文/陳曦 占松林

一、概述

“十三五”期間，環(huán)保產(chǎn)業(yè)總投資有望超過17萬億元，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度也越來越高。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)家財(cái)政收入放緩、財(cái)政支出壓力巨大。在此背景下，PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑，受到政府和社會(huì)資本的青睞。截至2019年6月中旬，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫中的項(xiàng)目共計(jì)8921個(gè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)的PPP項(xiàng)目共862個(gè)，排在行業(yè)第三位。2019年《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案》的頒布、要求基本消除黑臭水體，水環(huán)境的治理不再只關(guān)注生活污水處理，而是更關(guān)注管網(wǎng)和河道整治。正是因?yàn)榇蠹覐V泛意識(shí)到黑臭在水里、根源在岸上、核心在管網(wǎng)，越來越多的“廠網(wǎng)一體”“廠網(wǎng)河一體”的PPP項(xiàng)目被包裝出來，“網(wǎng)”已被列入整治之首。

由于每個(gè)城區(qū)的排水管網(wǎng)一般在城市建設(shè)初期就已經(jīng)建好，并由政府部門運(yùn)營(yíng)。隨著城市的發(fā)展、地面環(huán)境的變化，已使地下的排水管網(wǎng)出現(xiàn)各種缺陷，比如破裂、變形、腐蝕、錯(cuò)口、滲漏等，對(duì)管網(wǎng)的摸查和修復(fù)十分耗時(shí)且工作量巨大；對(duì)于新建的管網(wǎng)，前幾年無須太多的日常維護(hù)內(nèi)容、大修和更新，周期不好預(yù)測(cè)。因此，PPP項(xiàng)目在可研或初設(shè)階段很難測(cè)算出管網(wǎng)維護(hù)的準(zhǔn)確成本，導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中無法對(duì)管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)準(zhǔn)確計(jì)算，為后期的項(xiàng)目實(shí)施帶來困擾。

二、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本確定的問題

1.運(yùn)維維護(hù)內(nèi)容

由于管網(wǎng)一般都是埋在地下，最短的幾公里，最長(zhǎng)的幾十、甚至幾百公里，具有較強(qiáng)的隱蔽性，日常的運(yùn)營(yíng)維護(hù)難度較大。管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容主要包括管網(wǎng)的日常巡視檢查，管道疏通清淤，維修或更換檢查井內(nèi)設(shè)施，拆除管道封堵，閘門維修，局部破損管道修復(fù)等。

2.根據(jù)設(shè)計(jì)準(zhǔn)則確定

《給水排水設(shè)計(jì)手冊(cè)》第10冊(cè)中的技術(shù)經(jīng)濟(jì)部分指出，排水工程成本費(fèi)用主要包括日常檢修維護(hù)費(fèi)和大修費(fèi)。大修費(fèi)提存率分為兩檔，國(guó)產(chǎn)為2.4%，進(jìn)口為2.2%。日常檢修維護(hù)費(fèi)率，一般按固定資產(chǎn)價(jià)值的1%計(jì)算，或者與大修費(fèi)合并計(jì)算。因此，可以估計(jì)出管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)率為固定資產(chǎn)的2.2%～3.4%。目前一些PPP項(xiàng)目多采用2%的費(fèi)率估算管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，有的以此為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行包干價(jià)。

3.根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)確定

許多PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)于2%的費(fèi)率感覺偏高，但又不能給出合理的范圍，因此會(huì)參考周邊省市的同類項(xiàng)目里管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用單價(jià)。在已實(shí)施的含管網(wǎng)維護(hù)的PPP項(xiàng)目中，很多項(xiàng)目把管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)單價(jià)（萬元/公里·年）作為招標(biāo)標(biāo)的，這個(gè)單價(jià)中有的包括建設(shè)成本，有的包含大修更新。一般的項(xiàng)目會(huì)把建設(shè)成本列入可用性服務(wù)費(fèi)，對(duì)于大修更新單獨(dú)批預(yù)算，因此對(duì)只含日常檢修維護(hù)費(fèi)單價(jià)的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如下表所示：

部分PPP管網(wǎng)項(xiàng)目日常檢修維護(hù)費(fèi)中標(biāo)價(jià)格表

從上表可以看出，根據(jù)項(xiàng)目所用管徑的不同、地方物價(jià)水平不同等因素，管網(wǎng)日常檢修維護(hù)費(fèi)單價(jià)在1萬元/公里·年～3萬元/公里·年，實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)項(xiàng)目具體情況，結(jié)合周邊的單價(jià)情況酌情定價(jià)。

4.存在的問題

對(duì)于存量管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)很難在管網(wǎng)排查完成前準(zhǔn)確評(píng)估；對(duì)于新建管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，前期運(yùn)維工作量少，后期運(yùn)維又會(huì)涉及大修和管網(wǎng)更新，也很難準(zhǔn)確評(píng)估運(yùn)營(yíng)期每年的 費(fèi)用。如果采用包干價(jià)或參考周邊經(jīng)驗(yàn)價(jià)格，無論哪種方式都很容易與實(shí)際情況產(chǎn)生出入，如果實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)高于約定價(jià)格，則社會(huì)資本方需承擔(dān)超出部分費(fèi)用；如果實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)低于約定價(jià)格，則政府方需承擔(dān)不必要的支出。

三、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用確定方法建議

從本質(zhì)上講，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用確定方法的選擇也是對(duì)合同模式的選擇，適用的合同模式有兩種，分別為固定價(jià)格合同模式和成本加酬金合同模式。

1.固定價(jià)格合同模式

固定價(jià)格合同是指在政府方和項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同中約定好管網(wǎng)的年運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)總價(jià)或每公里運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)單價(jià)，除了發(fā)生重大變更，一般不允許調(diào)整合同價(jià)格。在這類合同中項(xiàng)目公司承擔(dān)了全部的工作量和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，但可通過提高運(yùn)營(yíng)效率，獲得更高收益。實(shí)施機(jī)構(gòu)比較喜歡采用固定價(jià)格合同模式，因?yàn)殡p方結(jié)算方式較為簡(jiǎn)單，比較省事。

一般來說，城市的存量管網(wǎng)一般都是由政府主管部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)或主管部門委托第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，如果政府方擁有較多的類似項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和成本數(shù)據(jù)積累，可采用固定價(jià)格合同模式。項(xiàng)目公司由于有先進(jìn)的管理體制和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)物有所值，一般要比政府運(yùn)營(yíng)成本低。因此當(dāng)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍明確時(shí)，可將政府部門運(yùn)營(yíng)類似項(xiàng)目的成本數(shù)據(jù)庫按差異因素進(jìn)行調(diào)整后確定為運(yùn)營(yíng)成本攔標(biāo)價(jià)，采用固定價(jià)格作為標(biāo)的，由社會(huì)資本方競(jìng)價(jià)產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本基準(zhǔn)值，那么最終確定的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)相對(duì)更準(zhǔn)確與合理。

2. 成本加酬金合同模式

成本加酬金合同也稱為成本補(bǔ)償合同，這是與固定價(jià)格合同正好相反的合同。對(duì)于PPP項(xiàng)目中管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)在簽訂合同時(shí)不能確定，只能確定酬金（合理利潤(rùn)率）的取值或者計(jì)算原則，政府最終支付費(fèi)用時(shí)將按照實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本再加上一定的酬金（合理利潤(rùn)率）進(jìn)行計(jì)算。

在政府方和社會(huì)資本方預(yù)測(cè)運(yùn)營(yíng)成本的可靠性較差、運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍在開始時(shí)無法準(zhǔn)確定義、需要在以后進(jìn)行調(diào)整的情況下，應(yīng)使管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)價(jià)格具有一定的靈活性，以便持續(xù)穩(wěn)定安排合同項(xiàng)下的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，建議采用成本加酬金合同模式。目前在實(shí)際PPP項(xiàng)目操作中，主要有兩種方式，分別為“一編一審”模式和建立專項(xiàng)基金模式。

（1）“一編一審”模式

“一編一審”模式，是每年初由項(xiàng)目公司對(duì)照實(shí)施機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)手冊(cè)，編制基本運(yùn)營(yíng)維護(hù)預(yù)算，由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或召開專家評(píng)審會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核后確認(rèn)，作為項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)支出的控制目標(biāo)。到年底，項(xiàng)目公司編制實(shí)際運(yùn)營(yíng)費(fèi)用明細(xì)并交實(shí)施機(jī)構(gòu)核算，實(shí)施機(jī)構(gòu)可委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或召開專家評(píng)審會(huì)對(duì)實(shí)際發(fā)生費(fèi)用進(jìn)行審核，最終確定政府實(shí)際需支付的相對(duì)準(zhǔn)確運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。此模式可以在簽訂合同前先估算一個(gè)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中按最終審定后的費(fèi)用進(jìn)行支付，既能保障項(xiàng)目公司根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本得到合理回報(bào)，又能讓政府的錢花得明白與合理。漳州市某水環(huán)境治理項(xiàng)目中管網(wǎng)及河道治理運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)采用“一編一審”方式，獲得政府方和社會(huì)資本方一致肯定。

（2）建立專項(xiàng)基金

社會(huì)資本方不敢輕易報(bào)價(jià)，主要是管網(wǎng)的大修和更新具有不確定性，很難預(yù)估是幾年發(fā)生一次，也很難預(yù)估每次的費(fèi)用。大部分政府方考慮到自身財(cái)務(wù)狀況等原因，都希望把大修和更新費(fèi)打進(jìn)項(xiàng)目包，不愿意單獨(dú)再批預(yù)算實(shí)施。項(xiàng)目公司可以建立管網(wǎng)專項(xiàng)基金，是專門用于已建排水管網(wǎng)的大修和更新的費(fèi)用支付，以及超過管網(wǎng)日常維修范圍的搶修、搶險(xiǎn)費(fèi)用支付。

社會(huì)資本方在管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)報(bào)價(jià)中，加入大修和更新費(fèi)用的計(jì)提，這樣項(xiàng)目公司在收到政府方每期支付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用后，按照前期測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)將大修和更新費(fèi)計(jì)提到管網(wǎng)專項(xiàng)基金。若該年度專項(xiàng)基金有剩余，應(yīng)累計(jì)到下一年度；若該年度專項(xiàng)基金不足以覆蓋相關(guān)費(fèi)用，則實(shí)施機(jī)構(gòu)將費(fèi)用超出部分列為新增資本性支出，并通過合法程序調(diào)整管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)單價(jià)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)若專項(xiàng)基金尚有剩余，剩余資金歸政府所有。

已建排水管網(wǎng)在運(yùn)營(yíng)維護(hù)中，若項(xiàng)目公司確認(rèn)部分已建排水管網(wǎng)不具備排水管網(wǎng)的普通維修條件或根據(jù)地方排水規(guī)劃該部分已建管網(wǎng)將不能繼續(xù)投入使用的，只能通過大修或更新解決，則項(xiàng)目公司應(yīng)將此類項(xiàng)目列入下一年度維修及更新計(jì)劃。項(xiàng)目公司應(yīng)在每一運(yùn)營(yíng)年度結(jié)束之前上交下一個(gè)運(yùn)營(yíng)年度維修計(jì)劃，上報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)綜合考慮其必要性及投資控制的要求進(jìn)行調(diào)整與審批。若該筆大修或更新費(fèi)用支出超過一定金額，則在大修或更新工程完工后，該工程所產(chǎn)生的費(fèi)用作為排水管網(wǎng)專項(xiàng)基金支出。專項(xiàng)基金使用后不足的部分由項(xiàng)目公司補(bǔ)足，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將超出部分列為新增資本性支出，通過合法程序調(diào)整到管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)單價(jià)中。池州市某市政排水項(xiàng)目采用建立專項(xiàng)基金的方式，很好地解決了管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)初期難以確定的問題。

四、結(jié)束語

從最初的廠網(wǎng)分離，到現(xiàn)在的“廠網(wǎng)一體化”，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體發(fā)生了實(shí)質(zhì)改變。管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)與水環(huán)境治理密切相關(guān)，但其無收費(fèi)機(jī)制，不具有經(jīng)營(yíng)性；再加上管網(wǎng)的排查耗時(shí)耗財(cái)耗力，讓社會(huì)資本方建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管網(wǎng)，來啃這個(gè)“硬骨頭”，的確是沒有太多的吸引力。但為了能徹底治理好水環(huán)境，必須把廠、網(wǎng)、河作為一個(gè)整體去管理。讓社會(huì)資本方來承擔(dān)這個(gè)任務(wù)，需要給予一定的利潤(rùn)空間，但又要限制其暴利，還要保證其風(fēng)險(xiǎn)可控。為了準(zhǔn)確評(píng)估管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，保障政府方和社會(huì)資本方的利益，可以嘗試基于政府部門數(shù)據(jù)庫建立前期估算運(yùn)營(yíng)成本基準(zhǔn)值、運(yùn)營(yíng)期采用“一編一審”或建立專項(xiàng)基金的方式，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中設(shè)計(jì)好費(fèi)用認(rèn)定和支付流程，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)維護(hù)的順利實(shí)施，保證河道水體和污水處理廠進(jìn)水的達(dá)標(biāo)，最終協(xié)助完成城鎮(zhèn)污水提質(zhì)增效的目標(biāo)。