馬金祥 宋秋英

編者按：2019年6月23日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，提出要加強品德修養(yǎng)教育，強化學生良好行為習慣和法治意識養(yǎng)成。可見，國家對于青少年法治教育提出了更高的要求。為探求新時代中國青少年法治教育內容、方式和發(fā)展趨勢，本刊對北京師范大學法學院副院長、博士生導師袁治杰進行了專訪。袁治杰系德國法蘭克福大學法學博士，北京教育法治研究基地副主任，全國首套兒童法治教育繪本《正義島》合作作者。

一、沒有擁有法治意識的國民，就不可能有真正的法治

《世界教育信息》：尊敬的袁老師，您好！很高興您能接受我們的專訪?！蛾P于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》提出，要加強品德修養(yǎng)教育，強化學生良好行為習慣和法治意識養(yǎng)成。在您看來，為什么國家如此重視少年兒童的法治教育？

袁治杰：國家這幾年開始全面重視青少年法治教育。黨的十八屆四中全會全面確立了依法治國的方略，并決定“將法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。為了貫徹執(zhí)行這一方略，教育部、司法部和全國普法辦聯合發(fā)布了《青少年法治教育大綱》。在這之前國家僅僅是通過普法宣傳的方式推廣法治觀念，從未將法治教育上升到國民教育的高度，現在這樣做一定有其深刻的原因。

我認為主要有以下三方面的因素。其一是政治因素。改革開放之前法治的缺失造成了一系列惡果。為了糾正這些錯誤，我國從改革開放之初就開始全面恢復法治秩序。這個過程持續(xù)了40年。通過這些年的法治建設，我國社會生活的基本方面做到了有法可依，這為全面依法治國提供了基本條件，國家領導人治國理政的意識也發(fā)生了明顯的轉變。過去這些年無論是經濟方面還是政治方面都給國家治理提出了挑戰(zhàn)。全面依法治國正是應對國家治理的主要方案。

其二是社會因素。我國雖然已經在各領域都制定了規(guī)范，從法律、行政法規(guī)到部門規(guī)章等，但是這些法律規(guī)范在實際生活當中并沒有得到良好的遵守。國民法治意識的缺失表現在方方面面，如因為排隊爭議持刀捅人的、因為售票爭議掐死乘客的、因為遲到逼停高鐵的。這些事件都是因為國民欠缺法治意識。

其三，經濟發(fā)展也扮演了非常重要的角色。經濟的急劇發(fā)展使得社會關系變得異常復雜，依靠“人治”的方式已經無力應對日趨復雜的社會關系。當然從另一個方面來說，在經過幾十年的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型之后，經濟與社會結構相對趨于穩(wěn)定，為法治框架的建立奠定了相對穩(wěn)定的基礎。如果社會每天都處在劇烈變動之中，可想而知，法治是很難確立的。

可能有人會說，我們有這么多法律，規(guī)定了那么多責任，只要嚴格執(zhí)法就能解決問題。孟子說過一句話，叫做“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，光靠嚴刑峻法是不足以解決問題的。例如，我國醉駕入刑，執(zhí)行地非常嚴格，可是酒后駕車的人依然非常多，每年都有非常多的人因為醉駕入刑。顯然光靠責罰并不足以解決全部問題。

實際上，整個社會對基本規(guī)則的認可、對法律的尊重和崇尚是非常重要的。沒有擁有法治意識的國民，就不可能有真正的法治。為了從根本上解決問題，必須將法治觀念深入到人們的內心。法治只有被人民信仰，才有可能實現。因此必須要強化國民法治意識的養(yǎng)成。

二、從法制教育到法治教育，體現的是法律作為統(tǒng)治工具轉變?yōu)槠湓谡麄€政治、社會生活中的最高屬性

《世界教育信息》：從法制教育到法治教育，體現了什么樣的轉變？

袁治杰：這個轉變花費了30年的時間。改革開放之后國家強調的更多是法制，國家的各種普法宣傳，官方說法都是“法制宣傳”。2001年設立的“法制宣傳日”也是宣傳法制。法制，強調的是具體的法律制度，其背后蘊藏的觀念是法律是統(tǒng)治的工具，更多強調的是法律的工具屬性。

而法治就完全不一樣了，強調法律在整個政治、社會生活中的最高屬性。這一點在英文里面表現得非常明顯，就是“rule of law”和“rule by law”這兩者之間的區(qū)別?！皉ule by law”就是借助法律來治理，法律不過是一個工具和手段而已。而“rule of law”則強調法律至高無上的地位，沒有人高于法律。我國古代有一句話“王子犯法與庶民同罪”，這固然表面上是強調法律面前人人平等。但是，皇帝犯法與庶民同不同罪呢？在古代這是個偽命題，因為皇帝不可能犯法，因為皇帝就是法。法國國王路易十四有一句“朕即國家”的名言，《資治通鑒》里面也有“人主無過舉”的說法。對于皇帝而言，是言出法隨，因此皇帝是高于法律的，根本不受法律的制約。法律不過是皇帝統(tǒng)治臣民的工具。而法治則強調法律的統(tǒng)治，法律高于所有人。我國憲法也明確規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等，沒有人有高于法律的地位。

當然法治本身還有很多具體的要求，比如法律本身是通過民主的方式制定出來的，立法本身得合乎憲法和法律的規(guī)定，法律必須是明確的、穩(wěn)定的、不能溯及既往，司法機關必須獨立辦理案件，行政機關必須要受到法律的拘束，法律沒有授權之事行政機關無權實施等，這些都是法治原則的體現。只有這些基本法治原則都得到遵守，法治才算落到實處。

三、正確的青少年法治教育，應該首先從權利的教育著手，而非目前流行的義務的教育

《世界教育信息》：在青少年的司法保護工作中，需要怎樣貫徹青少年的法治教育？

袁治杰：我國青少年違法犯罪情況，雖然依據國家統(tǒng)計局的數據顯示近十年來有所下降，但是其形勢依然非常嚴峻。2017年一年未成年人犯罪總人數達到32778人，總量觸目驚心。極端惡性的案件也時有發(fā)生，沒有構成犯罪但是引發(fā)全面關注的校園欺凌事件也多有發(fā)生，可以說對于青少年的法治教育已經刻不容緩。然而實施青少年法治教育，這的確是一個新的挑戰(zhàn)。設想一下，如果我們僅告訴未成年人14歲之前不負刑事責任，18歲之前不能判處死刑，這樣的教育顯然并不能起到正面積極的作用。

正確的青少年法治教育，應該首先從權利的教育著手，而非目前流行的義務的教育。法治教育的首要目標不應該是馴服孩子，而應該是培養(yǎng)其權利意識。只有意識到自己的權利，才能意識到別人的權利。這種權利意識具有強烈的社會屬性，其只有在社會關系維度中才能被真正理解。意識到別人的權利，才能知道不應該侵犯別人的權利。所謂推己及人、己所不欲勿施于人就是這個意思。

對于已經犯罪的以及其他被拘禁的未成年人，對他們的法治教育尤其重要。對可塑性極強的未成年人，要特別強調刑罰的矯正屬性，而非懲罰屬性。對他們的懲罰，目的主要在于讓他們改過自新。美國這方面做得很好，由攻讀法律學位的學生（經歷過本科學習的碩士生）給這些問題學生系統(tǒng)傳授法律知識，幾乎每個法學院都有所謂的街頭法項目（Street Law Program），其中非常重要的內容就是給青少年傳授法律知識。由他們來教授知識，未成年人顯然更加易于接受。這一方面我國以后可以大大加強。

四、開發(fā)法治教育繪本需要作者對法治有真正的理解，并且要站在孩子的視角

《世界教育信息》：您曾經開發(fā)了兒童法治教育繪本《正義島》。我國市面上充斥著大量國外引進的繪本。您認為開發(fā)適合中國兒童的法治繪本的關鍵在哪些方面？

袁治杰：兒童法治教育繪本《正義島》是中國市面上第一套法治教育類的繪本，是我們律豆博士團隊（北京師范大學法學院張江莉、賀丹、袁治杰）合作創(chuàng)作的。正因為這套繪本，律豆博士被很多人稱為青少年法治教育第一人，這當然是過譽了，但我們這些年來確實在持之以恒從事這方面的工作。創(chuàng)作兒童法治教育繪本的念頭最初是我于2014年提出來的，之后就得到了張江莉和賀丹兩位老師的響應。我為什么要提議創(chuàng)作這樣一套給孩子普法的書呢？

對于形形色色違法亂紀的事情，我們作為在北京師范大學的教師，尤其還是法學教授，無法做到無動于衷。我們從事教育工作，本質就是教書育人，堅守著我們的校訓——“學為人師，行為世范”。用教育來解決問題，是不言而喻的。我始終堅信，教育是最好的預防犯罪的手段。雨果說過，“多建一所學校，就少建一座監(jiān)獄”，我們堅信教育的力量。然而，令我困惑的是，我每天撰寫的學術論文，也只有少數專業(yè)人士才會閱讀。如何才能將我所學傳授給更廣大的青少年朋友們，就成了我面臨的最大的問題之一。

當我們在市面上搜索的時候，卻發(fā)現根本就沒有兒童法治教育繪本。這時候我才下定決心創(chuàng)作。當然我們也反復思考為什么沒有這樣的書，答案是顯而易見的，法律過于專業(yè)，一般的繪本作者根本無法駕馭。而對于法律專業(yè)人士而言，又很難通過繪本的形式，或者通過讓兒童容易接受的方式去從事這類創(chuàng)作。當然，也有的學者也不愿意去從事這些普及性的工作。

創(chuàng)作兒童法治繪本，充滿了各種艱辛，我們三人耗費4年時間才完成了《正義島》。其中，最大的困難就是呈現的方式。我們都習慣了寫艱深的學術論文，講述復雜的法律問題，如何將這些知識轉換為小孩子能夠理解的內容，是一個巨大的挑戰(zhàn)。我們首先選擇了以故事的方式講述法律，而且絕不是講述枯燥的法律條文，而是融匯法治背后的精神理念。如何編寫既符合中國人觀念、又切合兒童認知特點的故事，又是一個巨大的挑戰(zhàn)。最后很多故事都是由我們的切身經歷改編而來。另外一個挑戰(zhàn)就是繪畫。我們選擇了繪本這種小孩子喜聞樂讀的形式，可是我們并不是非常擅長畫畫，三人之中畫的最好的張江莉博士也僅僅學過20天繪畫。但是因為我們的內容是比較復雜的，找專業(yè)繪手并不能準確把握我們的意圖，因此只好自己硬著頭皮畫。好在畫出來之后出版社的編輯非常滿意。這個過程中，兩位畫手也成長了起來。最后一個挑戰(zhàn)就是文字本身的潤色，既要符合繪本的簡潔性，又要切合孩子的語言色彩，非常不容易，整個文字稿，我們前后一共改了四十多稿，最后才讓我們自己滿意。

中國原創(chuàng)法治繪本的關鍵點在哪里？其實就在這些方面。首先，作者得對法治有真正的理解，而不是拿一本公民讀本就能獲得的那種膚淺的理解，更不是把法條羅列在書上讓孩子去看。曾經有一個公司說他們免費送給孩子們看他們創(chuàng)作的法治讀物，孩子都不看，全部扔掉了，就保留著我們的《正義島》。原因就在于他們的書全是僵硬的法條灌輸，配圖也是計算機拼接出來的，當然孩子就不會去看。其次，從孩子視角出發(fā)。大人給孩子寫書，總難免以大人的視角切入，這是最大的障礙。為了克服這個障礙，我們學習了很多兒童心理學方面的知識，每天和我們自己的孩子溝通，還找一些小孩子試讀，盡最大可能讓語言符合孩子的語感。最后，我們中國人創(chuàng)作的書，總是說教色彩太重，這一點我們也在盡最大可能地避免。

李慎之先生說過的一句話深深地印在我的腦海中，大概意思是說，我們中國人把很多事情都搞反了，教育小孩要少年老成，然后教育大人不要隨地吐痰、要排隊。這是一件很可笑的事情。我希望通過我們的繪本來扭轉這種局面，從小就教育孩子基本的法治理念。我相信，讀了《正義島》繪本的孩子不會學壞。因為法律最基本的理念已經在他們心中開始生長了。

五、從國外的經驗來說，法治教育應當是自上而下的國家行動，但同時應該有民間的自下而上的全面配合

《世界教育信息》：您曾經在德國讀過博士，國外是怎樣培養(yǎng)兒童的法治意識的？請您就其方式、內容等論述一下。

袁治杰：這個問題我的確研究過。就國外法治教育而言，美國在20世紀60年代興起了全面的中小學法治教育潮流，其著力點是公民教育。在美國的精英們看來，沒有良好的公民教育，自由社會就不可能良好地運行。法治教育是公民教育至關重要的內容。初期階段是引導青少年學習法律文本。沒過多久，法治教育就被全面提升，美國制定了《1978年法治教育法》（Law Related Education Act of 1978），法治教育被定義為“用與法律相關的知識、技能，法律程序、法律體系及其賴以存在的基本原則和價值來武裝非法律專業(yè)人員”。在此前幾年，法治教育已經被列入社會科，成為學校教育的主要科目之一。法治教育也因此蓬勃發(fā)展起來，學者們開發(fā)了不少的教科書，大多名為“Street Law”。繪本領域也涌現出各式各樣的法治普及讀物，我曾經粗略統(tǒng)計過，至少有幾十種。在《1978年法治教育法》頒布之后，國家機構、大學法學院、社區(qū)也開始全面參與到法治教育當中。法治課程被大量學校列為必修課，學校也在積極主動尋求各種各樣的幫助，提升其法治教育水平。

再觀察日本，也有類似的進程。日本大約是從20世紀80年代開始自上而下推動法治教育。最初主張將法治教育融入“心靈教育”，其后將法治教育融入“個性教育”，到20世紀90年代末則正式提出將法治教育融入“生存能力”教育，將法治教育貫穿于中小學課堂和生活的全部方面。

德國雖然沒有專門的立法來推動國民法治教育，但并不意味著沒有這方面的教育。他們的公民教育非常發(fā)達，這里面就包含了基本的法治精神教育。我沒有深入研究過德國這方面的經驗，但是僅僅依據我的觀察，他們的各種國家機構承擔了繁重的法治教育任務。就以德國議會為例，有專門的機構負責接待市民和學生團體，講解其民主法治運行體系。很多司法機關也承擔著大量的宣傳義務。市面上公民教育的書自然也不少，也有一些針對兒童的法治教育的書，我曾經購買過繪本版的《兒童權利公約》，還買過幾本專門給孩子讀的兒童權利保護書籍，都非常有價值。

總體上說，經濟發(fā)展到一定層面，各個國家和地區(qū)都開始強調法治教育的意義，這顯然不是一個偶然。大抵都是從一開始灌輸具體的法律知識，最后上升到法治理念教育的層面，最終被定位為公民教育。最重要的是，法治教育應當是自上而下的國家行動，但同時應該有民間的自下而上的全面配合。此外，我認為我們應該從一開始就從法治理念層面入手。畢竟對于青少年而言，或者說對于非法律工作者而言，指望他們學習深入具體的法律知識其實既不現實，意義也不大。

六、中國的法治教育發(fā)展任重道遠，前景光明

《世界教育信息》：您認為在校內外教育方面，中國的法治教育存在哪些短板？該實施哪些舉措？

袁治杰：中國校內外的法治教育還存在著很大的改善空間。我2014年起意創(chuàng)作《正義島》兒童法治繪本的時候，市面上還完全沒有此類書籍。《青少年法治教育大綱》也是2016年頒布的，隨后中小學的《道德與法治》教材的出版，雖然填補了空白，但其質量還有很大的提升空間。

因此，首要問題就是高質量教材的缺失。不僅高質量的教材缺失，相關的教輔讀物也完全缺失。教材中的法治章節(jié)確實需要更高質量、更專業(yè)的法治教師來彌補，然而，能夠講述法治的教師更加稀缺。系統(tǒng)學習過法律專業(yè)知識的，要么去了公檢法司等機關，要么就當了律師，很少有人愿意去中小學給孩子教授法律。這兩個因素導致中小學的法治課幾乎沒法真正進行，更不用說各級校領導包括家長也往往不太重視法治教育。不過目前很多省份中學的道德與法治課已經變成必修課了，和中考成績掛鉤，估計以后家長們會更加重視了。

解決這些問題，我認為主要有以下工作可做。首先是全面提升法治教材的質量，法治部分的內容一定要請在這方面有興趣、且同時有一定學術造詣的老師參與。他們未必一定是學術界大腕，但必須理解兒童的思維方式。例如，對于我們成人而言，不得高空拋物這是個很簡單的規(guī)則，但是對于兒童而言，卻是一個高度抽象的規(guī)則。為了講清楚這個規(guī)則，我用了一個高空拋物傷害別人的故事。先講高空拋物傷害了別人，因為從高空下墜的物體力量很大，這一點孩子們可以理解。但是繼續(xù)問他們可不可以拋塑料袋和紙，他們就會認為可以，因為他們覺得塑料袋和紙很輕，頂多會有一些孩子說會損害環(huán)境。這時候我會舉一個親身經歷的真實案例告訴他們，一個塑料袋從天上飄過來讓馬受驚，導致我女兒從馬上摔了下來。然后再舉例告訴他們，一張紙可能擋住司機的眼睛造成事故。這樣講解完之后孩子就徹底理解了在高空什么東西都不能往下扔。從具體的事例鋪排展開，最后達到抽象的規(guī)則，這樣的理解會伴隨孩子終身。我們的教材如果能夠以這樣的方式呈現法治教育，當然就能夠進入到孩子的心中。

其次是培養(yǎng)法治師資。這方面確實有很大的障礙，通常大學生掌握了復雜的專業(yè)法律知識之后，就不會去中小學任教了，畢竟目前中小學教師待遇和律師等職業(yè)相比還是明顯偏低。我們學校法學院一直以來都想嘗試開設法治師范生專業(yè)，但是由于各種原因開設新的專業(yè)障礙重重。希望有朝一日能夠將法治師范生專業(yè)開設起來。全國中小學，一所學校有一位法治老師，就可以大大提升法治教育的質量。

再次，應該通過各種途徑鼓勵多創(chuàng)作一些優(yōu)秀的法治讀物。以往各種評獎僅限于學術成果，近年，普及性作品也被納入評獎范圍，這有助于鼓勵學術界的權威人士創(chuàng)作各種普及讀物。實際上國外的頂尖普及讀物，大多也都是頂尖學者在創(chuàng)作。創(chuàng)作兒童讀物與撰寫學術作品，其實這兩者是相輔相成的——沒有扎實的學術基礎，也創(chuàng)作不出好的普及讀物。

最后就是學習國外的經驗，讓學校與各級公檢法機構以及大學、律所甚至企業(yè)聯動，形成全社會參與法治教育的局面。北京師范大學法學院在這方面應該說是走在了前端。僅以律豆博士為例，我們每年至少在全國各大中小學講授幾十次法治課程，基本上都是免費的。我想，大學應該承擔這種社會責任。我們的學生也在積極踐行他們的社會義務，一到暑假，法學院大部分學生都會參加暑期支教去講授法治課程，平常他們在北京也頻繁進校園講授法治常識。如果這種形式普及到所有學校和機關，那么我們的法治師資短缺的問題就能得到很大的緩解。

總之，我認為法治教育應該從屬于國民教育。國民教育，自然要全體國民一起參與進來。我想借用去年過世的美國法治教育之父伊西多·斯坦（Isidore Starr）教授的一句話來結束今天的訪談：“學習法律可以讓這個世界上的人有禮貌、有誠信、有尊嚴、更關注自由、公正和平等，對未來充滿希望?！?/p>

編輯 朱婷婷 ? 校對 王亭亭