(jì)數(shù)21061億元，還剩余704億元。

上半年全國發(fā)行地方政府債券累計(jì)增長一倍，新增債券累計(jì)同比增長550%，專項(xiàng)債券累計(jì)同比增長322%。地方政府債券密集發(fā)行時(shí)間提前，2018年8月份發(fā)行量最大，2019年6月份單月發(fā)行6996億元，比去年8月份多發(fā)166億元。

經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2019年全國地方政府債務(wù)限額為240774.3億元。其中，一般債務(wù)限額133089.22億元，專項(xiàng)債務(wù)限額107685.08億元。

截至2019年6月末，全國地方政府債務(wù)余額205477億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)118397億元，專項(xiàng)債務(wù)87080億元；政府債券202326億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。地方政府債券剩余平均年限4.8年，其中一般債券4.8年，專項(xiàng)債券4.8年；平均利率3.52%，其中一般債券3.52%，專項(xiàng)債券3.53%。

財(cái)政“減收增支”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長

今年以來，黨中央加大了積極財(cái)政政策力度，主動(dòng)減稅降費(fèi)，擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，加快財(cái)政預(yù)算支出，目的是為了對(duì)沖中美經(jīng)貿(mào)摩擦產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長下行壓力?？陀^地看，上半年財(cái)政政策是支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的主要工具。今年上半年，積極財(cái)政政策從“減收”和“增支”兩個(gè)方向均明顯發(fā)力，對(duì)穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期已經(jīng)成效初顯，并將在滯后期進(jìn)一步顯現(xiàn)。在“減收”方面：一是個(gè)人所得稅減稅有助于增加居民可支配收入，支撐消費(fèi)。前5個(gè)月個(gè)人所得稅收入同比下降30.7%，全年可增加居民可支配收入約4000億元，如果按照30%的邊際消費(fèi)傾向測算，可拉動(dòng)GDP增長0.13個(gè)百分點(diǎn)。二是增值稅稅率下調(diào)和社保減費(fèi)不僅為企業(yè)減負(fù)，而且會(huì)通過工資調(diào)整、價(jià)格傳導(dǎo)等渠道給就業(yè)者和消費(fèi)者帶來間接紅利。在“增支”方面：上半年高于名義GDP增速的財(cái)政支出增速對(duì)穩(wěn)增長發(fā)揮著逆周期調(diào)節(jié)作用。專項(xiàng)債融資充當(dāng)重大基建項(xiàng)目資本金政策實(shí)行之后，有助于緩解基建資金缺口。

允許專項(xiàng)債資金作為資本金的政策將拉動(dòng)基建投資和GDP增長。根據(jù)《通知》要求：對(duì)沒有收益的重大項(xiàng)目，通過統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資。允許將部分專項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三項(xiàng)條件：第一，應(yīng)當(dāng)是專項(xiàng)債券支持、符合黨中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；第二，涉及領(lǐng)域主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目；第三，評(píng)估項(xiàng)目收益除償還專項(xiàng)債券本息后，其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入具備向金融機(jī)構(gòu)市場化融資條件的項(xiàng)目。假定2019年投向基建相關(guān)領(lǐng)域的比例提高至10%，按照債務(wù)上限用于資本金的專項(xiàng)債約3.4萬億元，按照資本金比例20%計(jì)算，可拉動(dòng)基建投資約1.7萬億元，按照項(xiàng)目建設(shè)周期3年計(jì)算，平均每年帶動(dòng)的增量投資約0.6萬億元，按照2018年基建投資14.5萬億元計(jì)算，專項(xiàng)債限額內(nèi)最大可拉動(dòng)基建投資增速5.8個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)GDP增長0.39%。

考慮專項(xiàng)債中基建占比適中、基建內(nèi)重大項(xiàng)目占比符合現(xiàn)實(shí)，項(xiàng)目資本金拉動(dòng)杠桿低于飽和值，整體基建的額外拉動(dòng)或在3—5個(gè)百分點(diǎn)左右，對(duì)GDP增速額外拉動(dòng)在0.2—0.4個(gè)百分點(diǎn)左右。

前述靜態(tài)分析并未考慮財(cái)政政策時(shí)滯，從上半年消費(fèi)、投資、進(jìn)出口的數(shù)據(jù)看，消費(fèi)和投資仍保持較低增速，財(cái)政支出乘數(shù)并未完全發(fā)揮效力。模型分析表明，居民消費(fèi)品零售總額、固定資產(chǎn)投資、以及GDP增長會(huì)滯后稅收和財(cái)政支出沖擊2—3個(gè)季度。

“減收增支”為特點(diǎn)的財(cái)政運(yùn)行存在的問題

（一）多重原因?qū)е露愂赵鏊俜啪?/h3>

稅收增速放緩是財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速下降的主因，導(dǎo)致稅收增速放緩的原因又包括以下幾個(gè)方面：

第一，實(shí)際和名義經(jīng)濟(jì)增長放緩。

受美國升級(jí)經(jīng)貿(mào)摩擦、國內(nèi)較高杠桿率制約增長等因素影響，2019年上半年我國經(jīng)濟(jì)增長壓力再度加大，一季度中國實(shí)現(xiàn)了6.4%的GDP增長，二季度經(jīng)濟(jì)增長6.2%。需要警惕的是，自從2018年四季度以來，我國工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)和GDP平減指數(shù)顯著回落，2019年6月份PPI（生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)）同比已經(jīng)降至零增長，今年一、二季度GDP平減指數(shù)分別降至1.4%和2.1%。

表1 2019年上半年已發(fā)行和下半年預(yù)估地方債務(wù)發(fā)行（萬億元）

圖9 中國GDP實(shí)際增速和名義增速

圖10 2007年～2019年稅收收入累計(jì)比較

在GDP實(shí)際增速下行過程中，名義GDP增速下降更加明顯，導(dǎo)致上半年稅基增速放緩、稅收增長緩慢。工業(yè)生產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售等同比增速均出現(xiàn)放緩；進(jìn)口商品、工業(yè)企業(yè)利潤總額呈負(fù)增長。經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，疊加減稅減費(fèi)，導(dǎo)致增值稅、企業(yè)所得稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅等增速放緩，部分稅種出現(xiàn)負(fù)增長。

第二，新的減稅政策導(dǎo)致主體稅種稅收收入增速放緩。

圖11 主要稅種稅收收入累計(jì)同比

圖12 2019年進(jìn)出口相關(guān)稅收出現(xiàn)逆差

2019年中央政府推出新的減稅措施，主體稅種增速下降。年初推出個(gè)人所得稅改革，一季度個(gè)人所得稅收入負(fù)增長29.7%，二季度負(fù)增長30.6%；整個(gè)上半年個(gè)人所得稅比去年同期少收2488億元。5月1日開始增值稅減稅政策正式實(shí)施，5月和6月增值稅收入分別比去年降低20%和0.4%，1—6月增值稅累計(jì)僅增長5.7%，增速回落10.9個(gè)百分點(diǎn)。另外工業(yè)企業(yè)利潤增速自2018年初下降，2019年1—5月工業(yè)企業(yè)利潤負(fù)增長2.3%，比去年同期降低18.8個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)所得稅增長5.3%，比去年同期降低7.5%。上半年增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅合計(jì)占稅收收入81%，四大稅種合計(jì)增長3.2%，比2012—2018年間的平均增速9.7%低6.5個(gè)百分點(diǎn)。

第三，進(jìn)出口相關(guān)稅收增速下降，出口退稅增加。

2 0 1 9年中國進(jìn)出口增速放緩，導(dǎo)致進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅與去年同期相比為負(fù)增長，同時(shí)為鼓勵(lì)出口而提高出口退稅率，出口退稅增加。1—6月出口退稅增長27.7%，達(dá)到9779億元，比去年同期多退2118.4億元；進(jìn)口關(guān)稅1405億元、進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅8471億元，上半年兩者合計(jì)比去年同期少征277.5億元；扣除出口退稅后，2019年上半年進(jìn)出口相關(guān)稅收累計(jì)為負(fù)8 3億元，比2 0 0 9年上半年進(jìn)出口相關(guān)稅收累計(jì)還低600億元。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，這是2016年1月份以來首次出現(xiàn)出口退稅大于進(jìn)口關(guān)稅與進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅之和。

第四，房地產(chǎn)市場交易萎縮，與房地產(chǎn)交易相關(guān)稅收增速放緩。

上半年房地產(chǎn)成交金額增長6%，增速比上年同期降低7個(gè)百分點(diǎn)，成交面積負(fù)增長2%。土地成交金額負(fù)增長27%，土地購置面積負(fù)增長27.5%。房地產(chǎn)市場交易萎縮，導(dǎo)致與房地產(chǎn)交易相關(guān)稅收增速放緩。1—6月累計(jì)，房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅合計(jì)增長3.9%，比2017年同期大幅降低14.2個(gè)百分點(diǎn)。

綜合起來看，上半年稅收總收入增長0.9%，對(duì)稅收總收入增長貢獻(xiàn)最大的依然是增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅，三者合計(jì)拉動(dòng)稅收增長5.77%。但異常的是，出口退稅、個(gè)人所得稅進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅出現(xiàn)負(fù)增長，合計(jì)拉動(dòng)稅收收入負(fù)增長5.26%。減稅措施、擴(kuò)大出口退稅以及經(jīng)濟(jì)增長放緩導(dǎo)致稅基增長緩慢是上半年稅收增速下降的主要原因。

（二）通過財(cái)政“減收增支”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”仍需要考慮政府債務(wù)負(fù)擔(dān)

圖13 2019年上半年各稅種拉動(dòng)稅收收入增長百分點(diǎn)

上半年，財(cái)政一般預(yù)算和政府性基金預(yù)算收支逆差累計(jì)占GDP比重已經(jīng)達(dá)到4.6%左右，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。

目前專項(xiàng)債并未計(jì)入財(cái)政赤字口徑，收支平衡壓力短期有所加大。但減稅降費(fèi)等收入端的財(cái)政政策具有較長時(shí)滯，未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長仍存在下行壓力，財(cái)政收入增速可能繼續(xù)放緩。如果延續(xù)“增支”策略穩(wěn)增長，財(cái)政支出仍需維持較高增速，還需要繼續(xù)增發(fā)地方政府債券。

表2 2019年1-5月部分城市財(cái)政收入和收支逆差增速（%）

2018年末我國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2019年全國地方政府債務(wù)限額為240774.3億元。今年的新增債務(wù)上限約為5.7萬億元，其中一般債券2.3萬億元，專項(xiàng)債券3.4萬億元。上半年已發(fā)行2.8萬億元（含置換或再融資），下半年債務(wù)余額還有3.53萬億元額度，具體發(fā)行規(guī)模取決于多方因素。上半年債務(wù)余額增加值占用全年可增加限額的38%，根據(jù)測算，2019年債務(wù)余額占債務(wù)限額的比例可能突破95%。如果發(fā)行規(guī)模等于上半年，全年債務(wù)余額占債務(wù)限額的比例將達(dá)到97.1%。上半年名義GDP僅增長8%，照此計(jì)算，2019年地方政府債務(wù)余額占名義GDP比重可能達(dá)到24%左右，比上年增加4個(gè)百分點(diǎn)。

從償還能力看，目前的地方政府性基金收入可以覆蓋每年新增地方政府債務(wù)。自2014年至2018年，全國土地出讓收入分別為42940億元、32547億元、37457億元、52059億元和65096億元，總收入約為23萬億元，基本上能夠覆蓋每年新增的地方政府債和當(dāng)前的債務(wù)余額。但是土地出讓收入的大部分是另有支出用途，而且下半年受房地產(chǎn)市場萎縮影響，土地出讓收入增速可能繼續(xù)下降，隨著國家對(duì)于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的持續(xù)和城市建設(shè)用地增量規(guī)模的逐步縮小，未來政府性基金收入的增量空間應(yīng)該是有限的，如果沒有替代性的基金收入來源，那么專項(xiàng)債就難以持續(xù)。

（三）地方財(cái)政收支分化，部分地區(qū)財(cái)政困難加劇

圖14 2019年1～5月部分城市一般預(yù)算收支差額

需要注意的是，地方財(cái)政收支分化巨大，部分地區(qū)財(cái)政困難加劇，財(cái)政收支平衡風(fēng)險(xiǎn)有所顯現(xiàn)。我們重點(diǎn)監(jiān)測了收入增速負(fù)增長和財(cái)政收支逆差大幅擴(kuò)大的地級(jí)市（表2）。江浙一帶的上海、杭州、蘇州、寧波、嘉興等少數(shù)城市保持一般預(yù)算收支順差。北京、重慶、貴陽等大城市財(cái)政收入負(fù)增長，但財(cái)政支出大幅上升，可能下半年支出增速會(huì)放緩；廣東、貴州、湖南、福建等均出現(xiàn)了少數(shù)城市政收入增速負(fù)增長；中西部地區(qū)個(gè)別市縣級(jí)政府一般公共預(yù)算收支困難，如果省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不及時(shí)，可能影響這些城市的一般公共預(yù)算支出（包括工資和社保等），影響社會(huì)穩(wěn)定。

預(yù)計(jì)三季度財(cái)政收支平衡壓力可能進(jìn)一步加劇，并且有向金融領(lǐng)域傳導(dǎo)擴(kuò)散的苗頭。部分地方政府融資平臺(tái)到期債務(wù)無法按時(shí)兌付，引發(fā)債券市場的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和情緒震蕩，相關(guān)地區(qū)的新債發(fā)行出現(xiàn)困難，導(dǎo)致區(qū)域性融資困難和資金成本抬升。

在加大減收和增支實(shí)施力度的當(dāng)期，盡管財(cái)政收支平衡面臨考驗(yàn)，但更應(yīng)立足于從中長期視角來看財(cái)政收支平衡問題，加強(qiáng)中長期預(yù)算滾動(dòng)編制和動(dòng)態(tài)平衡分析，保持財(cái)政收支的長期可持續(xù)性。

（四）以縮減進(jìn)出口相關(guān)稅收補(bǔ)貼貿(mào)易順差不可持續(xù)

以美元計(jì)價(jià)，上半年我國商品出口增長0.1%，進(jìn)口增長-4.3%。實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差1812億美元，順差額比上年增長33%。上半年出口退稅達(dá)到9779億元，比去年同期多退2118.4億元，綜合考慮關(guān)稅、進(jìn)口商品增值稅和消費(fèi)稅后，2019年上半年進(jìn)出口相關(guān)稅收累計(jì)為負(fù)83億元，進(jìn)出口相關(guān)稅收受到的沖擊比2009年上半年更嚴(yán)峻（圖11）。2019年上半年出口退稅削減了出口產(chǎn)品價(jià)格11%，比去年同期提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。大額出口退稅雖然換得暫時(shí)的出口增長和貿(mào)易順差，但其代價(jià)是國內(nèi)財(cái)政收支差額和地方政府債務(wù)擴(kuò)大，國際收支壓力被轉(zhuǎn)移至財(cái)政壓力。從中長期看，財(cái)政政策不應(yīng)被當(dāng)作調(diào)節(jié)國際收支的長期工具，匯率等貨幣政策應(yīng)發(fā)揮更大作用來緩解國際收支和財(cái)政壓力。

下半年需繼續(xù)落實(shí)財(cái)政“減收增支”

下半年我國經(jīng)濟(jì)仍然面臨下行壓力。一方面，中美貿(mào)易摩擦對(duì)出口和產(chǎn)業(yè)鏈的影響在下半年仍將持續(xù)顯現(xiàn)；另一方面，我國當(dāng)前處于金融周期頂部區(qū)域，金融風(fēng)險(xiǎn)仍較高。因此，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇的情況下，需要在穩(wěn)增長的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，下半年應(yīng)適時(shí)推出精準(zhǔn)逆周期調(diào)控措施，積極的財(cái)政政策加力增效，努力在資金使用效率和結(jié)構(gòu)上多下功夫，提高財(cái)政政策的“質(zhì)量”，加快“六穩(wěn)”政策落地實(shí)施。同時(shí)，要注重財(cái)政政策與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)配合，避免政策工具之間相互打架，減弱效力。

一是下半年在關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如果出現(xiàn)明顯惡化的情況下，適度加大積極財(cái)政政策實(shí)施的力度。繼續(xù)落實(shí)減稅降費(fèi)，防止名義稅率下降的同時(shí)實(shí)際稅率上升，導(dǎo)致減稅降費(fèi)達(dá)不到預(yù)期的政策效果；必要時(shí)可研究提高政府債務(wù)限額，充分保證積極財(cái)政“減收增支”對(duì)經(jīng)濟(jì)增支的拉動(dòng)作用。落實(shí)好專項(xiàng)債充當(dāng)符合條件的重大基建項(xiàng)目資本金制度。構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給的多元化投融資機(jī)制，通過專項(xiàng)債、城投債、信托計(jì)劃、PPP等渠道吸納社會(huì)資金參與。適當(dāng)調(diào)整質(zhì)押比率，增加地方債和城投債對(duì)投資者的吸引力。

二是在加快撥付進(jìn)度的同時(shí)，提高財(cái)政資金使用效率。通過建立在線平臺(tái)，公開地方政府的項(xiàng)目和債務(wù)信息，加大市場透明度；通過推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金的使用效率；通過控制政府性基金預(yù)算的用途，遏制地方政府無序無度舉債搞建設(shè)的沖動(dòng)。加強(qiáng)基建項(xiàng)目資金管理和審計(jì)，嚴(yán)防“跑冒滴漏”。防止財(cái)政存款和機(jī)關(guān)事業(yè)單位存款沉淀積壓，盤活存量資金。截至6月末，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款余額已超過30萬億元，比去年同期增長7.6%。

三是加強(qiáng)財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)配合。擴(kuò)大人民幣兌美元浮動(dòng)范圍，降低出口退稅率，更好發(fā)揮匯率等貨幣政策工具，緩解國際收支和財(cái)政收支壓力。適度提高盈利水平較高的國有金融企業(yè)利潤上繳財(cái)政的比例，同時(shí)從貨幣政策方面通過降低存款準(zhǔn)備金率、流動(dòng)性緩釋工具等渠道增加金融市場流動(dòng)性，保證市場利率穩(wěn)中趨降，促進(jìn)金融市場平穩(wěn)運(yùn)行。加快發(fā)行地方政府專項(xiàng)債，落實(shí)專項(xiàng)債重大基建項(xiàng)目資本金制度。

四是重點(diǎn)監(jiān)測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及處置機(jī)制。通過金融救助對(duì)財(cái)政收支困難加劇的局部地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)及時(shí)采取措施，完善地方政府債券管理制度，防止發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。完善各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)中西部財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)暴露的落后地區(qū)實(shí)施財(cái)政救助，同時(shí)以合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。