文/楊東民 何平 張賀全 賈強(qiáng) 周廷

前言

十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)斐然，國(guó)家公園體制試點(diǎn)作為生態(tài)文明制度改革的重要任務(wù)有序推進(jìn)。由于國(guó)家公園在我國(guó)尚屬新生事物，國(guó)家公園建設(shè)和管理需學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。本文在筆者實(shí)際調(diào)研走訪的基礎(chǔ)上，總結(jié)了瑞士和法國(guó)在國(guó)家公園等保護(hù)地社區(qū)管理、生態(tài)保護(hù)等方面的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)開(kāi)展相關(guān)工作提供借鑒。

一、歐洲部分自然保護(hù)機(jī)構(gòu)概況

（一）瑞士國(guó)家公園

瑞士國(guó)家公園坐落于瑞士東部的阿爾卑斯山，總面積超過(guò)170平方公里，是瑞士最大的自然保護(hù)地。公園成立于1914年，是歐洲的第一個(gè)國(guó)家公園，也是瑞士唯一的國(guó)家公園。公園內(nèi)景色優(yōu)美，動(dòng)植物資源豐富。

瑞士國(guó)家公園屬于世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）第一類保護(hù)地，公園內(nèi)各類自然過(guò)程受到最嚴(yán)格的保護(hù)，不受人類活動(dòng)干涉。國(guó)家公園主要職能為生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究和自然教育，而開(kāi)展科學(xué)研究和自然教育的目的是為了更好地保護(hù)生態(tài)。瑞士國(guó)家公園由9人組成的委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，日常運(yùn)行由25名全職人員和40名臨時(shí)人員負(fù)責(zé)。國(guó)家公園內(nèi)沒(méi)有原住民，也禁止人類定居，公園周邊的社區(qū)居住有6000～7000人。通過(guò)為國(guó)家公園游客提供服務(wù)，周邊社區(qū)每年約有2000萬(wàn)瑞士法郎的收入。國(guó)家公園每年管理費(fèi)用為400萬(wàn)～500萬(wàn)瑞士法郎，其中約350萬(wàn)由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。國(guó)家公園目前也面臨一些問(wèn)題，一是社會(huì)公路橫穿園區(qū)；二是河流上游建有水電站；三是缺乏野生動(dòng)物頂級(jí)捕食者，生物多樣性不完整等，這些問(wèn)題不利于公園生態(tài)系統(tǒng)的原真完整性保護(hù)。國(guó)家公園訪客中心有專門的紀(jì)念品銷售區(qū)域，其他區(qū)域承擔(dān)著自然教育的功能，通過(guò)導(dǎo)覽器講解、游戲體驗(yàn)、影像和聲音互動(dòng)等方式，幫助游客了解公園內(nèi)的自然過(guò)程、重要物種以及活動(dòng)路線和管控要求等內(nèi)容，接受生態(tài)環(huán)境教育。

（二）世界自然基金會(huì)瑞士辦公室

世界自然基金會(huì)英文簡(jiǎn)稱WWF，成立于1961年，是在全球享有盛譽(yù)的、最大的獨(dú)立性非政府環(huán)境保護(hù)組織之一，其總部位于瑞士格朗，在全世界超過(guò)100個(gè)國(guó)家有辦公室、擁有5000名全職員工，并有超過(guò)500萬(wàn)名志愿者。WWF致力于保護(hù)世界生物多樣性及生物的生存環(huán)境，旨在減少人類對(duì)這些生物及其生存環(huán)境的影響。

瑞士辦公室的基本架構(gòu)設(shè)董事會(huì)，負(fù)責(zé)重大事務(wù)的管理決策；董事會(huì)任命首席執(zhí)行官，負(fù)責(zé)日常具體工作；下設(shè)4個(gè)部門和2個(gè)小組，4個(gè)部門是轉(zhuǎn)型計(jì)劃部、社區(qū)和自然保護(hù)部、市場(chǎng)部、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)部；2個(gè)小組是國(guó)際合作組和企業(yè)傳播組。轉(zhuǎn)型計(jì)劃部主要工作是創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)的機(jī)制、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，具體包括探索綠色金融發(fā)展機(jī)制、生態(tài)保護(hù)管理和技術(shù)推廣、普及綠色生產(chǎn)理念，開(kāi)展宣傳教育項(xiàng)目等。該部門已在中國(guó)開(kāi)展了多個(gè)項(xiàng)目，與中國(guó)人壽在綠色金融方面進(jìn)行合作，開(kāi)展了“一帶一路”對(duì)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響研究等，取得了較好的效果。

（三）法國(guó)拜奧拓普公司

拜奧拓普（Biotope）是一家生態(tài)工程咨詢公司，在世界范圍內(nèi)共設(shè)有20個(gè)子公司或辦事處，擁有一支240多位專業(yè)人士組成的工作團(tuán)隊(duì)，其業(yè)務(wù)范圍包括生態(tài)專業(yè)知識(shí)、環(huán)境宣傳和自然刊物出版，具體包括區(qū)域環(huán)境治理、保護(hù)地管理、新技術(shù)開(kāi)發(fā)、宣傳教育等工作。拜奧拓普有自己的出版社，除了出版專業(yè)類及科普類書(shū)籍、設(shè)計(jì)銷售專業(yè)分析軟件等常規(guī)業(yè)務(wù)外，還承擔(dān)了社區(qū)環(huán)境教育、自然體驗(yàn)教育宣傳冊(cè)設(shè)計(jì)等工作。

拜奧拓普公司在法國(guó)及歐盟的保護(hù)地建設(shè)中的主要業(yè)務(wù)，包括制定管理方案、劃定調(diào)整邊界分區(qū)、開(kāi)展生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查及特定物種調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、自然體驗(yàn)教育等。他們認(rèn)為，法國(guó)人口密度高、人地關(guān)系緊張，美國(guó)以“封禁”為主的生態(tài)保護(hù)模式難以實(shí)現(xiàn)，只有通過(guò)謀求發(fā)展和保護(hù)的平衡，才能實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。筆者了解到他們目前做的一些項(xiàng)目，包括蠑螈棲息地遷移項(xiàng)目、鳥(niǎo)類監(jiān)測(cè)雷達(dá)技術(shù)應(yīng)用、風(fēng)電對(duì)蝙蝠的生態(tài)影響評(píng)估、法國(guó)農(nóng)業(yè)景觀生物多樣性維持、利益相關(guān)者參與的保護(hù)地管理優(yōu)化等。

（四）法國(guó)國(guó)家公園

20世紀(jì)60年代，法國(guó)頒布《國(guó)家公園法》，建立了國(guó)家公園體制，目前法國(guó)國(guó)家公園占其國(guó)土總面積的8%左右。法國(guó)國(guó)家公園秉承“生命共同體”的理念，認(rèn)為除物種和棲息地之外，人類傳統(tǒng)的生活方式也應(yīng)作為保護(hù)目標(biāo)，如在賽文山國(guó)家公園，人類傳統(tǒng)的放牧活動(dòng)已成為維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素，這種半自然生境成為國(guó)家公園首要的保護(hù)目標(biāo)。法國(guó)國(guó)家公園一般分為核心保護(hù)區(qū)和加盟區(qū)，分區(qū)主要依據(jù)為國(guó)家公園的保護(hù)目標(biāo)，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如賽文山國(guó)家公園在成立之初核心保護(hù)區(qū)僅有60人，為保護(hù)并維持半自然生境的穩(wěn)定，后來(lái)逐步增加至1000人左右。建立國(guó)家公園需要與利益相關(guān)者協(xié)商并達(dá)成一致，形成共同遵循的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并簽署協(xié)議。國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)由國(guó)家或歐盟負(fù)擔(dān)，賽文山國(guó)家公園每年需700-800萬(wàn)歐元的經(jīng)費(fèi)，其中包括500萬(wàn)左右的管理費(fèi)及100-200萬(wàn)的社區(qū)居民培訓(xùn)費(fèi)。在國(guó)家公園的監(jiān)督下，當(dāng)?shù)鼐用窨砷_(kāi)展旅游、餐飲、紀(jì)念品銷售等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，并通過(guò)國(guó)家公園品牌認(rèn)證提高產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值。

（五）賽文山國(guó)家公園

賽文山國(guó)家公園位于法國(guó)中央高原東南部，總面積2973平方公里。公園以山地和高原為主，河流、深谷、平原分布其間。公園內(nèi)現(xiàn)有71000人，有400多家農(nóng)牧場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)。美國(guó)國(guó)家地理稱，“這里不是純粹的荒野，而是法國(guó)傳統(tǒng)田園生活的寫(xiě)照”。

筆者參觀了位于國(guó)家公園外的禿鷲之家，在這里游客一方面可以通過(guò)展板、影像和實(shí)物模型及專家講解，了解禿鷲引入計(jì)劃的背景和實(shí)施過(guò)程；另一方面這里配備了監(jiān)控?cái)z像機(jī)和望遠(yuǎn)鏡，為游客提供了直接觀測(cè)禿鷲的機(jī)會(huì)，加深了體驗(yàn)的效果。禿鷲之家最初由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，但由于經(jīng)營(yíng)不善、難以維持，改由當(dāng)?shù)厝私?jīng)營(yíng)后，游客人數(shù)逐漸增加，經(jīng)營(yíng)狀況得以改善。

賽文山國(guó)家公園于20世紀(jì)70年代建立，總面積約3000平方公里，其中約1000平方公里為嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。公園管理局共有80余名工作人員，其中20人是有執(zhí)法權(quán)的自然警察。公園內(nèi)權(quán)屬情況復(fù)雜，僅50平方公里的土地歸管理局所有。大部分土地由私人、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門管理，但開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)需向國(guó)家公園申請(qǐng)并受其監(jiān)督，若環(huán)境影響評(píng)價(jià)影響較大，則需要制定相應(yīng)的對(duì)策。為實(shí)現(xiàn)草畜平衡，維持公園生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，國(guó)家公園與養(yǎng)殖戶要事先簽訂協(xié)議，確定適宜的放牧密度，幫助他們制定草場(chǎng)管理方案。國(guó)家公園還會(huì)幫助養(yǎng)殖戶申請(qǐng)法國(guó)及歐盟的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，提高他們的收入。

（六）馬蓋隆新城鹽堿地濱海保護(hù)地

馬蓋隆新城鹽堿地位于帕拉瓦桑濕地保護(hù)區(qū)（Etangs Palavasiens）中，是歐盟自然2000（Natura 2000）保護(hù)地及拉姆薩國(guó)際重要濕地。帕拉瓦桑濕地由一系列地中海典型的咸水、半咸水瀉湖群組成。該區(qū)域是遷徙鳥(niǎo)類重要的越冬地和繁殖地，還有眾多地中海區(qū)域珍稀的兩棲類、爬行類、魚(yú)類和昆蟲(chóng)在此棲息。保護(hù)區(qū)也是游客休閑觀光的好去處，允許人們有限制的進(jìn)行垂釣和狩獵活動(dòng)。

馬蓋隆新城鹽堿地原為鹽場(chǎng)，管理方本打算將鹽場(chǎng)賣給旅游開(kāi)發(fā)商，濱海管理局為保護(hù)濱海生境介入并制止了交易，并在第三方評(píng)估定價(jià)后，通過(guò)贖買的方式將該區(qū)域收歸國(guó)有。鹽堿地的日常管理工作由濱海管理局委托給當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織開(kāi)展，環(huán)保組織通過(guò)本底調(diào)查，確定了保護(hù)對(duì)象，劃定了分區(qū)，制定了相應(yīng)的管控措施，有效保護(hù)核心資源的同時(shí)，也為人類提供了游憩、教育場(chǎng)所。

二、對(duì)我國(guó)自然保護(hù)工作的幾點(diǎn)啟發(fā)

第一，高度重視自然保護(hù)。瑞士和法國(guó)根據(jù)各自國(guó)情，都建立了較為成熟的保護(hù)地體系，保護(hù)地總面積占國(guó)土面積的比例都在20%左右。從中央到地方，均有相應(yīng)的政府部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同類型保護(hù)地的管理，同時(shí)積極鼓勵(lì)高校及科研院所、NGO等參與其中。保護(hù)地所需管理經(jīng)費(fèi)主要由兩國(guó)政府承擔(dān)，同時(shí)鼓勵(lì)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)多種渠道爭(zhēng)取資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是歐盟相關(guān)的保護(hù)項(xiàng)目。十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)斐然，但在自然保護(hù)方面，我國(guó)與法國(guó)和瑞士相比還存在一定差距，特別是在管理體制和經(jīng)費(fèi)渠道上，還有很大改善和提升的空間。

第二，國(guó)家公園等保護(hù)地建設(shè)要因地制宜。盡管兩國(guó)保護(hù)理念不盡相同，但保護(hù)地建設(shè)的目的都十分明確，管理措施也緊緊圍繞目的制訂，除了少數(shù)規(guī)范由法律明確規(guī)定外，不同保護(hù)地之間沒(méi)有統(tǒng)一的分區(qū)、建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)。特別是法國(guó)，充分體現(xiàn)了因地制宜的精神，為平衡生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，在充分評(píng)估、嚴(yán)格監(jiān)督管理的條件下，國(guó)家公園的核心保護(hù)區(qū)可以有人類活動(dòng)、可以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許開(kāi)展一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。我國(guó)人口密度高、人地關(guān)系緊張，特別是在東部地區(qū)，大面積的封禁保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)，因地制宜的理念十分值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

第三，國(guó)家公園建設(shè)首先要解決好人的問(wèn)題。兩國(guó)國(guó)家公園十分重視利益相關(guān)者的意見(jiàn)，會(huì)耗費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間與他們進(jìn)行協(xié)商和溝通，爭(zhēng)取使所有人達(dá)成一致意見(jiàn)，并通過(guò)協(xié)議的方式確保管理措施落地。同時(shí)，瑞士和法國(guó)都把社區(qū)管理作為國(guó)家公園建設(shè)的關(guān)鍵，投入的力量和精力與生態(tài)保護(hù)相比不相上下。國(guó)家公園采取多種方式提升當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民收入水平，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的重要保障。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中，應(yīng)充分參照并借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，把解決人的問(wèn)題作為保護(hù)工作的關(guān)鍵，通過(guò)與各利益相關(guān)方達(dá)成一致意見(jiàn)，正確處理人的發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，落實(shí)各類保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

第四，國(guó)家公園和當(dāng)?shù)卣止っ鞔_。兩國(guó)國(guó)家公園與當(dāng)?shù)卣止っ鞔_，當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園范圍內(nèi)履行的職責(zé)職能沒(méi)有任何變化，但在開(kāi)展有較大環(huán)境影響的項(xiàng)目時(shí)，必須接受國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，若未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，需要對(duì)方案進(jìn)行修改才能實(shí)施。在法國(guó)賽文山國(guó)家公園，由于相關(guān)法律嚴(yán)禁在國(guó)家公園內(nèi)架設(shè)空中輸電線，在公園管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，當(dāng)?shù)卣疄榫用窆╇姇r(shí)采用了供電線路埋地的方式。我國(guó)國(guó)家公園和保護(hù)地建設(shè)過(guò)程中，處理好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系一直是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在深化國(guó)家公園體制改革、建設(shè)保護(hù)地體系的過(guò)程中，瑞士和法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)很有參考價(jià)值，明確保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和地方政府權(quán)責(zé)分工，共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

第五，國(guó)家公園管理和建設(shè)要吸納社會(huì)力量參與。兩國(guó)在國(guó)家公園等保護(hù)地建設(shè)中，注重發(fā)揮周邊社區(qū)、環(huán)保組織、高校及科研院所的力量。WWF深度參與了瑞士國(guó)家公園及其他保護(hù)地的管理和科研工作，甚至在一些項(xiàng)目中起到主導(dǎo)作用。法國(guó)賽文山國(guó)家公園禿鷲引入計(jì)劃中，周邊養(yǎng)殖戶提供的牲畜尸體起到了關(guān)鍵作用。法國(guó)濱海濕地的保護(hù)雖由濱海管理局主導(dǎo)，但調(diào)查、管理等具體工作則委托給當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織，周邊社區(qū)也積極參與植被群落管理，彌補(bǔ)了政府專業(yè)性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。在我國(guó)，已有各大高校和科研院所、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與了國(guó)家公園和保護(hù)地的建設(shè)和管理，但與設(shè)立國(guó)家公園較早國(guó)家相比，發(fā)揮作用還不夠突出，需要盡快建立鼓勵(lì)社會(huì)參與的機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量，彌補(bǔ)保護(hù)地建設(shè)和管理中存在的空白和短板。

第六，加強(qiáng)與國(guó)際上國(guó)家公園和生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)的合作交流。通過(guò)訪問(wèn)，無(wú)論是邀請(qǐng)方世界自然基金會(huì)瑞士辦公室、法國(guó)拜奧拓普公司，還是瑞士國(guó)家公園、賽文山國(guó)家公園，都對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)高度贊揚(yáng)，對(duì)中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)有著強(qiáng)烈和濃厚的興趣，十分渴望參與中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，表達(dá)了今后要與我國(guó)建立并深化交流合作的意愿。進(jìn)一步加強(qiáng)與國(guó)際機(jī)構(gòu)的交流合作，既能為我國(guó)國(guó)家公園體制探索和保護(hù)地體系建設(shè)貢獻(xiàn)更多的力量，也有助于提高我國(guó)的自身的實(shí)力，使我國(guó)生態(tài)研究和保護(hù)水平與國(guó)際接軌。