王 晟

（長(zhǎng)沙嘉和建筑設(shè)計(jì)有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》作為習(xí)近平新時(shí)代改革開放轉(zhuǎn)型中的區(qū)域開放開發(fā)戰(zhàn)略中綱領(lǐng)性文件，不僅提出要發(fā)揮長(zhǎng)江流域重大城市群、超大城市、特大城市與大城市的帶動(dòng)作用，而且要求長(zhǎng)江流域各支流上的中小城鎮(zhèn)要高度積聚，形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)、結(jié)構(gòu)合理、集約高效、綠色低碳的新型城鄉(xiāng)空間關(guān)系。

1 流域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與延伸

我國(guó)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、聚集產(chǎn)業(yè)和人口能力各不相同，借鑒楊金龍對(duì)汾河流域經(jīng)濟(jì)劃分和“十三五”規(guī)劃的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，將我國(guó)38個(gè)三級(jí)流域單元化分為幼稚型、成長(zhǎng)型、成熟型、發(fā)達(dá)型四種[1]。

在踐行習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“山水林田湖草生命共同體”理念的當(dāng)下，流域經(jīng)濟(jì)就是一種以流域?yàn)橹饕臻g載體的經(jīng)濟(jì)類型，他代表著一種高質(zhì)量的綜合性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

以小支流為發(fā)展載體的中小城鎮(zhèn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，宜注重水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和水資源保護(hù)“三水共治”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和構(gòu)建循環(huán)生態(tài)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，理清政府和市場(chǎng)等多元主體的作用，并建立集約資源的開發(fā)模式。

2 縣級(jí)城鄉(xiāng)空間的轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)

2.1 多維度審視縣級(jí)城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型

（1） 從政策制定的維度看，黨的十六大至十九大報(bào)告中均提及城鄉(xiāng)空間關(guān)系的發(fā)展問(wèn)題?！爸醒胍惶?hào)文件”連續(xù)16年聚焦“三農(nóng)問(wèn)題”、農(nóng)村改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，每年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了表述。此外，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同樣也強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)空間的積極轉(zhuǎn)型。

（2） 從規(guī)劃實(shí)踐的維度看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立的“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—城市規(guī)劃—鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃—村莊規(guī)劃”四級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，從法定規(guī)劃的角度完善和規(guī)范了城鄉(xiāng)空間規(guī)劃編制體系。在具體規(guī)劃實(shí)踐中，縣級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制依照法定體系進(jìn)行，并擴(kuò)展至多縣聯(lián)合的宏觀層面和自身一體化的中觀層面，多樣化規(guī)劃類型在促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合。

（3） 從理論研究維度看，關(guān)于城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型的研究在不斷更新，伴隨著政策文件和規(guī)劃實(shí)踐，在專業(yè)年會(huì)和眾多期刊上，都對(duì)具有地方特質(zhì)的城鄉(xiāng)空間環(huán)境變化進(jìn)行了跟蹤。“城鄉(xiāng)空間格局、城鄉(xiāng)環(huán)境更替、城鄉(xiāng)空間治理”等關(guān)鍵詞依然是業(yè)界關(guān)注的主流[2]。

2.2 多層面判讀轉(zhuǎn)型演變現(xiàn)狀特征

（1） 城鄉(xiāng)空間布局混亂。受“城市偏向”政策的長(zhǎng)期影響，形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)環(huán)境差異巨大，雖然城市強(qiáng)大的輻射能力可就近帶動(dòng)近郊鄉(xiāng)村地區(qū)，但是眾多的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村和規(guī)模較小、產(chǎn)能不足的小城鎮(zhèn)卻成了被孤立對(duì)象。集聚的城市經(jīng)濟(jì)與分散的鄉(xiāng)村 （鎮(zhèn)） 經(jīng)濟(jì)形成鮮明對(duì)比，導(dǎo)致城市空間的無(wú)序蔓延和鄉(xiāng)村 （鎮(zhèn)） 空間的遍地開花，城鄉(xiāng)空間布局較為混亂。

（2） 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理與鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用不集約并存。高速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城鎮(zhèn)擴(kuò)張和人口集聚，使得城鎮(zhèn)建成區(qū)的土地承載壓力在不斷加大，而鄉(xiāng)村土地使用集約化程度在不斷降低。因此，為杜絕城鎮(zhèn)建設(shè)吞噬鄉(xiāng)村非建設(shè)區(qū)，鄉(xiāng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田等惡性事件，須提高鄉(xiāng)村空間的土地集約利用度，節(jié)約土地資源，為城鎮(zhèn)騰出更多土地指標(biāo)。

（3） 多重規(guī)劃類型指引不強(qiáng)且銜接不夠。宏觀規(guī)劃類型缺乏實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)，即便是較為成熟的規(guī)劃體系，也更多地注重的是“點(diǎn)”而非“面”，對(duì)于城鄉(xiāng)空間的深度融合指引性不強(qiáng)。各規(guī)劃編制的部門和目的不同，編制內(nèi)容和管理層面都存在銜接不暢，“多規(guī)合一”的規(guī)劃模式依然在尋找合理的融合方式。

3 重塑縣級(jí)城鄉(xiāng)空間的路徑

3.1 確定基本空間單元

以縣為單位的行政區(qū)域作為我國(guó)行政劃分級(jí)別的中間環(huán)節(jié)，其覆蓋區(qū)域更多是縣城與鄉(xiāng)村，從經(jīng)濟(jì)等發(fā)展單元看，他更有利于“城—鎮(zhèn)—村”三者之間的互動(dòng)，若理清城鄉(xiāng)空間演變的過(guò)程、現(xiàn)狀及問(wèn)題，則可科學(xué)支撐整個(gè)縣級(jí)層面的城鄉(xiāng)融合。

3.2 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展功能

在新一輪國(guó)土空間藍(lán)圖構(gòu)建中，不僅要對(duì)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)空間分布等進(jìn)行劃定，更要對(duì)多要素融合后的縣級(jí)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和縣城鎮(zhèn)村體系進(jìn)行明確，此舉重在協(xié)調(diào)新體系下的城鄉(xiāng)發(fā)展功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體的和諧局面形成。

3.3 構(gòu)建法律法規(guī)體系

以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的管理模式為制度基點(diǎn)，趁改革時(shí)勢(shì)精簡(jiǎn)和整合相關(guān)部門，從機(jī)制上逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”目標(biāo)。建立縣級(jí)“城—鎮(zhèn)—村”的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)規(guī)劃編制與建設(shè)實(shí)施。跟蹤新的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，“自上而下”采取一套標(biāo)準(zhǔn)。

4 新晃縣舞水河段規(guī)劃探析

新晃縣位于湖南省最西部，沅水支流舞水的中游，舞水河全線貫穿縣城境內(nèi)，高鐵時(shí)代帶來(lái)的便利正在讓這座小城發(fā)生巨變。

4.1 任務(wù)要求與思路創(chuàng)新

起初任務(wù)是結(jié)合長(zhǎng)約10 km的舞水河段兩岸現(xiàn)有建設(shè)情況與相關(guān)規(guī)劃要求，重點(diǎn)梳理兩岸土地、岸線等資源條件，結(jié)合更新業(yè)態(tài)與重要節(jié)點(diǎn)等開發(fā)利用，為進(jìn)一步管控土地提供指導(dǎo)。經(jīng)過(guò)調(diào)研和初步溝通后，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)提出大膽構(gòu)想，以舞水河為重要載體，將新晃縣城、高鐵新區(qū)、柏樹林工業(yè)區(qū)、酒店塘化工區(qū)、魚市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)以及前鋒工業(yè)示范區(qū)等組合的區(qū)域作為研究范圍，重建“城—鎮(zhèn)—村”完整的基本空間單元。試圖構(gòu)架合適的支撐系統(tǒng)，對(duì)城鄉(xiāng)格局與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌提升，為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制探索新思路。

探究舞水河段特質(zhì)、新時(shí)代理念與政策背景，結(jié)合新晃縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，欲借助舞水河進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在區(qū)域統(tǒng)籌中，以已有規(guī)劃和建設(shè)為依托；在空間管制與生態(tài)利用中，提出發(fā)展田園文旅的控制目標(biāo)；在行動(dòng)計(jì)劃中，協(xié)調(diào)多個(gè)行政主體的利益和訴求。思路創(chuàng)新框架如圖1所示。

圖1 思路創(chuàng)新框架

4.2 重點(diǎn)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略

將研究中的“城—鎮(zhèn)—村”基本空間單元耦合致以弱化的舞水流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶中，具有典型縣級(jí)城鄉(xiāng)空間特征的重點(diǎn)問(wèn)題主要有：

（1） 山水林田等生態(tài)資源好，但保護(hù)利用極少，舞水上游較好的水質(zhì)土壤，依然受到重工業(yè)的污染；

（2） 跨區(qū)域的交通能力強(qiáng)，但其內(nèi)部聯(lián)絡(luò)性差，高鐵站與舞水河段兩端的產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)區(qū)幾乎沒(méi)有通道，舞水沿線自身的通航能力完全退化；

（3） 產(chǎn)業(yè)類型與平臺(tái)優(yōu)質(zhì)，但被遺棄的老工業(yè)區(qū)閑置已久，產(chǎn)業(yè)更替停滯；

（4） 自然與民俗特色的景點(diǎn)多，但未形成全域旅游網(wǎng)絡(luò)，品牌影響力較弱；

（5） 基礎(chǔ)設(shè)施類別全面，單核集聚性強(qiáng)，但服務(wù)能力無(wú)法匹配實(shí)質(zhì)發(fā)展需求。

針對(duì)以上問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)操作中面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，融合“特色小鎮(zhèn)和田園綜合體”，利用舞水流域的串聯(lián)作用，提出具有民族特色“侗城—侗鎮(zhèn)—侗鄉(xiāng)”策略，以“產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”為發(fā)展目標(biāo)，將產(chǎn)城 （鎮(zhèn)） 融合、鄉(xiāng)村建設(shè)緊緊地鑲嵌在一起。

4.3 空間統(tǒng)籌與行動(dòng)協(xié)調(diào)

以舞水流域經(jīng)濟(jì)帶為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)空間，須協(xié)調(diào)所有城鄉(xiāng)發(fā)展功能，從城鄉(xiāng)格局、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)選擇、旅游策劃、交通與配套設(shè)施五個(gè)空間類型進(jìn)行總體統(tǒng)籌。

（1） 重構(gòu)城鄉(xiāng)格局，打破現(xiàn)狀圍繞高鐵站建設(shè)的單一格局，主張沿舞水流域整體向西拓展，形成“一軸一心雙驅(qū)多點(diǎn)”的流域帶新格局。

（2） “三水共治”+河灘棕地修復(fù)，舞水流域涵蓋的水系藍(lán)線劃定、防洪防澇標(biāo)準(zhǔn)提升、污染源的清理與控制都須同步投入，尤其是遺留的重工業(yè)污染區(qū)，急需治理受污染的河岸線，連續(xù)性種植植物以整頓、救治場(chǎng)地中受污染的土壤，耐性的進(jìn)行長(zhǎng)期生態(tài)修復(fù)。

（3） 轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)類別，分段確定舞水河沿線產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載體，包含工業(yè)集中區(qū)、田園綜合體等，分別提出布局指引，以求差異化發(fā)展，同時(shí)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展清單，避免污染型產(chǎn)業(yè)入駐，轉(zhuǎn)型綠色田園服務(wù)。

（4） 策劃旅游發(fā)展空間，以“美麗侗鄉(xiāng)，智慧新晃”為總體定位，明確“兩軸、三片、多點(diǎn)”的區(qū)域旅游空間結(jié)構(gòu)，利用舞水河為主軸串聯(lián)沿線景點(diǎn)，并依托各景點(diǎn)特質(zhì)劃分鮮明的旅游專線，布局不同等級(jí)的旅游服務(wù)點(diǎn)。

（5） 構(gòu)建公路+慢行綠道+航道骨架，增加內(nèi)部聯(lián)絡(luò)通道和設(shè)施服務(wù)點(diǎn)，提升舞水兩岸慢行綠道的舒適性，恢復(fù)舞水流域Ⅶ級(jí)航道功能，結(jié)合旅游線路打造十里水上游線。同時(shí)，提升重大基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)等級(jí)。

為保障規(guī)劃實(shí)施的可指導(dǎo)性，須當(dāng)?shù)卣∪珔^(qū)域法規(guī)體系，強(qiáng)化法制化監(jiān)管效能，推進(jìn)行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位等方面進(jìn)行行動(dòng)協(xié)調(diào)。

5 結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)城鄉(xiāng)空間的重塑需要改變?cè)械募軜?gòu)體系和治療長(zhǎng)期的痼疾，在新的國(guó)土空間規(guī)劃中提升流域經(jīng)濟(jì)的催動(dòng)力是帶動(dòng)城鄉(xiāng)空間關(guān)系轉(zhuǎn)型和縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的又一良策。分析影響縣級(jí)城鄉(xiāng)空間關(guān)系的多個(gè)因子，重新明確“城—鎮(zhèn)—村”的基本空間單元，協(xié)調(diào)三者之間多層面的發(fā)展功能，在適應(yīng)新形勢(shì)下探索可行的法律法規(guī)，將流域經(jīng)濟(jì)融入城鄉(xiāng)空間載體中，為適應(yīng)未來(lái)新時(shí)代的發(fā)展增強(qiáng)自身底蘊(yùn)和競(jìng)爭(zhēng)力。